Radicado: 25000-23-37-000-2021-00176-01 (29783) Demandante: Gas Natural Cundiboyacense SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00176-01 (29783) Demandante: Gas Natural Cundiboyacense SA ESP Demandada: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Temas: Contribución adicional 2020.

Efecto sentencia de nulidad. Pérdida de fundamento jurídico del acto administrativo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 18 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió1: Primero: Declarar la existencia del acto ficto o presunto negativo surgido respecto al recurso de apelación en contra de la Liquidación Oficial Adicional F.E. No. 20205340059816 del 1º de septiembre de 2020, “Por medio de la cual se liquida la contribución adicional para la vigencia 2020 a cargo de la empresa Gas Natural Cundiboyacense SA.

ESP. por el servicio de Gas Combustible por Redes.”, interpuesto por la sociedad demandante el 22 de septiembre de 2020, ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Declárese la nulidad de la Liquidación Oficial Adicional F.E. No. 20205340059816 del 1º de septiembre de 2020 “Por medio de la cual se liquida la contribución adicional para la vigencia 2020”; la Resolución No. SSPD 20215300781435 del 6 de diciembre de 2021, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa Gas Natural Cundiboyacense SA ESP. contra la Liquidación Adicional F.E. SSPD No. 20205340059816 del 1º de septiembre de 2020” y; el acto ficto o presunto negativo surgido respecto al recurso de apelación interpuesto en contra de la Liquidación Oficial Adicional F.E. No. 20205340059816 del 1 de septiembre de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Tercero: A título de restablecimiento del derecho declárese que Gas Natural Cundiboyacense SA ESP., no está obligada a cancelar el monto de la contribución adicional para los prestadores de Gas Combustible por Redes del año 2020, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

Cuarto: Negar las demás pretensiones de la demanda. Quinto: Sin condena en costas.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Con Liquidación Adicional 20205340059816 del 01 de septiembre de 20202, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó la contribución adicional 2020, de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, a cargo de Gas Natural Cundiboyacense SA ESP. 1 SAMAI Tribunal, índice 43, «64SENTENCIA_202100176GASNATURALC(.pdf) NroActua 43». 2 SAMAI Tribunal, índice 2, «4ED_ANEXOS_ANEXOS(.PDF) NroActua 2» ff. 21 a 22.

Fijada en $1.913.887.000 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00176-01 (29783) Demandante: Gas Natural Cundiboyacense SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Contra esa decisión interpuso los recursos de reposición y subsidiario de apelación, resueltos por la Resolución 20215300781435 del 06 de diciembre de 20213 y mediante acto presunto negativo4, respectivamente, en el sentido de modificar la liquidación oficial para fijar la contribución en la suma de $1.775.645.774.

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, la parte demandante formuló las siguientes pretensiones5: 6.1. Pretensiones principales Primera: Que se declare la nulidad total del acto administrativo contentivo de la Liquidación Oficial SSPD 20205340059816 del 01 de septiembre de 2020, considerando las irregularidades incurridas en su expedición. Segunda: Que se declare la nulidad total de la Resolución SSPD 20215300781435 del 06 de diciembre de 2021, proferido por la Dirección Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, considerando las nulidades incurridas en su expedición. Tercera: Que, reconociéndose su configuración, se declare la nulidad total del acto presunto o ficto producto del silencio administrativo negativo que resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto por GNCB y que resuelve desfavorablemente las peticiones de los recursos y confirma la Liquidación Oficial SSPD 20205340059816 del 01 de septiembre de 2020.

Cuarta: Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho se declare responsable a la demandada de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud de los actos administrativos anulados a los que se hace referencia en las anteriores pretensiones y los demás que puedan proferirse en virtud de la contribución adicional 2020.

Quinta: Condenar a la Nación a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones, en la cuantía que sea probada en el presente proceso. Sexta: Condenar a la Nación a pagar las costas del presente proceso. Igualmente, solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales. 6.2.

Pretensiones subsidiarias En caso de no acceder a una o varias de las pretensiones principales objeto de la presente demanda, se solicita como pretensiones subsidiarias las siguientes: Primera: Declarar la nulidad parcial de los actos demandados en cuanto se prueba que, como se señaló en el recurso de reposición y en subsidio de apelación, el valor real a determinar por concepto de contribución adicional asciende, aplicando los preceptos constitucionales, legales y las reglas jurisprudenciales, a la suma de $540.364.680.

Es decir, que la base gravable se determine en $191.388.685.944 y el monto total a pagar se establezca en $540.364.680. Segunda: No condenar a mi representada al pago de intereses moratorios en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. Con base en lo expuesto, solicitamos que expresamente se señale que en caso de que se denieguen nuestras súplicas mi poderdante no está obligada a asumir intereses moratorios hasta la fecha de ejecutoria del fallo de segunda instancia. Tercera: Si en gracia de discusión, se rechazaran los argumentos expuestos en esta demanda, solicito que se excluya de la base gravable el valor de $5.610.249.137 correspondientes a intereses devengados a favor de terceros independientes.

Información que fue incluida y certificada el día 12 de marzo de 2021 en el Sistema Único de Información - SUI del período 2019 tras la aprobación de 3 SAMAI Tribunal, índice 14, «23_RECIBEMEMORIALES_REFORMA_DE_DEMANDA_E(.zip) NroActua 14» «DLAMB-149429-v1- 20215300781435.pdf» 4 La SSPD no resolvió el recurso de apelación interpuesto. 5 SAMAI Tribunal, índice 14, «23_RECIBEMEMORIALES_REFORMA_DE_DEMANDA_E(.zip) NroActua 14» «Demanda reformada Gas Natural Cundiboyacense Contr Adicional 2020.pdf» ff. 76 a 78 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00176-01 (29783) Demandante: Gas Natural Cundiboyacense SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la solicitud de reversión voluntaria elevada por GNCB.

Rubro que legal y constitucionalmente se aparta de la base gravable, no haciendo parte de los costos y gastos totales depurados. Cuarta: No condenar en costas a mi representada en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. Invocó como normas vulneradas los artículos 2, 29, 83, 95-9, 209, 243, 338, 363, 365, 367 y 370 de la CP (Constitución Política); 3 y 137 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011); 85 de la Ley 142 de 1994; y 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, bajo el siguiente concepto de violación: La contribución adicional del año 2020 vulneró el principio de irretroactividad tributaria, confianza legítima y buena fe, porque no se podía liquidar conforme a los artículos 18 y artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 -que empezó a regir en el año 2020- y tomando como base gravable hechos económicos del año 2019.

Contrarió normas superiores y el precedente del Consejo de Estado, incurrió en falsa motivación y falta de competencia al: i) fundarse en una norma declarada inconstitucional -lo que configura decaimiento-; ii) crear elementos del tributo no fijados por el legislador; iii) señalar que la situación jurídica de los contribuyentes se encontraba consolidada y; iv) no liquidarse según la norma vigente.

La demandada desconoció la jurisprudencia porque incluyó en la base gravable de la contribución erogaciones que no guardan relación con la prestación del servicio vigilado, sin que la adopción de las NIIF ampliara el concepto de gastos de funcionamiento asociados al servicio. Además, los actos acusados son nulos porque: i) la contribución liquidada vulnera los principios constitucionales de equidad, eficiencia, no confiscatoriedad y justicia tributaria, al incrementarse injustificadamente mientras que el servicio recibido permanece similar; ii) configuran doble tributación dado que gravan dos veces el mismo hecho económico y; iii) se expidieron irregularmente, con falta de motivación y vulneración al derecho de defensa, por causa del silencio de la SSPD respecto de los argumentos propuestos en sede administrativa y por la valoración indebida de las pruebas aportadas.

En caso de ser desfavorables las pretensiones no proceden intereses moratorios. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente6: Los cargos de la demanda se refieren directa o indirectamente a la aplicación de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, norma que sirvió de fundamento a los actos acusados y que la SSPD aplicó correctamente, junto con sus decretos reglamentarios, los cuales están vigentes y gozan de presunción de legalidad.

La declaratoria de inconstitucionalidad de la norma señalada tuvo efectos diferidos a partir del 1º de enero de 2023, de manera que, durante el año 2020 estaba vigente, surtiendo plenos efectos. Los tributos causados en ese año constituyen una situación jurídica consolidada, como lo precisó la Corte Constitucional en sentencias C-464 y C-484 de 2020.

En las mencionadas sentencias y en la C-147 de 2021, la Corte señaló que las contribuciones causadas podrían ser cobradas independientemente del procedimiento establecido para su liquidación y pago. 6 SAMAI Tribunal, índice 25. «37_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACIONREFORMA(.zip) NroActua 25» «CONTESTACION REFORMA DE DDA GAS NATURAL CUNDIBOYACENSE.pdf» Radicado: 25000-23-37-000-2021-00176-01 (29783) Demandante: Gas Natural Cundiboyacense SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Propuso como excepciones de mérito la legalidad de los actos demandados y la existencia de situaciones jurídicas consolidadas.

Sentencia apelada El tribunal anuló los actos acusados y no condenó en costas7, por las siguientes razones: El Consejo de Estado8 anuló el acto general en el que se fundó la demandada para fijar la contribución adicional del año gravable 2020, por desconocer el principio de irretroactividad de tributaria, lo que conlleva a declarar la nulidad de los actos demandados.

Como restablecimiento del derecho declaró que la actora no está obligada a pagar la contribución adicional liquidada en los actos acusados. No procede el reconocimiento de perjuicios patrimoniales por no demostrarse, ni tampoco prospera la pretensión de exclusión de rubros de la base gravable. Y negó la condena en costas porque no se probaron.

Recurso de apelación La demandada cuestionó el fallo del tribunal9, porque, en su entender, los efectos de las sentencias de inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, fueron clarificados por la Corte Constitucional y su validez se mantuvo hasta enero de 2023, con lo cual la norma resultaba aplicable en el año 2020, por tratarse de situaciones jurídicas consolidadas, que permitían liquidar y cobrar el tributo.

No se vulneró la irretroactividad tributaria, porque los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 entraron en vigencia en el año 2019, con lo cual la SSPD estaba facultada para liquidar y cobrar la contribución adicional para el año 2020, acorde con lo expresado por la Corte Constitucional. Aunque el Consejo de Estado anuló un aspecto específico del acto general que fijó la contribución, no se invalidó la obligación de pagarla; además la naturaleza de la contribución permite una mayor flexibilidad, de manera que, la misma sigue siendo válida a pesar de posteriores decisiones judiciales.

Pronunciamientos finales Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa 1- El magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó por escrito encontrarse impedido para participar en la decisión, porque conoció el proceso en primera instancia10. La Sala encuentra configurada la causal invocada y declarará fundado el impedimento, de conformidad con el artículo 141.2 del CGP.

En consecuencia, quedará separado del conocimiento del presente asunto. 7 SAMAI Tribunal, índice 43. 8 Sentencia del 26 de junio de 2024 (exp. 27733, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) 9 SAMAI Tribunal, índice 46. «71_MemorialWeb_Recurso-APELACIONGASNATURA(.pdf) NroActua 46». 10 SAMAI CE, índice 12. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00176-01 (29783) Demandante: Gas Natural Cundiboyacense SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Problema jurídico 2- Se juzga la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de impugnación formulados por la parte demandada, contra la sentencia del tribunal que anuló los actos acusados y declaró que la actora no debe pagar suma alguna por concepto de contribución adicional, sin condenar en costas.

Tales actos fueron expedidos por la SSPD para determinar la contribución adicional -por el 2020- del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de la empresa actora, con fundamento en artículo 2 de la Resolución SSPD- 20201000033335 de 2020. Análisis del caso concreto 3- En torno a la cuestión debatida, considera la demandada que los actos acusados se ajustaron a derecho al ampararse en la interpretación efectuada por la Corte Constitucional sobre la vigencia de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 y el concepto de situación jurídica consolidada fijado para el año gravable 2020, lo que a su juicio permitía la liquidación y cobro de la contribución adicional con base en la referida norma, sin que ello implicara vulneración de la irretroactividad tributaria.

A efectos de dirimir la contienda, se advierte que en sentencia del 26 de junio de 2024 (exp. 27733, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) esta Sección anuló el referido artículo 2 de la Resolución SSPD-20201000033335 de 2020 -acto general fundamento de los actos acusados- que fijó los rubros de la base imponible de las contribuciones especial y adicional del año 2020 para los prestadores de servicios públicos domiciliarios, conforme al artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

En esa providencia se explicó que como en dicho acto general la SSPD liquidó la contribución 2020 con base en información -hechos- del mismo año en que fue expedida la Ley 1955 -2019- vulneró el principio de irretroactividad tributaria al contrariar los mandatos contenidos en los artículos 338 y 363 de la CP. Sobre los efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de carácter general, la Sala ha precisado «que son inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso resulta inaplicable porque fue anulada».11 En línea con el criterio de la Sección12, frente a los actos acusados -expedidos con base en la norma general anulada y discutidos en sede administrativa y judicial- la sentencia que anuló el referido acto general tiene efectos inmediatos, comoquiera que la situación jurídica de la demandante no se encuentra consolidada.

Así, al desaparecer el fundamento de los actos acusados, procede la nulidad de los mismos, desvirtuando los argumentos de apelación de la demandada. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia, en este asunto la anulación del acto administrativo general apareja la nulidad de los actos administrativos particulares, toda vez que tiene efectos inmediatos en aquellos comoquiera que la situación jurídica no se encuentra consolidada. 11 Entre otras, sentencias del 20 de septiembre de 2024 (exp. 28775, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto), del 03 de octubre de 2024 (exp. 28386, CP. Milton Chaves García), del 31 de octubre de 2024 y del 03 de julio de 2025, (exps. 28791 y 29640, CP. Wilson Ramos Girón) 12 Sobre la nulidad de actos que liquidaron la contribución adicional del año 2020, ver: sentencias del 09 de mayo de 2024 (exp. 28271, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto), del 22 de agosto de 2024 (exp. 28691, CP. Wilson Ramos Girón), del 13 de marzo de 2025 (exp. 29355, CP. Milton Chaves García) y, del 03 de abril de 2025 (exp. 29543, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) Radicado: 25000-23-37-000-2021-00176-01 (29783) Demandante: Gas Natural Cundiboyacense SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Costas 5- Acorde con el criterio de la Sección13, se encuentra acreditada la causación de costas procesales -agencias en derecho-, pues la actora allegó con la demanda copia de la factura DLA1939 del 16 de marzo de 202114, documento que demuestra los gastos incurridos por la demandante en procura de su defensa judicial en este medio de control.

Esto, sumado a la no prosperidad de la apelación de la demandada, hace procedente la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 -numerales 1 y 8- del CGP. Así, se fijarán como agencias en derecho el equivalente a un smlmv al momento de la ejecutoria de la providencia, según las reglas previstas en el artículo 366 ibidem y los lineamientos dispuestos en el Acuerdo PSAA16-10554 del 05 de agosto de 2016, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar fundado el impedimento manifestado por el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño15. En consecuencia, queda separado del conocimiento de este proceso. 2. Confirmar la sentencia apelada. 3.

Condenar en costas en segunda instancia a la entidad demandada, conforme con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Salva voto parcial (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ ANA MARÍA BARBOSA RODRÍGUEZ Conjuez La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 13 Al momento de emitir el voto la conjuez.

Sentencias del 09 de marzo de 2017 (exps. 21718 y 21753, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 06 de septiembre de 2017 (exp. 21719, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), del 01 de julio de 2021 (exp. 25471, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), del 26 de junio de 2024 y del 03 de julio de 2025 (exps. 27630 y 29640, CP. Wilson Ramos Girón) 14 SAMAI Tribunal, índice 14, «23_RECIBEMEMORIALES_REFORMA_DE_DEMANDA_E(.zip) NroActua 14» «Factura GNCB cont adicional 2020.pdf» Por concepto de «Honorarios por servicios de consultoría jurídica (…) demanda contra los actos que determinan la contribución adicional por parte de la Superintendencia (…)».

Incorporados al proceso mediante auto del tribunal del 06 de febrero de 2024, el cual se encuentra en firme. 15 En el mismo sentido, entre otras, la sentencia del 18 de septiembre de 2025 (exp. 27882, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello)