CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 47001-23-33-000-2018-00234-01 Interno: 4163-2021 Actor: Elizabeth Cabrera Villarreal Demandado: Nación - Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y Otros Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho–Ley 1437 de 2011 TEMA: RECONOCIMIENTO CESANTÍAS ANUALIZADAS -PRESCRIPCIÓN SANCIÓN MORATORIA.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 21 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Elizabeth Cabrera Villarreal solicita se declare la nulidad del acto ficto negativo producto del silencio del Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, del oficio de 17 de enero de 2018 expedido por el Secretario de Educación del Departamento del Magdalena, y del escrito de 14 de noviembre de 2017 emitido por el Alcalde de Sitionuevo, respetivamente, que le negaron el pago de las cesantías de los años 1998 y 1999; los intereses a las cesantías de los años 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004; y la sanción moratoria de que trata la Ley 344 de 1996; respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a las entidades demandadas a pagar las cesantías, los intereses de cesantías y la sanción moratoria hasta la fecha en que se efectúe el pago, actualizando las sumas al valor presente. Como hechos de la demanda relató: (i) Elizabeth Cabrera Villarreal fue nombrada como docente en el Municipio de Sitionuevo, y en virtud de la Ley 715 de 2000 fue asimilada por el Departamento del Magdalena desempeñándose en la actualidad en la Institución Educativa Departamental Rural (Palermo Sitionuevo);
(ii) que las entidades demandadas no consignaron las cesantías de los años 1998 y 1999; (iii); que el 25 y 30 de octubre de 2017 la actora reclamó al FOMAG, al Departamento del Magdalena y al Municipio de Sitionuevo, el pago de las cesantías, intereses a las cesantías y la sanción moratoria; y (iv) por oficios de 14 de noviembre de 2017 y 18 de enero de 2018 las acusadas le negaron el reconocimiento y pago de los pedimentos rogados.
Contestación de la demanda El Departamento del Magdalena, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de las obligaciones insatisfechas, legalidad del acto expedido, y cobro de lo no debido. Refirió que desde el año 2000 en adelante, las cesantías de la actora han sido oportunamente reportadas a la Fiduprevisora por parte de la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena; y que, por el periodo reclamado no aparece reporte alguno por parte del municipio de Sitionuevo Magdalena, de manera que, si llegare existir alguna deuda pendiente, es aquella entidad territorial a que le corresponde demostrar el pago dentro del proceso y no al Departamento del Magdalena.
Precisó que el mismo acto administrativo demandado expone de manera clara y detallada que cualquier obligación derivada exclusivamente en la ley a cargo del Departamento del Magdalena nace a partir del año 2003 por virtud de la Ley 715 de 2001; y que, por tanto, los periodos atinentes a los años 1998 y 1999, correspondientes a pasivos prestacionales le corresponde al respectivo ente territorial.
Sostuvo que en relación con la indemnización moratoria por el no giro oportuno de las cesantías parciales al Fondo, el Decreto 1582 de 1998 hace extensivo el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, solo a los empleados públicos afiliados a un fondo privado, pero no al régimen especial de los educadores oficiales establecidos en la Ley 91 de 1989.
Por consiguiente, el Departamento del Magdalena (Secretaría de Educación) no puede responder por el pago de las prestaciones económica de los docentes, pues solo actúan en calidad de representantes del FOMAG. El Municipio de Sitio Nuevo guardó silencio. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se opuso a las súplicas de la demanda: Adujo que, la entidad que representa solo tiene la función del pago de las prestaciones sociales causadas con posterioridad a la afiliación del docente al FOMAG, y no las causadas con anterioridad; por lo que, la responsabilidad está a cargo del ente territorial al cual se realizaron los respectivos aportes.
Alegó que el fondo a través de la Secretaría de Educación donde se encuentra adscrita la docente, reconoce y paga únicamente el interés a las cesantías respecto a las liquidadas con corte a 31 de diciembre de cada anualidad, más no el auxilio de las cesantías reclamadas. Iteró que los docentes afiliados al FOMAG no reciben el auxilio a las cesantías de forma anual como los otros trabajadores públicos o privados, sino con una periodicidad trianual; por lo que, se desvirtúa la solicitud elevada por la demandante de un reconocimiento de cesantías de los años 1999 a 2003; y, en consecuencia, una sanción por el no pago de estos años.
Sostuvo que sea que se éste ante el régimen retroactivo de cesantías aplicable a los docentes nacionalizados o ante el régimen de liquidación anual aplicable para los docentes nacionales vinculados a partir del 1° de enero de 1990, siempre será el FOMAG la entidad encargada de la liquidación y pago del auxilio de cesantías, siendo este la base para afirmar que los docentes afiliados al referido Fondo se encuentran exceptuados del régimen fijado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, aplicable al sector púbico en virtud de la Ley 344 de 1996.
Propuso los medios excepciones que denominó Inexistencia del derecho por errónea interpretación de la norma, cobro de lo no debido, pago, buena fe, prescripción de derechos, compensación, y genérica o innominada. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Magdalena negó las pretensiones de la demanda. Por consiguiente (i) declaró probada la excepción de prescripción de derechos propuesta por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
(ii) negó las demás pretensiones de la demanda; y (iii) no condenó en costas. Sostuvo que a partir del 2003 en virtud de la Ley 715 de 2001 se crea el Sistema General de Participaciones y descentraliza la educación en entidades territoriales certificadas en educación; por lo que, la demandante es incorporada al Departamento del Magdalena por Decreto 432 de 22 de diciembre de 2003.
Así también, que las cesantías reclamadas por la actora se encuentran prescritas (1998 -1999), debido al cambio de “vinculación que tuvo a partir del 1 de enero de 2003 por disposición de la Ley 715 de 2001”; ya que, solo hasta el 30 de octubre de 2017 elevó petición al municipio de Sitionuevo Magdalena “entidad a la cual estaba vinculada, y sobre quien recaía la obligación de reconocimiento de la prestación”, para lograr el pago.
Sumado a que, la Ley 136 de 1994 es clara cuando establece que los municipios son entidades con autonomía administrativa, presupuestal y fiscal, diferentes a los entes departamentales quienes igualmente gozan de independencia; por lo que, las relaciones laborales en donde estas entidades sean partes constituyen una relación independiente la una de la otra.
Luego como la accionante se incorporó al Departamento del Magdalena el 1 de enero de 2003, la relación laboral con el municipio de Sitionuevo finiquitó, correspondiéndole al Departamento el pago de todos los emolumentos que desde esa fecha se causaran. Por consiguiente, la actora contaba con 3 años a partir del 1 de enero de 2003, (fecha en la cual terminó su vinculación con el ente territorial), para reclamar los conceptos de cesantías adeudadas.
No obstante, como la reclamación fue presentada el (…) 30 de octubre de 2017, (habiendo transcurrido 14 años desde el cambio de empleador), operó la prescripción del derecho. Misma suerte que corren los intereses a las cesantías, y la sanción moratoria, pues ésta en el régimen anualizado se causa desde el momento en que se configura el incumplimiento (15 de febrero de cada anualidad), hasta la finalización del vínculo laboral.
Recurso de apelación La accionante por intermedio de apoderado pidió que se revoque la sentencia de primera instancia, y se acceda a las pretensiones de la demanda toda vez que “el A-quo (…) al establecer que el decreto de incorporación es un nuevo nombramiento, no se percató (…) que ese acto administrativo de incorporación es simplemente un requisito formal que no produce una nueva vinculación, tal como lo preceptúan el articulo 34 y 38 de la ley 715 de 2001”.
También, que la prescripción empieza a operar solo a partir de que la obligación se hace exigible; esto es, cuando termine la relación laboral para las cesantías definitivas, y cuando las mismas sean consignadas. Alegatos de conclusión La parte demandante, reiteró lo expuesto en la demanda y en el recurso vertical. Las entidades enjuiciadas, insistieron en los argumentos de la contestación de la demanda.
El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. Problema Jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró probada la excepción de prescripción, y negó las pretensiones de la demanda.
Para el efecto se analizará (i) Marco normativo y jurisprudencial de las cesantías anualizadas; (ii) si se configuró la excepción de prescripción de derechos respecto del reconocimiento y pago de las cesantías de la actora respecto de las anualidades 1998 y 1999, como lo determinó el a quo; y (iii) si procede el reconocimiento de la sanción moratoria derivada del retardo en el reconocimiento de las cesantías.
Reconocimiento y pago de cesantías anualizadas El auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados del Estado tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en “(…) cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo”, que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda.
Conforme con el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, los docentes oficiales se benefician del reconocimiento del auxilio de cesantías de acuerdo con los parámetros establecidos por el artículo 15 numeral 3 de la Ley 91 de 1989, norma que distingue entre los que se benefician del régimen de cesantías retroactivas y aquellos a quienes les es aplicable el de cesantías anualizadas con pago de intereses y sin retroactividad, así: “3.
Cesantías: Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional”. Puestas, así las cosas, corresponde al Fomag liquidar y reconocer el auxilio de cesantías parciales o definitivas de los docentes oficiales afiliados, actividad que, en virtud de la “prestación descentralizada de los servicios” consagrada en el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 y de la delegación de que trata el artículo 9 ibidem, desarrolla a través de las secretarías de educación de los entes territoriales.
Mientras que el pago de la prestación debe ser efectuado a través de la sociedad fiduciaria que administre los recursos del fondo, que en la actualidad es la Fiduprevisora SA. De manera que, correspondía a cada entidad territorial el reconocimiento de las cesantías del personal docente no afiliado al Fomag, situación que en términos del artículo 7 del Decreto 196 de 1995, hacía responsables del pago de las prestaciones sociales de los docentes departamentales, distritales y municipales causadas antes de su incorporación al Fondo.
Más adelante, el Decreto 3752 de 2003 dispuso que los docentes del servicio público educativo vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberían ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, norma a partir de la cual el reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas estuvo concentrado en esa entidad.
De todo modo, se tiene que los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990 gozan del régimen de cesantías anualizadas, prestación que a partir de la entrada en vigor de la Ley 344 de 1996, debe liquidarse de acuerdo con lo previsto por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, que prevé: “Artículo 99. El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía tendrá las siguientes características: 1ª.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo (…)”. Acorde a la normativa trascrita se tiene entonces que los docentes oficiales que se vincularon a partir del 1 de enero de 1990 les es aplicable el régimen de cesantías anualizadas regulado por la Ley 50 de 1990, que dispone la realización de la liquidación anual de dicha prestación social con pago de intereses, suma que deberá ser consignada en el respectivo fondo de cesantías antes del 15 de febrero del año siguiente, so pena de que el empleador sea sancionado con el pago de un día de salario por cada día de retardo.
La sección segunda de esta Corporación, sobre la naturaleza de las cesantías precisó. (…) mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódica pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación (…) [por lo que] mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada como comporta el caso concreto objeto de análisis.
En efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, al sentar jurisprudencia sobre la prescripción del derecho al auxilio de cesantías, también concluyó que mientras subsista el vínculo laboral, pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo administrador, tal liquidación no es definitiva pues solo adquiere este carácter cuando termina la relación laboral es decir, cuando el empleado queda cesante, momento en el cual se efectúa la liquidación definitiva y el pago de la totalidad de la prestación. Por esta razón concluyó que mientras esté vigente el vínculo no existe prescripción al derecho al auxilio de cesantías (…) (subraya la Sala).
De conformidad con el precedente jurisprudencial que antecede, se deduce que mientras subsista el vínculo laboral, las cesantías son una prestación social periódica, así se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo, lo que conlleva que la interesada pueda provocar pronunciamientos de la Administración tendientes a su reconocimiento o reliquidación en cualquier momento.
Reglas Jurisprudenciales de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-022-2020 proferida por la Sección Segunda de la Corporación el 6 de agosto de 2020. La Sección Segunda de la Corporación dictó Sentencia de Unificación con las reglas de jurisprudencia relacionadas con la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de cesantías anualizadas y precisó: “PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción”.
La anterior decisión tuvo como fundamento el hecho que la Sección Segunda, mediante Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, fijó la regla jurisprudencial según la cual la sanción moratoria está sujeta al término prescriptivo señalado en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, esto es, que la reclamación del empleado sobre un derecho o prestación debida, tendrá que efectuarse dentro de los 3 años, so pena de la prescripción, término que es susceptible de interrupción a través del simple reclamo escrito del trabajador, pero solo por un lapso igual, es decir, un trienio.
Sin embargo, la forma como debe computarse la prescripción de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anualizadas no ha sido pacífica entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda y, por lo tanto, debía aclararse. Que el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 es claro en señalar la sanción moratoria como una de las características del nuevo régimen de cesantías, así: “[…] 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo”. Que el término prescriptivo se cuenta desde que la obligación se haya hecho exigible, el cual, de manera concreta, en las obligaciones sometidas a plazo, surge a partir del vencimiento de éste.
En consecuencia, la causación de la sanción por mora por falta de consignación de las cesantías anualizadas ocurre al día siguiente al del vencimiento de la oportunidad que tiene la Administración para proceder en tal sentido; esto es, 15 de febrero siguiente a la anualidad que causó la cesantía (plazo fijado por el ordenamiento). Aclaró que este momento es el parámetro cierto y determinado que permite el nacimiento de la penalidad que, sin ser un derecho, beneficia al empleado.
Precisó que la causación de la sanción por mora es totalmente independiente a la prestación social. El nacimiento de la sanción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago por parte del empleador dentro de los términos de ley. Sin embargo, ello no se confunde con la extensión de la penalidad en el tiempo, que sí está directamente asociada a que se efectúe la cancelación de la prestación social.
El pago de las cesantías, ante la causación eventual de la moratoria, ocasiona que ésta cese, no que se extinga, como sí ocurre con la prescripción una vez transcurridos los 3 años establecidos en el artículo 151 del CPTSS. A juicio de la Subsección, si bien estas reglas de unificación se establecieron respecto de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anualizadas reguladas por la Ley 50 de 1990, son igualmente aplicables frente a la sanción relativa al reconocimiento y pago extemporáneo de cesantías definitivas o parciales, regidas por las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, pues lo que varía en estos casos es el momento en que se hace exigible la sanción moratoria, y no, el criterio cómo debe contarse la prescripción a partir de su exigibilidad. 2.2 Hechos probados En el plenario se encuentran probados los siguientes hechos: No se discute que Elizabeth Cabrera Villarreal fue nombrada docente en el Municipio de Sitionuevo; y que, en virtud de la Ley 715 de 2001 fue asimilada por el Departamento del Magdalena sin solución de continuidad, desempeñándose en la actualidad en la Institución Educativa Departamental Ruta Palermo de Sitionuevo.
Que el 25, y 30 de octubre de 2017 la actora reclamó al FOMAG, al Departamento del Magdalena y al Municipio de Sitionuevo, el pago de las cesantías, intereses a las cesantías y la sanción moratoria. Por oficio de 7 de enero de 2018, la Secretaria de Educación del Departamento del Magdalena, da respuesta negativa al pedimiento anterior aduciendo que “Referente a sus cesantías, según el extracto suministrado por la Fiduprevisora S.A., entidad que maneja los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se advierte que desde el año 2000 en adelante sus cesantías han sido oportunamente reportadas a la entidad fiduciaria, por parte de la Secretaria de Educación del Departamento del Magdalena, y por el periodo reclamado (1998/1999) no aparece reporte alguno por parte del Municipio de Sitio Nuevo – Mag[dalena]”.
Así mismo “Frente a la indemnización o sanción moratoria por el no giro oportuno de las cesantías al Fondo, el Decreto 1582 de 1998, hace extensivo el Art. 99 de la Ley 50 de 1990, solo a los empleados públicos afiliados a un FONDO PRIVADO, pero NO al régimen especial de los educadores oficiales establecido en la ley 91 de 1989”. Mediante oficio de 14 de noviembre de 2017, la oficina jurídica del Municipio de Sitio Nuevo da respuesta a la petición, e indica que: “En cuanto a lo peticionado por el apoderado de las docentes antes indicadas, en su numeral tercero, esto es, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías de los años 1998 y 1999, nos pronunciaremos de la siguiente manera: Como ya se dijo arriba, a las prestaciones sociales, la jurisprudencia le ha dado el carácter de imprescriptibles y se consideran mínimos e irrenunciables, pero no ocurre lo mismo con la sanción moratoria, puesto que la misma no constituye un mínimo en materia laboral y aunque está relacionada con la consignación de las cesantías es una sanción independiente, por tal motivo, la prescripción de la sanción moratoria no está atada a la del derecho principal, sino que opera de manera autónoma, y mientras la obligación principal es de carácter imprescriptible, no se puede predicar la misma situación accesoria (la sanción moratoria)”. 2.3.
Caso concreto La demandante solicita se declare la nulidad del acto ficto negativo producto del silencio del Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, del oficio de 18 de enero de 2018 expedido por el Secretario de Educación del Departamento del Magdalena, y del escrito de 14 de noviembre de 2017 emitido por el Alcalde de Sitionuevo, respetivamente, que le negaron el pago de las cesantías de los años 1998 y 1999, los intereses a las cesantías, y la sanción moratoria de que trata la Ley 344 de 1996.
El Tribunal Administrativo del Magdalena negó las pretensiones de la demanda, al considerar que las cesantías reclamadas por la actora se encuentran prescritas (1998 -1999), debido al “cambio de vinculación” que tuvo a partir del 1 de enero de 2003 por disposición de la Ley 715 de 2001; ya que, solo hasta el 30 de octubre de 2017 elevó petición al municipio de Sitionuevo Magdalena “entidad a la cual estaba vinculada, y sobre quien recaía la obligación de reconocimiento de la prestación”, para lograr el pago.
Inconforme la parte accionante interpuso recurso vertical indicando que “el A-quo (…) al establecer que el decreto de incorporación es un nuevo nombramiento, no se percató (…) que ese acto administrativo de incorporación es simplemente un requisito formal que no produce una nueva vinculación (…)”. También, que la prescripción empieza a operar solo a partir de que la obligación se hace exigible; esto es, cuando termine la relación laboral.
Pues bien, de acuerdo con los hechos probados y según las reglas jurisprudenciales señaladas en los capítulos anteriores, la Sala advierte que (i) la demandante fue nombrada docente por el Municipio de Sitionuevo (Magdalena) por Decreto 15 de 29 de diciembre de 1997 (posesionada el 30/12/1997), y en virtud de la Ley 715 de 2001 fue asimilada por dicho departamento, y actualmente labora en la Institución Educativa Departamental Rural Palermo;
(ii) que las entidades demandadas no consignaron las cesantías de las anualidades 1998 y 1999; (iii); que el 25 y 30 de octubre de 2017 la actora reclamó al FOMAG, al Departamento del Magdalena y al Municipio de Sitionuevo; respectivamente, el pago de las cesantías, intereses a las cesantías y la sanción moratoria; y (iv) por oficios de 14 de noviembre de 2017 y 18 de enero de 2018 las acusadas le negaron el reconocimiento y pago de los pedimentos rogados.
De ahí que, lo primero que ha de advertirse es que la actora ha prestado sus servicios al Estado como docente oficial a partir del 30 de diciembre de 1997; y si bien, laboró en el Municipio de Sitionuevo y posteriormente fue asimilada por el Departamento del Magdalena por Decreto 432 de 22 de diciembre de 2003; lo cierto es, que su reincorporación fue sin solución de continuidad; y en tal sentido, goza del régimen de cesantías anualizadas.
También, que las entidades demandadas no acreditaron que las cesantías de la accionante de 1998 y 1999 hubieren sido consignadas dentro del término previsto por la Ley 50 de 1990; esto es, antes del 15 de febrero de 1999 y 2000; respectivamente, razón por la que le asiste el derecho a que le sea reconocido y cancelado el valor de dicha prestación por las anualidades reclamadas.
Sumado a que, se evidencia que por escritos de 25 y 30 de octubre de 2017, la demandante solicitó a las accionadas el “(…) reconocimiento de las cesantías de los años 1998 y 1999, los intereses a las cesantías y la sanción moratoria “; y ante la falta de respuesta a tal pedimento, impetró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación de los actos fictos negativos configurados.
Delimitado lo anterior, y comoquiera que a la fecha de presentación de la demanda la señora Cabrera Villarreal se encontraba vinculada laboralmente como docente al departamento del Magdalena, es válido inferir que el derecho aquí reclamado tiene naturaleza de prestación social periódica; y en tal sentido, podía reclamar en cualquier momento de la administración el reconocimiento de sus cesantías anualizadas, así como obtener una respuesta; por lo que, contrario a lo dispuesto por el Tribunal, no hay lugar a declarar la excepción de prescripción de los derechos invocada por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y siendo ello así, el fallo del a quo será modificado en este aspecto.
Ahora bien, y en atención a que la accionante fue afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el 29 de julio de 2005, la Sala precisa que la obligación del reconocimiento y pago del período reclamado de las cesantías anualizadas (1998 -1999) recae en la administración territorial; no obstante, la competencia para asumir dicha deuda le corresponde al municipio de Sitionuevo, en razón a que solo a partir del 2003 el departamento del Magdalena, en virtud de la Ley 715 de 2001, por el sistema general de participaciones, se responsabilizó de la educación del citado ente municipal.
Considerando ahora, que la demandante sí tiene derecho a reclamar la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anualizadas solicitadas, la Sala precisa que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020 de la Sección Segunda de la Corporación, la reclamación debe presentarse dentro del término de tres años siguientes a la exigibilidad de la sanción moratoria, so pena de operar la prescripción de la misma.
Ello, por cuanto la obligación - sanción moratoria - se hace exigible a partir del momento en que se generó el incumplimiento o tardanza; esto es, desde el día siguiente al vencimiento del término con que la entidad contaba para realizar el pago -15 de febrero del año siguiente al de la causación del auxilio- y la accionante dejó transcurrir un lapso superior a tres (3) años sin hacer la reclamación administrativa de la aludida sanción frente a las cesantías de los años 1998 y 1999.
Frente al reconocimiento de tal penalidad por la demora en la consignación anual del auxilio de cesantías; se tiene que, del material probatorio relacionado se encuentra acreditado que la actora elevó petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria el 30 de octubre de 2017, es decir, cuando ya había transcurrido el término trienal previsto en el artículo 151 CPT para la reclamación de la sanción causada por la mora en la consignación del auxilio de cesantías de los años 1998 y 1999, tal como a continuación se constata: De acuerdo con lo anterior, como la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la demora en la consignación anual del auxilio de cesantías se efectuó cuando ya habían transcurrido 14 años, 8 meses y 15 días desde la exigibilidad de dicha sanción frente a la anualidad de 1999, y de conformidad con lo señalado en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 proferida por la Sección Segunda de la Corporación del 25 de agosto de 2016, citada en párrafos anteriores, la Sala considera que respecto a aquel periodo y el causado con anterioridad, operó la prescripción del derecho; tal y como así declaró el a quo.
Por lo anterior, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, en cuanto negó la pretensión respecto a la sanción moratoria; y se modificará el ordinal primero y segundo de la parte decisoria que declaró probada la excepción de prescripción de derechos propuesta por la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y negó las pretensiones de la demanda, respectivamente; en su lugar, declarará la nulidad parcial del acto ficto o presunto emitido por el Fomag, y de los oficios de 14 de noviembre de 2017 y 17 de enero de 2018 expedidos por el municipio de Sitionuevo y por la Secretaria de Educación del Departamento del Magdalena, correspondientemente; que negaron el reconocimiento y pago de las cesantías de los años 1998 y 1999 a la accionante, y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará al municipio de Sitionuevo, reconocer y consignar las cesantías correspondientes a dichos periodos laborados por la accionante.
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto del aludido auxilio, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Sobre la condena en costas Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, es improcedente ordenar su pago. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, en cuanto negó la pretensión respecto a la sanción moratoria; y modificará el ordinal primero y segundo de la parte decisoria que declaró probada la excepción de prescripción de derechos propuesta por la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y negó las pretensiones de la demanda, respectivamente; en su lugar, declarará la nulidad parcial del acto ficto o presunto emitido por el Fomag, y de los oficios de 14 de noviembre de 2017 y 17 de enero de 2018 expedidos por el municipio de Sitionuevo, y por la Secretaria de Educación del Departamento del Magdalena, correspondientemente, que negaron el reconocimiento y pago de las cesantías de los años 1998 y 1999 a la accionante; y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará al municipio de Sitionuevo reconocer y consignar las cesantías correspondientes a dichos periodos laborados por la accionante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 21 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en cuanto negó la pretensión relativa a la sanción moratoria en el proceso instaurado por Elizabeth Cabrera Villarreal contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), Departamento del Magdalena (Secretaría de Educación) y el Municipio de Sitionuevo, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - MODIFICAR el ordinal primero y segundo de la parte decisoria del fallo impugnado, que declaró probada la excepción de prescripción de derechos propuesta por la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y negó las pretensiones de la demanda, respectivamente. En su lugar: Declara la nulidad parcial del acto ficto o presunto emitido por el Fomag, y de los oficios de 14 de noviembre de 2017 y 17 de enero de 2018 expedidos por el municipio de Sitionuevo, y por la Secretaria de Educación del Departamento del Magdalena, correspondientemente, que negaron el reconocimiento y pago de las cesantías de los años 1998 y 1999 a la accionante.
TERCERO. - Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA al municipio de Sitionuevo a reconocer y pagar las cesantías de los años 1998 y 1999 laborados por la accionante; suma que deberá ser actualizada, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial CUARTO. -El municipio de Sitionuevo dará cumplimiento a lo dispuesto en esta sentencia dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
QUINTO. - Sin condena en costas en esta instancia. SÉXTO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente)