www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 (0042 – 2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Elizabeth Brango Merlano Tema: Causal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ley 1437 de 2011. 1. La Sala de Subsección A conoce la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., contra las sentencias de 29 de mayo de 2013 y de 28 de noviembre de 2014, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Montería, y el Tribunal Administrativo de Córdoba, respectivamente, dentro del proceso que cursó con el radicado 23001-33-31-005-2013-00021-00.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 2. Elizabeth Brango Merlano, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de la Resolución PAP 041973 de 3 de marzo de 2011, por medio de la cual se le negó la reliquidación de la pensión de vejez. 3.
Como consecuencia de ello y a título de restablecimiento del derecho, solicitó le sea reliquidada la pensión de vejez teniendo en cuenta el promedio del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 1.2. Sentencia de primera instancia1 4. Por medio de la sentencia de 29 de mayo de 2013, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería, accedió a las pretensiones de la demanda así: «PRIMERO: Declárese no probada la excepción de prescripción, propuesta por la demandada. 1 Folios 193 a 202 del expediente.
Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 SEGUNDO: Declárese la nulidad del acto administrativo Resolución PAP 041973 de 3 de marzo de 2011, por medio de la cual se niega la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Elizabeth Brango Merlano.
TERCERO: Ordénase a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E en Liquidación, reliquidar la pensión de Jubilación reconocida a la señora Elizabeth Brango Merlano, incluyendo los factores salariales devengados en el último año de servicio, tales como auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones y prima de navidad, lo anterior tomando como referente normativo los factores salariales establecidos en el artículo 45 de la Ley 1045 de 1978.
CUARTO: Ordénase a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL E.I.C.E en Liquidación, pagar a la señora Elizabeth Brango Merlano, las diferencias de las mesadas pensionales entre los valores que se le habían reconocido y los que le resulten a reconocer según la liquidación ordenada en esta sentencia, sobre las sumas que se obtengan, debe ajustarse el valor, teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor o al por mayor, de acuerdo con el artículo 178 del C.C.A.
QUINTO: La entidad demandada podrá efectuar los descuentos por aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya realizado la deducción legal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO: Désele cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.
SÉPTIMO: Sin condena en costas.» 1.3. Los argumentos de los recursos de apelación 5. La apoderada de la señora Elizabeth Brango Merlano solicitó adicionar o modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de incluir en la base pensional la prima semestral, el quinquenio y el incentivo de localización, percibidos en el último año de servicio. 6.
Por su parte, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado, señaló que no es posible tener en cuenta factores salariales que, además de no estar incluidos en las normas aplicables, no fueron materia de cotización y/o aportes, lo que amenaza la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.4.
Sentencia de Segunda Instancia cuya revisión se solicita2 7. El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de 28 de noviembre de 2014 confirmó y modificó en lo pertinente la sentencia de 29 de mayo de 2013 con la que se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Elizabeth Brango Merlano, conforme con los siguientes argumentos: 8.
En primer lugar, precisó que la demandante es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que la liquidación de la pensión procedería de acuerdo con la normatividad anterior, es decir la Ley 33 de 2 Folios 202 vlto a 214 del expediente. Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1985, por lo que el ingreso base de liquidación está correctamente determinado por la sentencia de primera instancia. 9.
Finalmente consideró que, en atención a la jurisprudencia del Consejo de Estado, resulta válido incluir en la base de liquidación pensional el quinquenio, la prima semestral (prima de servicios) y el incentivo de localización, toda vez que estos conceptos salariales fueron devengados en el último año de servicio. 10. Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió: «PRIMERO. MODIFICAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 29 de mayo de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, dentro del medio de control de la referencia, el cual quedará así: Tercero: Ordénase a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social – UGPP, como sucesora procesal de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E, reliquidar la pensión de Jubilación reconocida a la señora Elizabeth Brango Merlano, incluyendo los factores salariales devengados en el último año de servicio, tales como auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima de navidad, quinquenio, incentivo de localización y la prima semestral (también conocida como prima de servicio), tal como fue explicado en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la providencia impugnada, conforme lo dicho en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada la presente decisión, ENVIAR el expediente al Juzgado de origen, previas las comunicaciones de que trata el artículo 173 del C.C.A., adicionado por el artículo 62 de la Ley 1395 de 2010; así como las anotaciones de rigor en el libro radicador y en el módulo “Registro de Actuaciones” del software “Justicia Siglo XXI” que se llevan en esta Corporación Judicial.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia.» 1.5. Fundamentos de la acción especial de revisión 11. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, por intermedio de apoderada, solicitó infirmar tanto el fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Montería, el 29 de mayo de 2013, como la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba del 28 de noviembre de 2014, con fundamento en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y, exigió que se reliquide la pensión con base en los factores que taxativamente están contenidos en el Decreto 1158 de 1994, con fundamento en lo previsto en las sentencias C-168 de 1995, C – 258 de 2013, SU 230 de 2015, SU 395 de 2017, entre otras. 12.
El argumento central radicó en que lo reconocido excede el derecho de la referida señora, puesto que no se ciñó a las reglas fijadas en las providencias enunciadas, y, por tal razón, se habrían de realizar pagos futuros que pueden ascender a la suma de $171´558.121.27 Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.6.
Intervención de la parte contraria 13. A pesar de haberse realizado la notificación del auto admisorio3, la señora Elizabeth Brango Merlano guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 14. La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de revisión del epígrafe, de conformidad con el artículo 249 del CPACA norma que estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
Igualmente, corresponde su conocimiento a la Sección Segunda, según el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 y también de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.2. Oportunidad en la presentación de la acción 15. La Sala precisa, en primer lugar, que de conformidad con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la solicitud de revisión de las sentencias allí mencionadas podía instaurarse «en cualquier tiempo», no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 20034, declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 16. En este caso, la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, comoquiera que la solicitud de revisión fue presentada en vigencia de la misma, la cual en su artículo 251 dispone que, por regla general, debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, entre las excepciones a dicha regla, el inciso final ibidem precisó lo siguiente: «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 17.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016 estableció 3 Índice 9 de la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia – Consejo de Estado – SAMAI. 4 En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 que, tratándose de fallos en contra de la UGPP, dicha entidad puede presentar las solicitudes de revisión, incluso, luego de vencido el plazo de los cinco años de caducidad, pues el mismo comienza a contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013, providencia en la cual la Sala Plena de esa Corporación unificó su jurisprudencia y adoptó la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 18.
Pues bien, la UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Ahora, la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba quedó ejecutoriada el 16 de diciembre de 2014, y la acción especial de revisión se interpuso el 16 de diciembre de 20195, por lo que fue presentada dentro del término de 5 años establecido en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011. 2.3.
Problema jurídico 19. Se contrae a determinar si las sentencias del 29 de mayo de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Montería, y del 28 de noviembre de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, se deben infirmar, al haberse incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la reliquidación de la pensión de Elizabeth Brango Merlano en un 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 20.
Acorde con lo anterior, la Sala se referirá a la causal mencionada relacionada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para luego verificar si procede infirmar la decisión judicial cuestionada. 2.4. La acción especial de revisión y la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 21. La acción especial de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA6 (antes artículo 188 5 Folio 9 del expediente. 6 Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada7, que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 22.
Ahora bien, la solicitud de revisión formulada por la entidad recurrente está contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y está considerada precisamente como una acción especial8, con algunas diferencias referidas a su finalidad y la legitimación en la causa por activa. De esta manera, se estableció para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia9 y para ejercerla se requiere de un solicitante calificado10, que a su vez es un tercero que no intervino dentro del proceso ordinario o la conciliación. 23.
En este sentido, el artículo 20 de la Ley 797 de 200311 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000-23-25-000-2004-05294-01(2116-12), accionante: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés « […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]»(subrayas de la Sala). 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Bogotá, D. C. diez (10) de agosto dos mil diecisiete (2017). Radicado: 250002325000200205275 01. Número Interno: 1273-2006. Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Carlos Rangel Moreno. Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 2 de enero de 1984, CCA. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C. 1 de julio de 2016. Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-. Demandado: José Efraín Mora Sánchez-.
Admite acción de revisión. 11 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 24.
Adicionalmente, a través del ordinal 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200912 el Gobierno Nacional delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.5.
La sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2018 25. Pues bien, en el caso concreto, la solicitud de revisión se fundamenta en el hecho de que las sentencias del 29 de mayo de 2013 y del 28 de noviembre de 2014, exceden la cuantía del derecho de acuerdo con la ley, conforme con la interpretación realizada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 26.
Entonces, corresponde a esta Sala determinar si la pensión de vejez a que tiene derecho Elizabeth Brango Merlano debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985 y con el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994. 27.
Para resolver la controversia es necesario señalar que, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, se realizaron algunas consideraciones relacionadas con el régimen de transición en pensiones, y concretamente se indicó que no se aplica a los casos en los que operó la cosa juzgada como el presente. 28. Así entonces, se tiene que, mediante la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018,13 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estableció las siguientes reglas respecto de la aplicación del régimen de transición: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: 12 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013).
Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 95.
La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989.14 Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 29. Conforme con estas reglas, la interpretación que debe dársele al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es la que el legislador determinó en la norma, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el mencionado inciso del artículo 36 y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 30.
En relación con los efectos en el tiempo de la mencionada providencia, se estableció lo siguiente: «La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo 14 Ley 100 de 1993. «Artículo 279.
Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]».
Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada». 31. De lo anterior se colige que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias y no pueden entrar a modificar situaciones definidas previamente y que hicieron tránsito a cosa juzgada. 32.
Por ende, en el evento en el que se presente una acción especial de revisión, se debe acudir al criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.4.2. Análisis de la causal invocada 33. La causal alegada por la UGPP se encuentra contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que señala: b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 34.
Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente15 como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa16 y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones17, en especial, el principio de solidaridad18 y equilibrio financiero. 35.
Para el análisis de esta causal, el juez debe determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente encuadran dentro del contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto planteado. 36.La Sala observa que entre los planteamientos expuestos en la acción se encuentra la afectación al patrimonio público, pues se indicó que existe un aumento porcentual del 35.93% en el monto en que se reconoció la pensión respecto del que debió liquidarse.
Esto dado que se generó una diferencia de la mesada pensional de $420.928,78 y que genera una proyección de pagos a futuro de $171´558.121,27. 37. Teniendo en cuenta que se expuso de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, la parte accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión deprecada, de ahí que se examinará, si en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 1.º de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02022-00. 16 Artículo 209 de la Constitución Política, Artículo 3.º del CPACA y artículo 3.º de la Ley 489 de 1998. 17 Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional. 18 Ratio o razón de ser de la seguridad social Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 mencionado, esto es, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si se dio por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial. 38.
Ahora bien, en el caso particular de Elizabeth Brango Merlano la Sala encuentra probado lo siguiente: 39. En primer lugar, se observa que la causante nació el 23 de junio de 195119, así mismo, que prestó servicio público en el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA desde el 1 de junio de 1986 hasta el 30 de diciembre de 2008, fecha en la cual le fue aceptada la renuncia teniendo como último cargo el de “secretario grado 4178”, de acuerdo con la certificación expedida por dicha entidad el 28 de agosto de 2009.20 40.
Así, es claro que, para el 1 de abril de 1994, fecha en la que entró en vigor la Ley 100 de 1993, la señora Elizabeth Brango Merlano tenía 42 años edad y 7 años y 10 meses de servicio. 41. Adicionalmente la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiaria la señora Brango Merlano, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial (noviembre de 2014), esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de servicios (2007-2008), en los términos de la Ley 33 de 1985, que consisten en: la asignación básica, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima de navidad, quinquenio, incentivo de localización y prima de servicio. 42.
En ese sentido, se encuentra demostrado que los factores reconocidos por el tribunal fueron efectivamente devengados por la demandada durante el citado interregno, tal como se advierte al verificar la certificación expedida por la Coordinación del Grupo de Gestión del Talento Humano “ICA” de 21 de octubre de 2011.21 43. Al respecto, en sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía 19 Copia de la cédula de ciudadanía a folio 106 del expediente. 20 Folio 77 del expediente. 21 Folio 142 del expediente.
Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985. (…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 44. Analizadas las sentencias objeto de revisión, y que datan de 29 de mayo de 201322 y de 28 de noviembre de 201423, expedidas por el Juzgado Administrativo de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, se advierte que expresamente se expuso que era preciso seguir el precedente establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y, para el efecto, se hizo un análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, concluyendo que era necesario seguir el precedente fijado por la corporación de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para esta fecha. 45.
Es de resaltar que en ese momento el criterio imperante en la jurisdicción de lo contencioso administrativo consistía en reconocer que los factores enlistados en la Ley 33 de 1985 tenían un carácter enunciativo y no taxativo y que el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 determinó que ese pronunciamiento tenía efectos hacia el futuro y no podía afectar las situaciones consolidadas al amparo de la posición anterior de esta Corporación. 46.
Cabe agregar que en la sentencia C – 816 de 2011 se estableció que «la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre jurisdiccional, en cuanto autoridades constitucionales de unificación jurisprudencial, vincula a los tribunales y jueces -y a sí mismas-, con base en los fundamentos constitucionales invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica, a partir de una interpretación sistemática de principios y preceptos constitucionales»24. 47.
En ese orden de ideas, se advierte que en las sentencias objeto de la acción especial de revisión expresamente se expuso por qué se siguió el precedente fijado para ese momento por el Consejo de Estado. 48. En relación con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta Sala encuentra que no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior en virtud del régimen de transición del que era beneficiaria Elizabeth Brango Merlano, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial, esto es, con el 75% del 22 Folios 193 a 202 del expediente. 23 Folios 202 vlto a 213 del expediente. 24 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011.
Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 promedio de los factores devengados durante el último año de servicios comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2008 con la inclusión los siguientes factores: sueldo básico, bonificación por servicios prestados, incentivo de localización, auxilio de transporte, auxilio de alimentación, prima de vacaciones, prima de semestral, prima de navidad y quinquenio. 49.
Ahora bien, en cuanto al presunto desconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional C - 168 de 1995, C- 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, se advierte que, la sentencia que se revisa fue proferida en el mes de noviembre de 2014, cuando no se habían proferido la mayoría de las citadas por la entidad, sin embargo, no hizo referencia a las sentencias de la Corte C - 168 de 1995, C- 258 de 2013, dictadas con anterioridad, empero justificó su decisión acogiendo el precedente de esta Corporación establecido el 4 de agosto de 2010. 50.Cabe señalar que si bien para entonces, en la sentencia C- 258 del 7 de mayo de 2013, la alta corporación se había pronunciado sobre el IBL y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en ella únicamente se refirió al régimen pensional de los congresistas y de los altos dignatarios del Estado, una condición que no reúne el pensionado. 51.
Tal como lo señaló esa Corporación, el cambio jurisprudencial solo ocurrió, cuando se profirió la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, con ponencia del consejero César Palomino Cortés. 52.
Si bien es cierto que actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 28 de noviembre de 2014, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya hecho con abuso del derecho, pues se fundamentó en la jurisprudencia vigente para la fecha. 53.
Así las cosas, no se configura la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5. Costas 54. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación judicial y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho25, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso26 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. 25 Artículo 361 del Código General del Proceso. 26 Artículo 171 No. 4 en conc.
Art. 178 ib. Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 55. En atención a que la demanda fue presentada el 15 de enero de 2020, como da cuenta el expediente, debe darse aplicación al artículo 188 del CPACA, previo a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, norma que disponía lo siguiente: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» 56.
Ahora bien, no se puede atender únicamente a la naturaleza jurídica de la entidad accionante para colegir que debe eximírsele de la imposición de condena en costas, como bien lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 1999. 57. En esta línea, debe tenerse en cuenta las previsiones del artículo 365 del CGP, norma aplicable en virtud del mismo artículo 188 en mención, en cuyos numerales 1. ° y 8.° dispone: «1.- Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8.- Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.» 58. En el sub lite se advierte que la señora Elizabeth Brango Merlano no compareció al proceso razón por la cual no resulta procedente la condena en costas. 59.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia del 28 de noviembre de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 23001-33-31-005-2013- 00021-01.
SEGUNDO. SIN CONDENA en costas.
TERCERO. Se reconoce personería a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón como apoderada de la UGPP, de acuerdo con el poder allegado vía correo electrónico y visible en el índice 29 del expediente disponible en SAMAI. Y, de conformidad con el memorial obrante en el índice 32 del expediente digital, se acepta la renuncia al poder presentada por la citada profesional del derecho.
Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00041 00 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia – Consejo de Estado – SAMAI, y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente original al juzgado de origen, y procédase al archivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado