Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia post mortem SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 16 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Diva María Villanueva Gómez, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 006152 del 16 de febrero de 2015 y RDP 020868 del 25 de mayo del mismo año, por medio de las cuales, en su orden, se negó el 1 Folios 30 al 35. 2 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez reconocimiento de la pensión gracia post mortem y se resolvió el recurso de apelación. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y sustituir a su favor una pensión gracia post mortem, en su condición de cónyuge supérstite del señor Néstor Bedoya Ángel; ii) pagar las mesadas pensionales causadas desde el 17 de abril de 1996; iii) actualizar el valor de las condenas con base en el IPC2; iv) cumplir la sentencia que ponga fin al proceso y sufragar los intereses moratorios a que haya lugar, en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y v) asumir las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló: i) La señora Diva María Villanueva Gómez convivió de forma ininterrumpida con el señor Néstor Bedoya Ángel por más de 17 años y procrearon tres hijos. ii) El señor Néstor Bedoya Ángel laboró al servicio del magisterio por un término de 18 años, 11 meses y 22 días, nombrado docente nacionalizado, mediante Decreto 460 del 21 de abril de 1977. iii) El señor Bedoya Ángel falleció el 17 de abril de 1996. iv) La señora Diva María Villanueva Gómez, en calidad de cónyuge supérstite del causante, el 17 de noviembre de 2014 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia de su esposo y la respectiva sustitución pensional. v) La UGPP, mediante Resolución 006152 del 16 de febrero de 2015, negó la 2 Índice de Precios al Consumidor. 3 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez solicitud, por considerar que no se cumplieron los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia post modem.

Esta decisión fue confirmada por medio de la Resolución 020868 del 25 de mayo de 2015. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 13, 48, 53 y 228 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1966, 91 de 1989 y 115 de 1994. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso, en síntesis, que la decisión adoptada por la demandada constituye en una conducta que viola flagrantemente el artículo 53 de la Constitución Política, al no tener en cuenta el contexto de Estado Social de Derecho, donde el legislador le dio especial relevancia a la protección de los derechos del individuo y, por ende, no puede una entidad de ese mismo Estado tomar decisiones que van en contravía de principios constitucionales como la igualdad. 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. La UGPP, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerarlas carentes de fundamentos fácticos y legales. Expuso lo siguiente:3 i) La entidad expidió el acto acusado de conformidad con las normas vigentes aplicables, garantizando los derechos de la actora y en defensa de los recursos del Estado, por cuanto no se demostró el cumplimiento de los requisitos legales, toda vez que el docente Néstor Bedoya Ángel, para la época del fallecimiento, no contaba con la edad ni con el tiempo de servicio exigidos.

Por lo tanto, no es procedente ordenar el reconocimiento de la pensión reclamada, ya que se incurriría en un error 3 Folios 59 al 69. 4 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez legal, pues ello supondría un pago prestacional a cargo de la UGPP, que no le corresponde. ii) En lo que respecta a la sustitución pensional en los términos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificada por la 797 de 2003, debe tenerse en cuenta que dicha normatividad no es aplicable en el presente asunto, por cuanto los docentes se encuentran exceptuados de su aplicación, tal como lo dispuso el artículo 279 de dicho estatuto. 1.2.2.

El curador ad litem de las personas indeterminadas que puedan tener interés o derecho dentro del proceso4 manifestó que coadyuvaba lo pretendido en la demanda y se reservó el derecho de reclamación posterior, en el evento de que, durante el trámite procesal o con posterioridad a este, se determine la existencia de personas con igual o mejor derecho del que le asiste a la demandante.5 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 16 de agosto de 2018, denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:6 i) El señor Néstor Bedoya Ángel nació el 30 de enero de 1956; por tanto, para el 17 de abril de 1996, día de su fallecimiento, tenía 40 años, es decir, que no alcanzaba los 50 de edad que exige el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913. ii) De acuerdo con el formato único para expedición de certificado de historia laboral de la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima, el señor Néstor Bedoya Ángel fue vinculado como docente nacionalizado desde el 27 de abril de 1977 hasta 4 En el auto admisorio de la demanda, el magistrado sustanciador del Tribunal advirtió que podían existir personas con interés o derecho en el proceso y, por ende, le ordenó a la parte actora realizar el respectivo emplazamiento, conforme a lo previsto en el artículo 108 del Código General del Proceso. 5 Folios 95 y 96. 6 Folios 131 al 136. 5 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez el 17 de abril de 1996, con lo cual acreditó una prestación de servicio como docente nacionalizado de 18 años, 11 meses y 22 días, por consiguiente, no cumplió el requisito de tiempo de servicio exigido por el artículo 1 de la Ley 114 de 19135. iii) En consecuencia, el único requisito que cumplió el señor Néstor Bedoya Ángel fue el de haber ingresado al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, con vinculación nacionalizada, lo que lo excluye del beneficio de la pensión gracia post mortem, respecto de la cual, por tratarse de una prestación especial, no resulta procedente aplicar las disposiciones del régimen general de pensiones, puesto que los requisitos deben ser los previstos por las normas que la regulan. iv) En atención al criterio objetivo valorativo, se condena en costas a la parte actora que resultó vencida.

Las agencias en derecho se fijan en la suma equivalente a medio salario mínimo legal mensual vigente. 1.4. El recurso de apelación El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:7 i) El Consejo de estado, de forma excepcional, ha concedido la pensión gracia post mortem aplicando el Decreto 224 de 1972, que permitió dicho reconocimiento a los beneficiarios de los docentes que al fallecer con 18 años o más de servicio no hubieran cumplido los requisitos pensionales exigidos por la normatividad que rige esta prestación especial. ii) La sentencia recurrida se aparta de las normas citadas en la demanda, por cuanto desconoce las excepciones en la aplicación de la ley general, por virtud de la existencia de normas especiales, ya que a estas debe recurrirse solo en tanto la norma especial resulte más favorable que la general.

Lo contrario implicaría que 7 Folios 144 al 154. 6 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez una prerrogativa conferida por la ley a un grupo de personas se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados en la ley para la generalidad. iii) La Corte Constitucional ha pregonado el derecho a la igualdad de los pensionados, aun tratándose de aquellos exceptuados del régimen general, al considerar que no puede ser admisible que se excluya a un grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector y que tiende al desarrollo de un derecho constitucional, por simples consideraciones subjetivas, que no encuentran asidero en los principios y valores constitucionales. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia La UGPP reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.8 La demandante guardó silencio.9 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.10 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le sustituya la pensión gracia post mortem que solicita como consecuencia del fallecimiento de su cónyuge el señor Néstor Bedoya Ángel. 8 Índice 15 de SAMAI. 9 Según constancia secretarial visible en el folio 180. 10 Ibidem. 7 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez 2.2.

Marco normativo 2.2.1. Generalidades de la pensión gracia El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 192811 y 37 de 193312 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.13 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».14 Debido a dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante 11 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 12 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 13 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 14 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 8 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez Sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».15 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales por la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.

También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que 16 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».17 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:18 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».19 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,20 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:21 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».22 2.2.2.

Postura actual frente al reconocimiento de la pensión gracia sin el cumplimiento del tiempo de servicio El Consejo de Estado en anteriores oportunidades estudió el caso de aquellos docentes que no lograron acumular los 20 años de servicio en plazas educativas territoriales o nacionalizadas y concluyó que era viable reconocer la pensión gracia, e inclusive sustituirla a los beneficiarios del causante, en los siguientes escenarios: a) Cuando el educador había acumulado un mínimo de 15 años de servicio y no pudo seguir trabajando por razones ajenas a su voluntad, como por 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez ejemplo haber sobrevenido una condición de invalidez.23 b) Cuando el docente había acumulado por lo menos 18 años de servicio, pues tal situación habilitaba la aplicación del artículo 7 del Decreto 224 de 1972, según el cual «en el caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en los planteles oficiales por lo menos (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máxima de cinco (5) años».

Esta hipótesis se conoció como pensión gracia post mortem y con el correr de los años se consideró que la norma había sido modificada, de modo que el cónyuge supérstite podía percibir la prestación de forma vitalicia y no estaba impedido para casarse nuevamente.24 Sin embargo, la Sección Segunda de esta corporación reexaminó las anteriores tesis, mediante las sentencias del 29 de mayo25 y 9 de julio de 2024,26 proferidas por importancia jurídica.

Respecto del primer escenario, esto es, los docentes que no lograron completar los 20 años de servicio porque vieron disminuida su capacidad laboral, el Consejo de Estado consideraba que el reconocimiento de la pensión gracia se fundaba en la 23 Ver las siguientes sentencias: i) del 30 de septiembre de 2010, radicación: 17001-23-31-000-2007-00187-01 (1067-09); ii) del 22 de septiembre de 2016, radicación: 41001-23-33-000-2013-00360-01 (5006-14); iii) del 30 de noviembre de 2017, radicación: 05001-23-33-000-2013-01030-01 (2681-15); iv) del 21 de junio de 2018, radicación: 25000-23-42-000-2013-04847-01 (0229-15); v) del 14 de mayo de 2022, radicación: 05001-23-33- 000-2014-01327-01 (1735-2017). 24 Ver las siguientes sentencias: i) del 28 de enero de 2010, radicado 05001–23–31–000–2004–05315–01 (1026–07); y ii) del 18 de noviembre de 2020, radicado 11001032500020180116900 (4045-2018).

De la Corte Constitucional puede consultarse la Sentencia T-586 de 2010. 25 Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). 26 Radicado 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014). 14 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez necesidad de protegerles el derecho a la seguridad social por sus condiciones de salud, en armonía con los principios de proporcionalidad, progresividad y confianza legítima.

Este entendimiento se apoyó en la Sentencia C-794 de 2009, proferida por la Corte Constitucional. No obstante, en la sentencia del 29 de mayo de 202427 se reconsideró la referida postura y se explicó que el pronunciamiento de constitucionalidad no era aplicable a la pensión gracia de los docentes, pues distaba del asunto puesto a consideración en sede de constitucionalidad, a saber, el régimen pensional de los aviadores civiles que se vieron inmersos en un tránsito legislativo.

A su vez, luego de realizar un análisis gramatical, teleológico, histórico y sistemático de la Ley 114 de 1913, esta Sección concluyó que se tornaba «improcedente la concesión de la pensión gracia a quien, por distintas razones, incluso ajenas a su voluntad como la ocurrencia de una invalidez o la muerte, se retiró del servicio antes de completar los 20 años que exige el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, por cuanto (i) el texto de la norma y sus modificaciones posteriores son claras en exigir su cumplimiento y no dieron lugar a excepciones y (ii) considerar que sí es factible acceder al derecho sin completarlo va en contravía de la motivación y finalidad que tuvo el legislador al expedir la norma, que en todo caso no se enmarca dentro de los criterios propios de un sistema de seguridad social».

En relación con el segundo escenario, es decir, el reconocimiento de la denominada pensión gracia post mortem, al amparo del artículo 7 del Decreto Ley 224 de 1972, la sentencia del 9 de julio de 202428 expresó que ese razonamiento, si bien se soportó en principios de favorabilidad, progresividad y pro homine, ameritaba un nuevo estudio en el que se tuvieran en cuenta otras ópticas que también eran relevantes para comprender el debate con mayor integralidad. 27 Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). 28 Radicado 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014). 15 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez Entonces, a partir de la esencia, ámbito de aplicación y contenido jurídico del mencionado decreto, se sostuvo que la norma nunca buscó regular prerrogativas especiales, gratuitas y meritorias como la pensión gracia, por lo que resultaba improcedente acudir a su texto en virtud de una interpretación analógica.

Esta Sección también explicó que el nivel de protección que buscaban materializar el reconocimiento de la pensión gracia en los escenarios previamente descritos, ya había sido alcanzado con las pensiones de invalidez y sobrevivientes, las cuales justamente cubren los riesgos de invalidez y muerte que no estaban llamados a ser amparados por la pensión gracia, debido a su carácter personalísimo y cuyo presupuesto para el reconocimiento se remonta a una vinculación no inferior a 20 años con el magisterio oficial, en plazas territoriales o nacionalizadas, junto con los demás requerimientos fijados en la Ley 114 de 1913.

En efecto, la pensión gracia «es una recompensa gratuita, meritoria y personal que no busca contener un riesgo propio de la actividad del trabajador, sino premiarlo por haber prestado su servicio, en unas circunstancias específicas».29 Asimismo, es pertinente anotar que en las sentencias del 29 de mayo30 y 9 de julio de 202431 se concluyó que el criterio adoptado por la Sala, en el sentido de considerar improcedente el reconocimiento de la pensión gracia cuando el docente no había cumplido los 20 años de servicios, tampoco desconocía los principios de igualdad, proporcionalidad, progresividad en materia laboral y equidad.

Igualmente, ambas providencias hicieron énfasis en la naturaleza jurídica de la pensión gracia, la cual «siempre ha sido gratuita, honorífica y sin más respaldo financiero que el tesoro nacional»,32 situación que imponía una interpretación menos flexible a los requisitos de acceso, máxime cuando habían desaparecido las 29 Radicado 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014). 30 Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). 31 Radicado 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014). 32 Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). 16 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez causas que fundaron su creación. Textualmente, se sostuvo:33 135.

Es cierto que la pensión gracia mejoraría los ingresos de estos docentes, pero dejar de obtenerla de ningún modo significa que se desconoció su derecho a la seguridad social. Una interpretación en ese sentido implicaría aceptar que el resto de los docentes que no cuentan con la posibilidad de gozar de tal pensión y son declarados inválidos tampoco están protegidos ante esta eventualidad de forma adecuada aun cuando las leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 si prevén la protección para este riesgo.

También conllevaría admitir que los docentes nacionalizados merecen un tratamiento especial respecto de los nacionales pese a que en la actualidad ello carece de justificación, por cuanto las circunstancias que en otrora lo mandaban como un acto de justicia (bajos salarios y desprotección pensional) dejaron de existir. 136. Precisamente, lo anterior fue lo que motivó al legislador para expedir la Ley 91 de 1989 y derogar la referida pensión, pues la razón y fin de su creación desaparecieron con la evolución de los derechos laborales y prestacionales en favor de los docentes nacionalizados.

Este proceder del legislador permite deducir con mayor certeza que es inexistente la vulneración del derecho a la seguridad social por configurarse la prohibición por defecto, en la medida en que no se puede afirmar que existió una omisión regulatoria o una insuficiencia en el desarrollo legislativo que ameritara una corrección con la aplicación del principio de proporcionalidad.

Lo que ocurrió fue un cambio en las condiciones laborales de los docentes nacionalizados que ameritó la derogatoria de la Ley 114 de 1913 por darse su mejora salarial y prestacional. Así las cosas, bajo el derrotero interpretativo actual de la jurisprudencia del Consejo de Estado, la pensión gracia no puede reconocerse ni sustituirse cuando el docente peticionario o causante de la prestación no logró completar los 20 años de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.

Hechos probados - Conforme al registro civil de matrimonio, los señores Néstor Bedoya Ángel y Diva María Villanueva Gómez contrajeron matrimonio el 5 de julio de 1980.34 33 Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). 34 Folios 28 y 29. 17 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez - La Secretaría de Educación del Tolima certificó que el señor Bedoya Ángel prestó sus servicios como docente nacionalizado de ese ente territorial, desde el 27 de abril de 1977 hasta el 17 de abril de 1996.35 - De acuerdo con el registro de defunción, el causante falleció el 17 de abril de 1996.36 - El 7 de noviembre de 2014, la demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia post mortem.37 - El 16 de febrero de 2015, por Resolución RDP 006152, la UGPP negó la referida solicitud, toda vez que el causante no logró acreditar veinte años en la docencia oficial, de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado.38 - El 1 de abril de 2015, la interesada interpuso el recurso de apelación contra el anterior acto administrativo.39 El 25 de mayo de 2015, por medio de la Resolución RDP 020868, la UGPP confirmó la decisión inicial.40 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala En el presente caso se encuentra acreditado que el señor Néstor Bedoya Ángel se vinculó a la docencia del departamento del Tolima el 27 de abril de 1977 y que prestó sus servicios hasta el 17 de abril de 1996, fecha en que falleció. Si bien en el proceso no obra el acto de nombramiento, lo cierto es que el certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaria de Educación del referido ente 35 Folio 20. 36 Folio 22. 37 Folios 3 y 4. 38 Folio 6. 39 Información extraída de la Resolución 020868 del 25 de mayo de 2015. 40 Folios 17 y 18. 18 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez territorial da cuenta de que se desempeñó como docente de primaria, en propiedad, y que pertenecía al régimen de pensiones nacionalizado.

Además, la Gobernación del Tolima, en el certificado de salarios devengados entre 1990 y 1996, anotó que al docente «se le efectuaran descuentos de ley para la Caja Previsión Social del Tolima, hasta 31 Enero de 1991, a partir del 1 de febrero de 1991 al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio». De igual manera, se aprecia que la UGPP, en la Resolución RDP 006152 del 16 de febrero de 2015, por la cual le negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia post mortem, reconoció todo el tiempo de servicio como nacionalizado: 19 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez En ese orden, pese a que no se allegaron los actos de nombramiento y de posesión del docente, la Sala puede deducir que se trató de una vinculación nacionalizada, conforme a los preceptos del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En todo caso, en manera alguna puede concluirse que el vínculo fue nacional, teniendo en cuenta que el docente se desempeñó todo el tiempo en la educación primaria y que se le efectuaron descuentos para pensión con destino a la Caja de Previsión del Tolima. Al respecto, resulta relevante recordar que el artículo 3 de la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria estaría a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los departamentos.

Y que el Decreto 491 de 1904, reglamentario de esta ley, determinó que estarían a cargo de los departamentos y municipios «los gastos que ocasione la instrucción primaria».41 Por su parte, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite.

Así lo reconoció la entidad accionada. No obstante, el tiempo laborado por el causante en el magisterio oficial suma un total de 18 años, 11 meses y 22 días, es decir, que no logró acreditar los 20 años 41 Artículo 27. 20 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez de servicios exigidos por la Ley 114 de 1913 para acceder al beneficio pensional reclamado.

En el recurso de apelación la parte actora se apoyó en la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se aceptó reconocer y sustituir la pensión gracia cuando el docente no cumplió con el tiempo de servicio por causa de su fallecimiento; sin embargo, conforme se explicó en precedencia, este criterio fue modificado por el Consejo de Estado.

Al respecto, la sentencia del 29 de mayo de 2024 explicó lo siguiente:42 137. Finalmente, es oportuno precisar que el objeto de la pensión gracia no abarca la protección para los docentes del riesgo de invalidez o muerte. Como se ha manifestado en esta providencia de manera reiterada, el motivo de su creación fue recompensar a los docentes territoriales por dedicar 20 años de su vida al servicio de la enseñanza y lograran una vejez digna.

Ni en la Ley 114 de 1913 ni en las que la modificaron se incluyó como propósito el salvaguardar al docente en su estado de invalidez. Este riesgo, tal como se ha indicado, se cubrió con las normas del sistema general de seguridad social del cual estos servidores públicos son beneficiarios. […]. […] Ciertamente, ni la Ley 114 de 1913 ni las que la modificaron contienen una disposición que establezca el derecho a recibir la pensión gracia con menos tiempo de servicio, ni siquiera en circunstancias extraordinarias como la invalidez o la muerte […]. [Resalta la Sala].

A su turno, en la sentencia del 9 de julio de 2024, la Sala expuso: […] En tal sentido, debido a que la normativa propia de la pensión gracia no contempló ningún postulado que habilite su reconocimiento post mortem cuando el titular principal no hubiera colmado todas las exigencias para ello, sería inadecuado extender el régimen pensional general de manera absoluta y definitiva para todos los casos en los que se formule este tipo de pretensiones, porque se desnaturalizaría la dádiva como fue ideada, e incluso iría en contra de su esencia gratuita, meritoria y personal (intuitu personae), la cual no ha cambiado a pesar del paso del tiempo.

Además, resulta pertinente precisar que, el artículo 7.º del Decreto 224 de 1972, así como la Ley 33 de 1973, cuando mencionaron la posibilidad de reconocer una prestación independiente a los sobrevivientes de un causante fallecido, siempre se refirieron (por el mismo contexto y ámbito de aplicación de dichas normas), a la pensión ordinaria de jubilación, vejez o invalidez, sin hacer mención a las prerrogativas gratuitas o especiales como la pensión gracia. 42 Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). 21 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez En estas condiciones, no es posible acceder a la sustitución pensional solicitada por la demandante, ya que el causante de la prestación no logró acumular los 20 años de servicio requeridos para el efecto.

Además, conforme se expresó en acápites anteriores, tampoco sería posible aplicar por analogía el artículo 7 del Decreto 224 de 1972. En efecto, en cualquier caso, la conclusión de la Sección Segunda del Consejo de Estado es que para el reconocimiento o sustitución de la pensión gracia es requisito ineludible que el docente territorial o nacionalizado complete los 20 años de servicio.

Por lo tanto, la prestación no procede «sin que ello se acredite, incluso si el docente no cumplió por haber sido declarado en estado de invalidez o por haber fallecido, aun cuando hubiese alcanzado las tres cuartas partes del tiempo requerido».43 Es pertinente aclarar que en este caso debe acudirse la nueva postura que en la actualidad acoge la Sección Segunda frente a la temática debatida en el sub lite, debido a su carácter vinculante y que debe regir al momento de fallar cada caso concreto.44 En efecto, el juez tiene el mandato de velar por la aplicación uniforme del derecho, de modo que, ante supuestos fácticos y jurídicos similares, los asociados puedan recibir el mismo trato.

Además, conforme se ha expresado en anteriores ocasiones,45 la jurisprudencia no es estática y existe la posibilidad de que la máxima autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en forma suficientemente motivada, cambie la tesis con base en la cual venía resolviendo asuntos de una materia determinada. 43 Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). 44 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 18 de noviembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2016-02626-01 (3138-2020); y ii) del 24 de junio de 2021, radicado 25000- 23-42-000-2017-04492-01 (5833-2019). 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01.

Ver también las siguientes sentencias: i) del 18 de noviembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2016-02626-01 (3138-2020); y ii) del 8 de febrero de 2024, radicado 25000- 23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018). 22 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez Bajo esta línea de intelección, se confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las súplicas de la demanda. 2.5.

Condena en costas de segunda instancia El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,46 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 23 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 16 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Diva María Villanueva Gómez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. Reconocer personería a la Unión Temporal Pensiones (representada legalmente por la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio) como apoderada principal de la UGPP, conforme al poder que obra en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. Igualmente, se reconoce al abogado Carlos Arturo Sánchez Medina como apoderado sustituto de dicha parte, en atención a la sustitución radicada también en la referida plataforma. 24 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00407 01 (5846-2018) Demandante: Diva María Villanueva Gómez Cuarto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.