CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C.,once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00805-01 Solicitante: AURA DE LAS MERCEDES CASTAÑEDA RIOS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA OCTAVA DE DECISIÓN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la demanda carecen de carga argumentativa en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales. La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo proferido el 24 de abril de 2025, por el Consejo de Estado-Sección Primera que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 13 de febrero de 2025, la señora Aura de las Mercedes Castañeda Ríos, actuando a través de apoderado, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legitimas, principio de y lealtad procesal, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley y derecho a la igualdad procesal, que alegó vulnerados por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la providencia del 24 de abril de 2025, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00805-01 Accionante: Aura de las Mercedes Castañeda Ríos Acción de tutela – Segunda instancia (lesividad)1 que promovió en su contra la Unidad Administradora Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP.
En virtud de la acción de tutela, solicita dejar sin efectos la providencia reprochada y que se declare que la providencia cuestionada es violatoria de prerrogativas constitucionales. 1. Hechos relevantes La Unidad Administradora Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP- instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Aura de las Mercedes Castañeda Ríos, en la que pretende la nulidad de la Resolución No. PAP 009984 del 23 de agosto de 2010, que reliquidó su pensión gracia con la inclusión, entre otras, de la prima de vida cara y la nulidad de la Resolución No. PAP 031224 del 28 de diciembre de 2010 que modificó el artículo segundo de la Resolución No. PAP009984 del 23 de agosto de 2010.
Se solicita se ordene su exclusión de la liquidación y se condene a la demandada a restituir a la UGPP las sumas de dinero canceladas en exceso debidamente indexadas. La demanda le fue asignada por reparto al Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín que, en providencia del 18 de septiembre de 2018 negó las pretensiones de la demanda.
La UGPP, formuló recurso de apelación contra la providencia antes mencionada, que resolvió la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, la que mediante providencia del 13 de agosto de 2024, revocó la sentencia de primera instancia, y en su lugar declaró la nulidad parcial2, de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. PAP 009984 del 23 de agosto de 2010 “por la cual se ordena la reliquidación de una pensión de jubilación gracia” y en la Resolución No. PAP 031224 del 28 de diciembre de 2010.
El Tribunal antes descrito, a título de restablecimiento del derecho, ordenó la reliquidación de la pensión gracia que percibe la solicitante, teniendo en cuenta todos 1 Identificado con número de radicado: 05001-33-33-022-2018-00220-00/01. 2 en tanto el vicio que los afecta recae solo en lo que tiene que ver con la inclusión de la prima de vida cara y no en los demás factores que se tuvieron en cuenta dentro de la reliquidación. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00805-01 Accionante: Aura de las Mercedes Castañeda Ríos Acción de tutela – Segunda instancia los factores salariales percibidos durante el año inmediatamente anterior a aquel en que adquirió el estatus de pensionada, con exclusión de la prima de vida cara. 2.
Fundamentos de la solicitud La accionante sostiene que la providencia judicial cuestionada incurrió en defecto material o sustantivo; desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución lo que conllevó a que la autoridad judicial accionada vulnerara sus derechos fundamentales al debido proceso, principio de seguridad jurídica, seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legitimas, principio de confianza legitima, preclusión y lealtad procesal, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley y derecho a la igualdad procesal, entre otros derechos de orden superior constitucional.
Aduce que el Tribunal de la segunda instancia del proceso ordinario, trasgredió los derechos fundamentales anteriormente enunciados al proferir la providencia fechada el 13 de agosto de 2024, mediante la cual revoca la sentencia de primera instancia que había denegado las pretensiones de la demanda a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en su lugar accedió a éstas, y por ende declara la nulidad parcial de la Resolución No. PAP 009984 del 23 de agosto de 2010, que había reliquidado la mesada pensional de la actora con todos los factores salariales devengados.
Todo lo antes señalado, desconociendo que, en primera medida el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la parte demandante, la UGPP, no es procedente ni está llamado a prosperar de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, con ocasión a que la entidad excedió el término establecido para adelantar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la aquí tutelante, pues es violatorio al haber revocado arbitrariamente la sentencia de primera instancia en la cual quedó demostrado que el asunto ordinario había hecho tránsito a cosa juzgada, además de la sentencia tanto de unificación como el precedente jurisprudencial, de las cuales se tiene que, en la unificación de criterios del Consejo de Estado, exceptuó el volver a estudiar los casos ya definidos en proceso judicial en cuanto a reliquidaciones de mesadas pensionales, y para el 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00805-01 Accionante: Aura de las Mercedes Castañeda Ríos Acción de tutela – Segunda instancia segundo precedente, estableció esta H. Corporación que debe aplicarse lo contenido en el artículo 86 Ibidem.
Siendo así, el Tribunal vulneró los derechos fundamentales invocados en esta acción constitucional de tutela. 3. Trámite de primera instancia El 4 de marzo de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y al Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación el Doctor Juan Gabriel Villamarín Martínez, Honorable Magistrado de la Sala Octava del Tribunal Administrativo de Antioquia manifestó que la acción de tutela formulada contra esa Corporación no supera el presupuesto de relevancia constitucional, en tanto, la parte interesada pretende hacer uso de esta clase de acción como una instancia adicional para debatir el fondo del asunto.
Sostiene que, dentro del cuerpo del escrito de tutela la accionante presenta su inconformidad en torno a la decisión encaminada a excluir la prima de vida cara de la reliquidación de la pensión gracia, para lo cual señala que se desconoció que frente al tema ya había acaecido la cosa juzgada en tanto el Tribunal mediante sentencia del 9 de octubre de 2003, había accedido a las pretensiones de reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados por la demandante en el último año inmediatamente anterior a la adquisición de su estatus pensional y en virtud de ello la UGPP emitió la Resolución No. 2238 del 29 de abril de 2005, incluyendo todos los factores salariales, conforme lo había ordenado el Tribunal.
Manifiesta que, la Corporación efectuó un análisis dentro del marco de la autonomía judicial y de acuerdo con la valoración de las pruebas obrantes en el expediente, así como de la jurisprudencia aplicable al caso debatido, por lo que se concluye que lo que pretende la accionante es reabrir un debate concluido, lo cual escapa a las competencias del juez constitucional. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00805-01 Accionante: Aura de las Mercedes Castañeda Ríos Acción de tutela – Segunda instancia Adicionalmente señala que, el defecto alegado por el accionante acerca que la sentencia de segunda instancia viola la Constitución porque transgrede los derechos fundamentales por él invocados, no se configura, toda vez que las actuaciones judiciales se adelantaron respetando los principios constitucionales y los derechos y garantías fundamentales de las partes, y la decisión adoptada en la providencia cuestionada fue proferida atendiendo a los lineamientos legales que rigen la materia en completa consonancia con las “reglas y subreglas” de derecho trazadas por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.
Adicionalmente, preciso que el debate adelantado dentro del proceso tuvo como problema jurídico, la nulidad de los actos administrativos que reliquidaron la pensión gracia de la hoy accionante con la inclusión de la prima de vida, lo que plantea un cargo que no es de naturaleza constitucional sino basada en parámetros de jerarquía legal.
Esgrimió que la fundamentación que hace la accionante de las causales obedece más bien a motivos de inconformidad o desacuerdo con los argumentos de la sentencia proferida el 13 de agosto de 2024 y evidencia que la parte actora pretende con la tutela es reabrir el debate que ya fue superado, como si la acción “ius fundamental” se tratara de una tercera instancia, escenario que escapa de la órbita de las competencias atribuidas al Juez Constitucional.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional (E), expresó que acorde con lo probado en el presente caso fue acertada la posición del a-quo al negar la protección constitucional por cuanto: a) En la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, no se incurrió en defecto material o sustantivo, así como tampoco se inobservó el precedente judicial, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, pues lo perseguido por quien acciona es un fin eminentemente económico. b).
La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto. c) La acción 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00805-01 Accionante: Aura de las Mercedes Castañeda Ríos Acción de tutela – Segunda instancia de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa. d) No se cumple con el requisito de relevancia constitucional ya que lo perseguido no es más que un fin económico de recibir una prestación económica bajo un régimen pensional diferente al que se vinculó. De otra parte, mediante sentencia del 24 de abril de 2025, el Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera declaró improcedente la acción de tutela, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional.
Precisó que en el caso objeto de estudio, la acción de tutela es empleada para provocar un nuevo pronunciamiento sobre la misma controversia planteada en el proceso ordinario, lo cual hace improcedente el ejercicio del mecanismo constitucional en la medida en que, reitera los argumentos presentados en el proceso ordinario, ahora en sede de tutela.
El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín remitieron copia del expediente digital del proceso. La accionante impugnó. Esgrimió que el asunto instaurado si está revestido con la relevancia constitucional pertinente, para que se accediera a las pretensiones en sede de tutela, pues el despacho deja de lado, que con la negativa a dar aplicación a un fenómeno configurado como el de la cosa juzgada, además de dar aplicación a los parámetros de la Ley 2381 de 2024, respecto a la caducidad de la acción como lo han venido haciendo otros despachos, se violentaron los derechos fundamentales incoados.
Sostuvo que, el defecto material y el desconocimiento del precedente jurisprudencial también constituye una violación directa de la Constitución Política, pues vulnera el principio de legalidad, al no ajustarse a las normas y principios consagrados en la misma. En particular, se infringe el principio de seguridad jurídica, dado que la motivación de las decisiones judiciales no solo permite el ejercicio del derecho de defensa, sino también asegura la previsibilidad de la justicia, elemento esencial para la convivencia y el Estado de Derecho en Colombia.
El 14 de mayo de 2025 se concedió la impugnación. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00805-01 Accionante: Aura de las Mercedes Castañeda Ríos Acción de tutela – Segunda instancia CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela. 5.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00805-01 Accionante: Aura de las Mercedes Castañeda Ríos Acción de tutela – Segunda instancia “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00805-01 Accionante: Aura de las Mercedes Castañeda Ríos Acción de tutela – Segunda instancia La accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos y garantías fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legítimas, principios de seguridad jurídica, de confianza legítima, preclusión y lealtad procesal, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley y derecho a la igualdad procesal.
Reiteró la accionante que, lo antes señalado se produjo al dictar la providencia judicial cuestionada incurriendo en defecto material o sustantivo; desconocimiento dentro del precedente y violación directa de la Constitución, en la que revocó el fallo recurrido y ordenó la reliquidación de la pensión gracia que percibe la accionante, teniendo en cuenta la totalidad de factores salariales recibidos durante el año inmediatamente anterior a aquel en que adquirió el estatus de pensionada, con exclusión de la prima de vida cara.
En virtud de lo anterior, el juez de la segunda instancia del proceso ordinario consideró que no es procedente lo relativo a la inclusión de la prima de vida cara, cuando sostuvo que: «De ahí que no sea de recibo para la Sala el argumento expuesto por el a quo referido a que la inclusión de la prima de vida cara, se considera como un derecho adquirido, puesto que, como se ha explicado, esta prima fue creada con desconocimiento de los mandatos constitucionales y, para que pueda considerarse como tal debe haberse adquirido con apego a la Constitución y a la ley, lo que no sucede en el presente asunto, en la medida en que fue creada por las Corporaciones Públicas territoriales, lo que mereció la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que la crearon, cuyos efectos fueron retroactivos.» La Sala estima que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia ya decidida por el juez de conocimiento.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00805-01 Accionante: Aura de las Mercedes Castañeda Ríos Acción de tutela – Segunda instancia Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Aunado a lo anterior, se advierte que la accionante se limitó a la enunciación de los derechos fundamentales que considera transgredidos, sin plantear razones que permitan una revisión del núcleo esencial de los derechos en contienda o el alcance de disposiciones constitucionales relativas a esos derechos, con ocasión a la vulneración que el solicitante manifiesta.
De ahí que la discusión planteada en el escrito de tutela, se reitera, está motivada en el desacuerdo con el contenido de la providencia dictada por el juez natural. La vulneración debe estar justificada con la carga argumentativa mínima suficiente que permita al juez de tutela valorar la procedencia de la solicitud. Esto, además en procura del respeto por la cosa juzgada, seguridad jurídica y la garantía de independencia y autonomía de los jueces, como elementos fundamentales para el cimiento de la actividad judicial del Estado.
Así mismo, la acción de tutela busca controvertir una decisión sobre una reliquidación pensional. Esta pretensión, eminentemente económica, escapa de la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00805-01 Accionante: Aura de las Mercedes Castañeda Ríos Acción de tutela – Segunda instancia correspondientes"6.
Dicha circunstancia, reitera que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que se trata de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas7. Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente el amparo, por los motivos antes expuestos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de abril de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de tutela, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf 6 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.MP Cristina Pardo 7 Corte Constitucional Sentencia SU-134 de 2022. MP José Fernando Reyes Cuartas