CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Actor: Consejo de Estado Partes: Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación y Consejo de Estado Asunto: Determinar la competencia para conocer una recusación presentada en una investigación disciplinaria adelantada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en contra de una empleada de la Rama Judicial AUTO Le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil pronunciarse sobre el impedimento manifestado por el consejero de Estado doctor Édgar González López, en escrito de fecha 16 de febrero de 2022, para conocer del conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación y el Consejo de Estado, de conformidad con lo siguiente: I. MANIFESTACIÓN DEL IMPEDIMENTO Luego de hacer referencia a algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el carácter excepcional, taxativo y de interpretación restrictiva que tienen las causales de impedimento y recusación; sobre el principio de imparcialidad, como garantía del debido proceso, y sobre el alcance del interés directo e indirecto en el proceso, como causal de impedimento o de recusación, el consejero planteó su impedimento, en los siguientes términos: 1.1 El interés directo o indirecto en el proceso como causal de impedimento y recusación no se limita a un interés personal o subjetivo en el proceso La causal de impedimento invocada es la de «[t]ener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso» [subrayas del original] (artículo 141, numeral 1. °, del Código General del Proceso) Adicionalmente, el consejero señala que, de acuerdo con el artículo 141 ibidem, los magistrados en quienes concurra alguna causal de recusación deberán declararse impedidos tan pronto como adviertan la existencia de ella, expresando los hechos en que se fundamenta.
En ese orden de ideas, refiere el interés directo o indirecto en el proceso como causal de impedimento y recusación, y menciona que el mismo no se limita a un interés personal o subjetivo: Como se observa, ni la disposición contenida en el numeral 1 del art. 141 del CGP, ni la jurisprudencia, han limitado el interés directo o indirecto que configura la causal de impedimento y recusación, en un interés personal, económico o subjetivo.
Por el contrario, atendiendo el principio de imparcialidad, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido que dicho interés puede ser de otro tipo, como lo es el interés moral e intelectual que le asiste al funcionario que debe decidir el respectivo asunto. 1.2 La condición de parte en el proceso se configura como un interés directo en el mismo El consejero cita algunas decisiones recientes del Consejo de Estado, para resaltar que esta corporación ha declarado fundada la manifestación de impedimento cuando uno de sus miembros ha conocido del asunto que se controvierte, por formar parte de alguna colegiatura que tenga interés en la decisión que más adelante se ha puesto en conocimiento de la Sala Plena del Consejo de Estado. 1.3 Su condición de magistrado del Consejo de Estado hace que integre la Sala Plena de esta corporación, que es una de las partes del conflicto de competencias de la referencia El consejero recuerda que los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil integran la Sala Plena del Consejo de Estado, que es, en el presente caso, una de las partes del conflicto de competencias administrativas en relación con la cual se manifiesta el impedimento, por lo que afirma: En consecuencia, si el suscrito integra la Sala que defina el presente conflicto de competencias estaría actuando, al mismo tiempo, como: i) Magistrado integrante del órgano que debe decidir el conflicto: Sala de Consulta y Servicio Civil. ii) Magistrado integrante de una de los partes del conflicto: Sala Plena del Consejo de Estado.
Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Por lo tanto, tendré que pronunciarme a favor o en contra de atribuir competencia a la Sala Plena del Consejo de Estado, de la cual hago parte, para conocer de la apelación cuyo conocimiento y trámite dio origen al conflicto.
La anterior situación, a juicio del consejero, equivaldría a tener un interés directo, «desde el punto de vista objetivo y funcional», al determinar si como magistrado de la Sala Plena del Consejo de Estado tiene que asumir o no competencia para conocer de la recusación presentada dentro de la investigación disciplinaria que dio lugar al conflicto.
Por lo anterior, el consejero manifiesta que pronunciarse sobre la competencia de la Sala Plena respecto del conflicto planteado, «rompería el principio de imparcialidad que debe gobernar la actuación administrativa». II.
ANTECEDENTES A dicho impedimento, le antecede la situación fáctica que se expone a continuación: 2.1 El 12 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander inició formalmente investigación disciplinaria contra la secretaria general de ese cuerpo colegiado, doctora Rosalba Martínez Contreras. Lo anterior, según el pliego de cargos emitido el 6 de diciembre de 20181, con sustento en que, al parecer, la servidora pública desconoció el deber legal de dedicación exclusiva a la función judicial, regulada en el artículo 153, numeral 18 de la Ley 270 de 19962, por la realización de actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo, lo que está prohibido en los términos del artículo 154, numeral 1º del mismo estatuto3. 2.2 El 30 de enero de 2019, una vez, notificado de forma personal el contenido del pliego de cargos, la doctora Rosalba Martínez Contreras, mediante apoderado judicial, presentó escrito de recusación contra dos magistrados del Tribunal Superior de Norte de Santander, a saber, Edgar Enrique Bernal Jáuregui y María Josefina Ibarra Rodríguez, por considerar que los dos incurrían en la causal de recusación 5 del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, por razones de enemistad; y, el segundo de 1 Expediente digital, archivo 11, folios 64 a 70. 2 Estatutaria de la Administración de Justicia. 3 La queja que originó el proceso disciplinario fue presentada por quien, para la época de los hechos, año 2016, era Juez Coordinadora del Centro de Servicios del Sistema Penal Acusatorio – Distrito Judicial de Cúcuta.
Según la quejosa, la servidora pública procesada se dirigió a esa dependencia y le indicó que «venía por un asunto personal, me dijo que era amiga desde hace más de 20 años de la servidora MARIA IRMA ALBARRACIN (servidora adscrita a la dependencia a mi cargo) y que quería hablar conmigo sobre el por qué tanta persecución de mi parte hacia María Irma, que ella tenía recomendaciones de la ARL y que era constante mi persecución hacia la trabajadora».
Expediente digital, archivo 11, folio 3. Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 ellos, también en la causal 8ª de la misma disposición, debido a que el apoderado judicial de la investigada interpuso una denuncia en su contra4. 2.3 Al respecto, el magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui solicitó declarar fundada la recusación, por considerar que, efectivamente, en su contra existe un proceso adelantado por el apoderado judicial de la investigada5.
Por su parte, la magistrada María Josefina Ibarra Rodríguez solicitó declarar infundada la recusación, debido a que la investigada advirtió que existía enemistad entre ellas, sin embargo, afirmó que no la consideraba su enemiga y la animadversión, para que la causal prosperara, debía provenir de ambas partes6. 2.4 El 21 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander remitió el asunto a la Sala Plena del Consejo de Estado para que, «en virtud de la competencia que le asiste» y con fundamento en lo previsto en el artículo 87 de la Ley 734 de 2002, concordante con el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, resolviera la recusación7. 2.5 El 12 de diciembre de 2019, mediante auto, la presidenta del Consejo de Estado señaló que esta Corporación carecía de competencia, debido a que la recusación, conforme con el artículo 87 de la Ley 734 de 20028, debe resolverla el superior de quien conozca la acción disciplinaria y, dada la estructura de la Rama Judicial, no existe la jerarquía exigida por la norma.
Por consiguiente, consideró que debía aplicarse el artículo 76 de dicho cuerpo normativo y, en ese sentido, remitir el asunto a la Procuraduría General de la Nación9. 2.6 El 18 de julio de 2021, la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios devolvió el asunto al Consejo de Estado. Esa dependencia consideró, por un lado, que es la corporación judicial el superior administrativo del Tribunal Superior de Norte de Santander; y, por otro, que solo en ejercicio del poder preferente, le asistiría competencia10. 2.7 El 28 de octubre de 2021, una vez recibido de vuelta el asunto, la presidenta del Consejo de Estado, mediante auto, decidió «[…] PROPONER conflicto de competencias administrativas frente a la Procuraduría General de la Nación para conocer del asunto de la referencia» y, en consecuencia, ordenó su remisión a la Sala de Consulta y Servicio Civil11. 4 Expediente digital, archivo 11, folios 76 a 78. 5 Expediente digital, archivo 11, folio 109. 6 Expediente digital, archivo 11, folios 110 y 111. 7 Expediente digital, archivo 11, folios 112 y 113. 8 Código Disciplinario Único. 9 Expediente digital, archivo 11, folios 121 y 122. 10 Expediente digital, archivo 11, folios 250 a 256. 11 Expediente digital, archivo 7, folios 1 y 2.
Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver conflictos de competencias administrativas El artículo 236 de la Constitución Política dispone que el Consejo de Estado «se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley», y que la «ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones».
A su vez, el artículo 237 de la Constitución Política, al prever las atribuciones del Consejo de Estado, establece que dicha Corporación ejercerá «las demás funciones que determine la ley» (numeral 6). Las funciones del Consejo de Estado son ejercidas «por medio de tres (3) salas, integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintisiete (27) Magistrados y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) Magistrados restantes» (artículo 107 del CPACA).
En iguales términos se refiere el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 9 de la Ley 1285 de 200912. En relación con la Sala de Consulta y Servicio Civil, una de sus funciones es la dirimir los conflictos de competencias administrativas, tanto negativos como positivos, que se susciten, en relación con el ejercicio de la función administrativa, en un caso particular y concreto, entre autoridades del orden nacional, o entre una de estas y otra del nivel territorial, o entre autoridades del nivel territorial no sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo.
Así lo señala el artículo 112, numeral 10, del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021: Artículo 112. Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. 12Artículo 34. Integración y composición. [Modificado por el artículo 9 de la Ley 1285 de 2009]. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. // El Consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de tres (3) Salas, integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintisiete (27) consejeros y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) consejeros restantes.
Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplirá funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración. Estará integrada por cuatro (4) Magistrados. [ ] La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: [ ] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Asimismo, el artículo 39 del CPACA, modificado, en su inciso tercero por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, regula el procedimiento para la resolución de los conflictos de competencias administrativas, en los siguientes términos: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes: Contra esta decisión no procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Es de resaltar que fue a partir de la expedición de la Ley 954 de 2005, que la Sala de Consulta y Servicio Civil asumió la competencia para resolver los conflictos de competencias administrativas.
El Legislador consideró que era inadecuado darle a esta actuación un alcance jurisdiccional, como se venía calificando, cuando el juez no se iba a pronunciar sobre el fondo del asunto, sino que su pronunciamiento recaía en definir la autoridad competente para resolver un determinado asunto. La finalidad de la función es determinar, luego de un análisis normativo, cuál es la autoridad competente para resolver el fondo del asunto.
Por tal razón, la Sala no hace pronunciamiento sobre el fondo del asunto, sino que define la competencia de la autoridad que debe resolver el asunto en cuestión. Su importancia radica en la prevalencia del principio de legalidad, como uno de los fundamentos del Estado Social de Derecho, dado que la competencia es un pilar fundamental del debido proceso, como derecho fundamental, y, además, se constituye en una garantía para las personas contra el abuso de poder por parte de las autoridades.
El fundamento constitucional de la competencia con la que deben actuar todas las autoridades se encuentra previsto en el artículo 6 de la Carta Política, cuando señala la responsabilidad de los servidores públicos por infringir la constitución y la ley y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones; también en el artículo 121, cuando le indica a las autoridades su deber de actuar de conformidad con sus competencias constitucionales y legales, y en el artículo 122, al determinar que todo empleo público debe tener funciones detalladas en la ley o el reglamento13.
De hecho, actuar sin competencia constituye una acción inconstitucional, ilegal, una extralimitación de la función pública y, también, una causal de nulidad de los actos administrativos.14 13 Constitución Política, artículo 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Constitución Política, artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Constitución Política, artículo 122. <Artículo corregido por Aclaración publicada en la Gaceta No. 125> No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. // [ ] 14CPACA, artículo 137.
NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. // [ ] Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Sobre la competencia y el principio de legalidad, la doctrina ha dicho lo siguiente: 1307. [ ] la competencia se torna en un importante presupuesto para la validez del acto administrativo, en la medida que permite a quien ejerce las funciones administrativas actuar dentro de los linderos del principio de legalidad. [ ] 1309.
Por otra parte, la competencia debe ser expresa, irrenunciable, improrrogable y excepcionalmente delegable, no negociable por la administración, y de estricto cumplimiento en procura de la satisfacción de los intereses generales y en beneficio del ordenamiento jurídico. La competencia es, entonces, la materialización misma de la legalidad, pues determina las obligaciones, derechos y facultades a los que la administración se encuentra invariablemente ligada constituyendo, así mismo, el sendero o cauce preciso y claro del actuar administrativo. 1310.
No obstante, la complejidad administrativa lleva a que eventualmente se configuren algunas dificultades prácticas en su aplicación, generándose conflictos interadministrativos en su desarrollo. Para esos efectos el legislador instituyó en los artículos 21 de la Ley 1755 de 2015 y 39 de la Ley 1437 disposiciones conducentes a resolver los conflictos de competencia entre las autoridades administrativas1074.15 Ahora bien, la decisión que adopte la Sala de Consulta y Servicio Civil al resolver un conflicto de competencias administrativas «tiene, por ministerio de la ley, carácter vinculante y definitivo para las autoridades en conflicto, y no es susceptible de recurso alguno»2.16 De lo anteriormente expuesto, se concluye que los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil ejercen sus funciones de conformidad con la Constitución y la ley, y con los principios de autonomía, independencia e imparcialidad con que deben actuar todos los funcionarios de la Rama Judicial.
CPACA, artículo 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, (sic) podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // [ ] 15SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando.
Compendio de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Primera Edición, 2017, pp. 538-539. La siguiente cita es del original del texto: 1074: JOSÉ ANTONIO GARCÍA-TREVIJANO FOS. Los actos administrativos, cit., p. 123. 16Auto de Sala de Conjueces, de fecha 10 de mayo de 2013, que resolvió un impedimento de los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil dentro del conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Superintendencia de Notariado y Registro y la Comisión Nacional del Servicio Civil, con radicación 110010306000-2013-00006-00.
La siguiente cita es del original del texto: 2Detallado estudio sobre la materia puede consultarse en “Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Memoria 2009”, pp. 39 a 169. El documento completo puede consultarse en www.consejoestado.gov.co Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 3.2 De la competencia para resolver impedimentos De conformidad con el numeral 3.º del artículo 131 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 202117, le corresponde a la Sala respectiva resolver del plano sobre el impedimento manifestado por uno de sus integrantes: Artículo 131.
Trámite de los impedimentos. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: […] 3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez cuando lo anterior no fuera suficiente. 3.3 Del régimen jurídico de los impedimentos El régimen de impedimentos y recusaciones, tanto de los jueces como de los funcionarios públicos administrativos, tiene fundamento en la necesidad de preservar la garantía de imparcialidad y transparencia que debe prevalecer en el trámite de las actuaciones y en la toma de las decisiones, así como resguardar la integridad moral de los jueces y funcionarios públicos, cuando estos o los interesados consideren que existen situaciones que pueden comprometer su criterio al momento de decidir.
Los impedimentos son considerados una excepción al cumplimiento de las funciones que tienen los jueces y los funcionarios públicos. Como tal, las disposiciones que los regulan son de orden público; están definidas por el Legislador de manera taxativa; no pueden extenderse a discreción del juez o funcionario, y son de interpretación restrictiva.
Como consecuencia, el juez o el funcionario público que invoque una causal de impedimento está en la obligación de sustentarla debidamente. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: De conformidad con lo expuesto en el acápite anterior, se estudiarán los supuestos de hecho de las causales invocadas, pero bajo lo regulado en el Código de 17 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «[p]or medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Procedimiento Civil, no sin antes mencionar que las causales de impedimento o recusación han sido consideradas una garantía de imparcialidad del juez5, las cuales han sido establecidas en nuestro ordenamiento jurídico de manera taxativa y bajo una interpretación restrictiva pues es una “excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional que le corresponde al Juez, y como tal, están debidamente delimitadas por el legislador y no pueden extenderse o ampliarse a criterio del juez o de las partes, por cuanto, la escogencia de quien decide no es discrecional”6, pues de lo contrario, pueden llegar a constituirse en una limitación excesiva al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política18.
En otra de sus decisiones, el Consejo de Estado señaló: 5. El régimen de impedimentos se fundamenta en la necesidad de preservar la integridad moral del funcionario que reconoce la existencia de situaciones de hecho que pueden comprometer su criterio en la decisión que, en principio, le corresponde adoptar. En ese sentido, dicho régimen constituye una garantía de imparcialidad y transparencia de la justicia. 6.
Como quiera que la figura objeto de estudio conduce a exceptuar el cumplimiento de la función jurisdiccional a cargo del juez, se ha insistido en que las circunstancias que pueden estructurarla deben estar consagradas de manera taxativa en la ley y su alcance ha de establecerse a partir de una lectura restrictiva. 7. En esa misma línea, es importante que cuando el juez o magistrado que considere estar impedido realice la manifestación respectiva, la que se ha entendido como un acto unilateral, oficioso y obligatorio, exprese no solo la causal que invoca sino también, y más importante aún, la sustentación que corresponda.
Por ello, ha de indicar suficientemente los hechos con base en los cuales cree encontrarse en una de aquellas hipótesis que lo llevarían a ser separado del conocimiento del asunto.19 En términos similares, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha resaltado que «los impedimentos y las recusaciones son herramientas orientadas a la protección de principios esenciales de la administración de justicia como la independencia y la 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto del 28 de febrero de 2020. Radicación 11001-03-15-000-2000-07798-01(C). C.P. MAURICIO FERNANDO RODRÍGUEZ TAMAYO (conjuez). Las siguientes citas son del original del texto: 5Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-496 de 14 de septiembre de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, Referencia: Expediente D-11258. 6Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 21 de abril de 2009, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación número: 11001-03-25- 000-2005-00012-01(IMP)IJ. 7Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-881 de 23 de noviembre de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, Referencia: expediente D-8537. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto Interlocutorio CE-SP-001- 2021 del 25 de mayo de 2021. Radicación 05001-33-31-009-2006-00210-01(C)(AG)REV. C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 imparcialidad del funcionario judicial»20, tal como lo refiere el consejero González López en su escrito de impedimento.
En conclusión, las causales de impedimento o recusación tienen las siguientes características: a. Son una garantía de imparcialidad del juez; b. Son taxativas; c. Son de interpretación restrictiva; d. Son una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional que le corresponde al juez, y como tal, están debidamente delimitadas por el legislador.
No pueden extenderse o ampliarse a criterio del juez o de las partes, por cuanto, la escogencia de quien decide no es discrecional; e. Si fuese discrecional o se aplicara una interpretación analógica, se constituiría en una limitación excesiva al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución Política); f. Dada la taxatividad y el carácter restrictivo de dichas causales, nada excusa al juez para abstenerse de cumplir los deberes que la ley le asigna, y g. Por la misma razón (taxatividad y carácter restrictivo), la motivación o los hechos que llevan al funcionario judicial a declarar el impedimento deben enmarcarse, con toda precisión, en alguna de ellas, lo cual obedece, además, a la especificidad con que se encuentran definidas en la norma. 3.4 De la causal de impedimento objeto de análisis La causal de impedimento objeto de análisis es la señalada en el artículo 141, numeral 1, del Código General del Proceso, que dice:
ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [Subraya la Sala]. 20 Corte Constitucional, Sentencia C- 496 de 2016.
Véase también la Sentencia C- 538 de 2016. Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Tener interés en un proceso significa tener un motivo que lleve al funcionario a querer una determinada decisión. Pero no hace referencia a cualquier motivo, sino a uno que doblegue la objetividad del funcionario y afecte su imparcialidad.
Así lo ha expresado el Consejo de Estado, al señalar: 11. En cuanto a la primera de las causales en cita, valga precisar, en primer lugar, que «el interés de que habla la ley puede ser directo o indirecto y de cualquier índole, es decir, material, intelectual o inclusive puramente moral […] no comprende sólo el interés económico, el más común, sino cualquier otro motivo que lleve al funcionario a querer determinada decisión, acorde con el interés (de cualquier índole) que abrigue frente al proceso»9.
Y en segundo lugar, que la causal de impedimento no se configura por la existencia de cualquier interés, sino que se requiere de uno que, se repite, doblegue la objetividad del Juez y afecte su imparcialidad, a tal punto que lo imposibilita para actuar con equilibrio.21 Ahora bien, de conformidad con la ley, dicho interés puede ser directo o indirecto.
Al respecto la citada decisión de Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo señaló: 13. Igualmente, en relación con el alcance del interés directo o indirecto en el proceso como causal de impedimento, la Sección Tercera de esta Corporación sostuvo: «[…] En relación con la referida causal de impedimento, la Sala, de manera reiterada, ha adoptado el criterio expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en los siguientes términos: ‘Si bien esta causal subjetiva es bastante amplia, en cuanto subsume cualquier tipo de interés, ya sea directo o indirecto, lo cierto es que dicho interés además de ser real y serio, debe tener relación inmediata con el objeto mismo de la litis o cuestión a decidir; debe ser de tal trascendencia que, teniendo en cuenta el caso concreto, implique un verdadero trastorno en la imparcialidad del fallador y pueda afectar su capacidad de juzgamiento y el desempeño eficaz y ajustado a derecho respecto de la labor que desempeña. ‘Es por esta razón que cualquier tipo de manifestación que no esté sustentada o en la que no se evidencie de manera clara y precisa la posibilidad de que el juzgador pueda verse perturbado al momento de pronunciarse en determinado asunto, comprometiendo por ello su imparcialidad, no será suficiente para declarar fundado el impedimento’[…]» 21Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Novena Especial de Decisión. Auto de fecha 7 de diciembre de 2020. Rad. 11001-03-15-000-2018-00164-00(A). C.P. GABRIEL VALVUENA HERNÁNDEZ. La siguiente cita es del original del texto: 9 LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Procedimiento Civil. Tomo I. 9ª ed. Editorial Dupré. Bogotá, 2007. Pág. 233-234.
Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 [ ]22. La Corte Constitucional, haciendo alusión a la jurisprudencia del Consejo de Estado, le dio alcance al significado de interés directo e interés indirecto, en los siguientes términos: Asimismo, el Consejo de Estado estableció que el interés en el proceso puede ser: i) directo cuando los efectos de la sentencia cobijan personalmente al juez; o, ii) indirecto, en el evento en que la sentencia definitiva proferida en el proceso de conocimiento del juez, puede servir de precedente jurisprudencial –favorable o desfavorable-, para futuras demandas11, lo que le representa un beneficio o utilidad mediata12.
De igual manera, esa Corporación ha considerado que la configuración de la causal en cita requiere que se trate de un interés particular, personal, cierto y actual, que permita una relación, al menos mediata, con el caso objeto de juzgamiento y genere la imposibilidad de una decisión imparcial13.23 [Resalta la Sala]. De otro lado, la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la causal de impedimento del numeral 1.o del artículo 141 que se analiza requiere, para su configuración, la concurrencia de dos elementos: el objetivo, que consiste en que el juez intervenga en la actuación, y el subjetivo, que implica que el juez tenga un interés calificado en el resultado de un proceso.
Adicionalmente, dicho interés debe ser real, serio, cierto, actual y tener una relación inmediata con el objeto a decidir. Sobre el particular, señaló la Sala Plena del Consejo de Estado: Se recuerda que para la configuración de esta causal [se refiere a la n.o 1, de tener interés directo o indirecto en el proceso] deben concurrir dos presupuestos, a saber: i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley.
Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la 22 Ibidem. La siguiente cita es del original del texto: 11Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 28 de julio de 2010, expediente: 2009-00016, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 23 Corte Constitucional.
Auto 265 del 12 de junio de 2017. Expediente T-5.990.287. Las siguientes citas son del original del texto: 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 12 de julio de 2005, rad. 76001-23-31-000-2002-01611-01 IMP (AG) C.P. Ramiro Saavedra Becerra, y auto del 7 de febrero de 2006, rad. 66001-23-31-000-2003-00063-01 IMP (AG) C.P. María Elena Giraldo Gómez. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 12 de julio de 2005, rad. 76001-23-31-000-2002-01611-01 IMP (AG) C.P. Ramiro Saavedra Becerra, y auto del 7 de febrero de 2006, rad. 66001-23-31-000-2003-00063-01 IMP (AG) C.P. María Elena Giraldo Gómez. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto del 27 de enero de 2004 Rad. 11001-03-15-000-2003-1417-0 M.P Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Reiterado por la Sala de Conjueces de la Sala de Consulta y Servicio Civil, Auto del 13 de marzo de 2012, rad. 11001030600020120001500. Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso13.
En otros pronunciamientos jurisprudenciales, se ha hecho énfasis en que esta causal de impedimento, a diferencia de otras, no define una circunstancia especifica que comprometa la imparcialidad del servidor público. Por consiguiente, el parámetro para determinar su configuración consistente en identificar si la participación del magistrado en la decisión compromete razonablemente el interés general24, en vista de su interés particular y propio.
Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que: Para que se considere que el magistrado tiene interés en la decisión judicial, las razones que afecten su imparcialidad deben ser personales, y no meramente institucionales, porque únicamente cuando la decisión judicial repercute efectivamente en la esfera de los propios intereses, se puede concluir razonablemente que se afecta la imparcialidad del operador jurídico; cuando no se afectan los intereses propios, sino los de la institución a la que pertenece el juez, no se podría concluir razonablemente ni presumir de derecho la pérdida de la objetividad y neutralidad25 [Resalta la Sala].
Siguiendo este criterio, la Corte determinó que no se configuraba esta causal de impedimento, en cabeza de uno de sus magistrados, para estudiar el régimen de responsabilidad disciplinaria y penal de los miembros de las Altas Cortes, a pesar de que ese magistrado estuviera vinculado a una investigación preliminar, porque […] la exigencia de imparcialidad debe ser articulada con la necesidad de preservar la decisión de asuntos de constitucionalidad, en quienes han sido investidos de tal atribución conforme a la Constitución. En la hipótesis planteada, no existen razones contundentes, terminantes y decisivas sobre la pérdida de la imparcialidad del magistrado, porque el presunto interés que daría lugar al impedimento no es cierto, actual y concreto, y en cambio, el efecto jurídico de la aceptación del mismo sería el desplazamiento en el ejercicio de la función judicial, no solo del magistrado que se declaró impedido, sino de todos los magistrados que integran la Corte Constitucional.
Es decir, de considerarse que la circunstancia de estar vinculado de manera preliminar a un proceso en la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes afecta la imparcialidad de los operadores jurídicos, se arribaría a la conclusión de que todos los magistrados se encuentran impedidos para 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto núm. 1.903 del 15 de mayo de 2008. 25 Corte Constitucional, Auto 447 a de 2015, M.P.;
Luis Guillermo Guerrero. Decisión sobre el impedimento manifestado por el magistrado Mauricio González Cuervo en la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 9, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015. Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 pronunciarse sobre la validez de las normas sobre la responsabilidad de los miembros de las Altas Cortes, y ello implicaría el desplazamiento de la función judicial constitucional en su integridad, a personas que no tienen la investidura de manera permanente, y que no han sido designados a partir de los criterios, ni en función del procedimiento diseñado para el ejercicio de esa competencia […] [Resalta la Sala].
El Consejo de Estado, para identificar si existe un interés personal y directo, ha indicado que: (i) El interés debe ser de tipo moral o económico, del cual se derive un provecho o ventaja para quien lo manifiesta, y surgir de la decisión de la actuación. (ii) El impedimento debe ser comprendido como una institución útil y necesaria para la obtención de los fines constitucionales que persigue la Administración y, especialmente, como una forma de garantizar los principios de independencia, moralidad, objetividad, debido proceso e imparcialidad.
(iii) La expresión interés directo o indirecto debe restringirse a situaciones que afecten el criterio del fallador por consideraciones de amistad, de enemistad, de simpatías o antipatías respecto de las partes o sus apoderados, por posibilidades de lucro personal o de dádivas ilícitamente ofrecidas, por razones políticas, o por otras razones que comprometan su independencia, serenidad de ánimo o transparencia en el proceso.
(iv) El funcionario que manifieste la causal de impedimento debe demostrar de qué forma se afectaría la imparcialidad de su dictum en caso de conocer la actuación correspondiente26. [Énfasis de la Sala]. 26 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias del Consejo de Estado: 1. Impedimento presentado por el doctor Nicolás Yepes para participar en la elección del Auditor General de la Nación En auto de 16 de octubre de 2019, se expuso que, en concreto, el interés directo tiene las siguientes características: ✓ Corresponde a una causal con amplitud enunciativa que puede recaer en: (i) el servidor público que ejerza la función pública o (ii) en alguno de los parientes de dicho servidor público en los grados señalados por la norma. ✓ Es una causal de impedimento de carácter subjetivo, en virtud de que comprende una afirmación que depende del criterio intrínseco de quien la manifieste, que no puede sustentarse únicamente en juicios valorativos, sino a partir de elementos probatorios. ✓ Las circunstancias de las cuales pueda derivarse el beneficio para el servidor deben ser actuales y ciertas, por lo que los hechos pasados o futuros, hipotéticos e inciertos no tienen la entidad suficiente para configurar la causal de impedimento. ✓ Respecto del servidor impediente debe ser predicable la existencia de una ventaja de tipo patrimonial o moral a partir de las resultas del trámite a su cargo. [Se destaca]. 2.
Auto de 27 de octubre de 2015, mediante el que la Sala Plena aceptó el impedimento presentado por el doctor Danilo Rojas para participar en la elección del reemplazo del doctor Augusto Hernández Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Particularmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha señalado algunos parámetros útiles en esta materia, con relación al régimen de conflictos de interés de los congresistas, a saber: 2.1 Noción. En términos generales es aquella cualidad de concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla. 2.2 Finalidad.
El instituto del conflicto de intereses trata de impedir que prevalezca el interés privado del congresista sobre los intereses públicos, el cual, prevalido de su influencia, podría obtener provechos indebidos para sí o para terceros, es decir, evitar favorecer intereses que no sean los relativos al bien común o que la imparcialidad de sus decisiones se comprometa y distorsione por motivos personales o particulares.
La institución de los impedimentos ha sido consagrada en el ordenamiento jurídico como garantía de imparcialidad y probidad de los servidores públicos, de manera que no exista duda de que la motivación de sus decisiones es el interés general y la aplicación imparcial del ordenamiento jurídico. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación, al señalar que la figura de los impedimentos debe entenderse como una institución útil y necesaria para la obtención de los fines constitucionales que persigue la Administración, dentro de un Estado Social de Derecho, como garante del derecho fundamental a la igualdad (artículo 13 constitucional), entre otros.
En esta medida, es claro que las funciones judicial y administrativa de todas las autoridades públicas deben guiarse por los principios de independencia, moralidad, objetividad, debido proceso e imparcialidad. […] Pero no sin antes recordar que las causales de impedimento y recusación de funcionarios administrativos o de autoridades en ejercicio de la función administrativas señaladas en los distintos ordenamientos jurídicos, son un claro desarrollo del principio funcional de imparcialidad previsto en el artículo 209 de la Constitución Política y que, tales causales, se constituyen en un verdadero instrumento para garantizar la independencia e imparcialidad de quien ha de adelantar o sustanciar una actuación administrativa, realizar una investigación, practicar una prueba o adoptar una decisión como consecuencia del ejercicio de esa función; o, cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo de tal autoridad.
En este auto, se hizo referencia a una decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se dijo: La expresión interés directo o indirecto, contenida en la causal de impedimento previamente trascrita, debe restringirse a situaciones que afecten el criterio del fallador por consideraciones "de amistad, de enemistad, de simpatías o antipatías respecto de los litigantes [sic] o sus apoderados, o por posibilidades de lucro personal o de dádivas ilícitamente ofrecidas o por razones políticas, o por otras razones que comprometan su independencia, serenidad de ánimo o transparencia en el proceso.
(Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00012-01 [IMP]). 3. Auto de 26 de mayo de 2015, dictado por el doctor Luis Rafael Vergara Quintero […] pero no sin antes recordar que las causales de impedimento y recusación de funcionarios administrativos o de autoridades en ejercicio de la función administrativa, señaladas en los distintos ordenamientos jurídicos, son un claro desarrollo del principio funcional de imparcialidad previsto en el artículo 209 de la Constitución Política y que, tales causales, se constituyen en un verdadero instrumento para garantizar la independencia e imparcialidad de quien ha de adelantar o sustanciar una actuación administrativa, realizar una investigación, practicar una prueba o adoptar una decisión como consecuencia del ejercicio de esa función; o, cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo de tal autoridad.
Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Se trata así de un asunto inherente al fuero interno del congresista, a un aspecto esencialmente subjetivo, el que de existir y no ser manifestado conforme al reglamento, da lugar a la recusación. 2.3 Fundamento. De allí que el fundamento del impedimento radica en que: a) el conflicto de interés afecta la transparencia de la decisión - para el caso, la motivación del voto -.
En efecto, en toda decisión siempre debe haber, en forma inequívoca, un solo interés: el interés general de la ley. Por tanto, en caso de conflicto se mezclan el interés privado y el público, con lo cual queda en duda cuál fue el interés dominante. b) En que el impedimento evita que la decisión sea determinada por el interés particular en detrimento del interés público27.
Respecto a la exigencia de que el interés sea actual, y no simplemente eventual o futuro, dijo el Consejo de Estado: 10.En cuanto a la exigencia consistente en que el interés sea actual, conviene anotar que ella supone que «[…] el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que, ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez […]»6. 11.En ese sentido, cuando los beneficios que potencialmente se deriven de la litis objeto de juzgamiento sean simplemente eventuales o futuros, estos no podrán entenderse como un interés que genuinamente tenga la virtualidad de alterar la imparcialidad del juez a la hora de resolver de fondo la controversia puesta en conocimiento suyo.28 En conclusión, para que se configure la causal consistente en tener el juez interés directo o indirecto en el proceso (artículo 141, numeral 1, del CGP), se deben dar los siguientes elementos: 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 28 de abril de 2004.
M.P Flavio Rodríguez Arce. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto Interlocutorio CE-SP-001- 2021 del 25 de mayo de 2021. Radicación 05001-33-31-009-2006-00210-01(C)(AG)REV. C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. La siguiente cita es del original del texto: 6 Corte Constitucional, Auto 080 del 1.º de junio de 2004.
En la misma línea, puede consultarse el Auto 265 de 2017 proferido por dicha Corporación. Véanse también las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto Interlocutorio CE-SP-002-2021 del 25 de mayo de 2021. Radicación 05001-33- 31-009-2006-00210-01(D)(AG)REV. C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ // Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto Interlocutorio CE-SP-003-2021 del 25 de mayo de 2021. Radicación 05001-33-31-009-2006-00210-01(E)(AG)REV. C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ // Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto Interlocutorio CE- SP-004-2021 del 25 de mayo de 2021. Radicación 05001-33-31-009-2006-00210-01(F)(AG)REV. C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 a. Que ese interés directo o indirecto lleve al servidor a querer determinar la decisión en cierto sentido.
Dicho interés debe doblegar la objetividad del juez, afectar su imparcialidad, a tal punto que lo imposibilita para actuar con equilibrio. b. Debe ser de tal trascendencia que, teniendo en cuenta el caso concreto, implique un verdadero trastorno en la imparcialidad del fallador, que pueda afectar su capacidad de juzgamiento y el desempeño eficaz y ajustado a derecho respecto de la labor que desempeña. c. Se debe restringir a situaciones que realmente comprometan la independencia, transparencia e imparcialidad que deben prevalecer en la función judicial. d. No es cualquier interés el que puede llegar a afectar la imparcialidad del juez, sino que este debe estar relacionado con el resultado del proceso, es decir, con la decisión que ha de adoptarse. e. Dicho interés debe ser real y serio. f. Es necesario poder constatar (demostrar) que el interés es particular, personal, cierto, actual y que tiene relación inmediata con el objeto mismo de la litis o cuestión a decidir. g. Debe ser actual, es decir, que el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión, de suerte que ni los hechos pasados ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez.
Por lo tanto, si los beneficios que potencialmente se deriven de la litis objeto de juzgamiento son simplemente eventuales o futuros, estos no podrán entenderse como un interés que genuinamente tenga la virtualidad de alterar la imparcialidad del juez a la hora de resolver de fondo la controversia puesta en conocimiento suyo. IV. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO 4.1 Como se advirtió en precedencia, el magistrado Édgar González López manifestó su impedimento para conocer del asunto con fundamento en la causal del numeral 1.º del artículo 141 del Código General del Proceso, por considerar que tiene un interés en el proceso de la referencia, en tanto que, hace parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, la cual es una de las partes del conflicto de competencias administrativas que se ventila.
Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 4.2 La causal de impedimento que se esgrime impone que el interés a que se refiere la norma aluda a la posible utilidad patrimonial, intelectual o moral que podría tener el funcionario judicial con los resultados de un determinado proceso o actuación, haciéndose necesario que éste manifieste expresamente cuál es el interés que le asiste y en qué medida afecta su imparcialidad las circunstancias que rodean el conflicto. 4.4 Los consejeros de la Sala de Consulta y Servicio Civil consideran que el interés directo invocado por el consejero González López no es concreto (sino abstracto o teórico), no es personal (sino institucional, como él mismo lo califica) y no es actual o presente (sino futuro e hipotético).
Al efecto, los consejeros de la Sala manifestamos lo siguiente: a. Como se indicó en las consideraciones del presente auto, la Constitución Política consagra la separación e independencia de cada una de las salas y secciones del Consejo de Estado, con el fin de separar las funciones jurisdiccionales de las demás funciones asignadas por la misma Carta Política y la ley.
Señala el artículo 236 de la Carta:
ARTICULO 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de Magistrados que determine la ley. El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna. [Se resalta].
En desarrollo de este precepto constitucional, el artículo 112, inciso primero, del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, reafirmó la autonomía e independencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil, e indicó que ella ejerce sus funciones como cuerpo supremo consultivo del Gobierno nacional, en asuntos de administración. Por tal razón, la Sala de Consulta ejerce sus funciones de manera autónoma y separada tanto de las funciones jurisdiccionales otorgadas principalmente a la Sala de lo Contencioso Administrativo, como de las funciones administrativas, asignadas a la Sala Plena y a la Sala de Gobierno. Por lo tanto, dicha autonomía e independencia se predica también respecto de la Sala Plena del Consejo de Estado, en virtud del artículo 236 ibidem y de los artículos 34 (integración y composición del Consejo de Estado) y 35 (atribuciones de la Sala Plena) de la Ley 270 de 1996, y 107 (integración y composición del Consejo de Estado) y 109 (atribuciones de la Sala Plena) del CPACA.
Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Lo anterior, permite aclarar que: i) la Sala de Consulta y Servicio Civil no es parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, sino que lo son sus magistrados, individualmente considerados, y ii) sus funciones son ejercidas de manera autónoma e independiente. b. Para el caso que atañe a la Sala de Consulta, y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 112 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, esta función se circunscribe a resolver conflictos de competencias entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Como obra en el expediente del conflicto 11001-03-06-000-2021-00178-00, la decisión sometida a consideración de esta Sala tuvo origen en la recusación presentada contra algunos magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro de investigación disciplinaria seguida en contra de la doctora Rosalba Martínez Contreras, empleada judicial.
Esta fue remitida al Consejo de Estado, al ser considerado el superior jerárquico de los funcionarios recusados y este, a su vez, remitió el trámite a la Procuraduría General de la Nación, para que se de aplicación a la competencia supletiva de que trata el artículo 76 de la Ley 734 de 2002. Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación, actuando mediante la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, devolvió la recusación, por considerar que es la Sala Plena del Consejo de Estado la que debe ejercer como el superior administrativo y, en todo caso, la entidad a la cual le corresponde conocer el asunto en ejercicio del poder preferente. c. Se observa, entonces, que se trata de dos decisiones de naturaleza diferente: Una, consiste en determinar, por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil, por mandato de la ley, cuál autoridad en conflicto es la competente para conocer de la recusación presentada contra los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro de la actuación disciplinaria adelantada en contra de la doctora Rosalba Martínez Contreras, empleada judicial.
El ejercicio de esta función no implica juicios de valor sobre el fondo del asunto. Y otra, relativa a resolver lo relacionado con la recusación presentada por la doctora Rosalba Martínez Contreras en contra de algunos magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro de proceso disciplinario adelantado en su contra, caso en el cual la autoridad que sea declarada competente analizará las razones que motivaron la recusación. Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 No puede perderse de vista que la resolución de un conflicto de competencias administrativas comporta un análisis diferente al que le corresponde al juez natural de la causa, en el entendido de que la función de este mecanismo es determinar, por ministerio de la ley, la autoridad competente para adelantar un trámite y no las razones para pronunciarse sobre el fondo del asunto (en este caso, decidir el recurso interpuesto dentro del trámite de un proceso disciplinario contra empleados de la Rama Judicial). d. De otro lado, las causales de impedimento son normas de orden público, taxativas, de interpretación restrictiva, por lo que no puede el juez o las partes hacer extensiva una causal o ampliarla a su criterio. e. La jurisprudencia ha sido muy enfática en definir el alcance de las causales de impedimento y recusación. Y, sobre la causal de tener el juez interés directo o indirecto en el proceso fijó una serie de parámetros para que la misma se configure, de tal suerte que no todo interés se constituye en un impedimento para el cumplimiento de las funciones por parte de un servidor público, y para el caso concreto, de un servidor judicial. f. Es acertado, como lo señala el doctor González en su escrito, que cuando la causal hace referencia a interés directo o indirecto, debe considerarse ésta de manera amplia, de tal suerte que se extienda no solo a un interés patrimonial sino también a un interés intelectual o moral.
No obstante, la jurisprudencia también ha señalado que cualquiera sea el interés, este debe ser real y serio, debe tener una relación con el objeto de la litis, y debe ser de tal trascendencia que la objetividad del fallador se vea afectada a tal punto que su imparcialidad para la toma de una decisión se vea vulnerada. g. El doctor González, en su escrito, invoca la causal de tener interés directo en el proceso, pero, se evidencia una falta de concreción de dicho interés. En efecto, el consejero no aclara si su interés radica en que la Sala Plena sea declarada competente, o que no sea declarada competente, y tampoco explica las razones por las cuales estaría personalmente interesado en una o en otra de estas dos decisiones. h. El doctor González solo argumenta que, desde un punto de vista objetivo y funcional, tiene interés directo en el conflicto de competencias administrativas, pues hace parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, la cual es una de las partes del conflicto de competencias administrativas y eso, per se, le hace perder objetividad en la toma de la decisión. i. De acuerdo con el documento presentado por el doctor González y los argumentos expuestos, en este caso, no se cumplen los requisitos señalados Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, para que se configure una causal de impedimento, pues la Sala no observa cuál es el interés que puede tener el consejero para querer determinar su decisión en el conflicto de competencias a favor o en contra de una de las partes del mismo, como lo es la Sala Plena del Consejo de Estado. j. No se vislumbra la razón para que el consejero considere que pierde su objetividad al momento de tomar la decisión en la asignación de la competencia a una autoridad en ejercicio de funciones administrativas, máxime que, para que la Sala de Consulta adopte su decisión, debe fundamentarse no solo en la normativa existente, sino en hechos concretos, reales y actuales, y no en opiniones o consideraciones personales. k. La Sala aprecia que las razones que sustentan el impedimento planteado por el doctor González son, en realidad, institucionales, mas no personales; y, aunque buscan garantizar la imparcialidad y la transparencia en la definición de competencias, no se encuentra un argumento que, de manera razonable, clara y objetiva, soporte esta hipótesis, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sobre el particular. l. La actuación de los consejeros de la Sala de Consulta, a la que pertenece el doctor González, se origina en el ejercicio de sus competencias funcionales; por lo tanto, resolver un conflicto de competencias es un deber funcional que consulta el interés general asignado por la Constitución y la ley. m. No puede entenderse que hay un interés que constituya impedimento por el solo hecho de cumplir con su función constitucional y legal de dirimir conflictos.
Es necesario, se reitera, que se demuestre que hay un motivo de querer determinar su decisión, un motivo que doblegue su objetividad, que lo imposibilite para actuar con equilibrio, que realmente se vea afectada su capacidad de juzgamiento y su desempeño eficaz y ajustado a derecho respecto de su labor. n. La jurisprudencia del Consejo de Estado, mencionada en líneas anteriores29, señaló que son dos los elementos configurativos, que deben concurrir, en la causal del numeral 1.o del artículo 141 del CGP: uno, el objetivo, consistente en que en la actuación intervenga el juez, y otro, el subjetivo, relacionado con el hecho de que el juez tenga un interés calificado en el resultado del proceso, para este caso, un interés calificado en el resultado de la decisión en la asignación de la competencia. 29Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintisiete Especial de Decisión. Auto de fecha 16 de marzo de 2021. Rad. 11001-03-15-000-2020-00171-00(A). C.P. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Es ese elemento subjetivo al que no hace referencia el doctor González en su justificación, pues allí no se explica cuál es ese interés que doblegue su objetividad, como se ha venido indicando. o. Sobre el carácter actual que debe tener el interés, debe indicarse que este presupuesto tampoco se da, pues el doctor González no intervino, en este caso particular y concreto, en una decisión anterior tomada por la Sala Plena (con el cumplimiento de la mayoría y de los requisitos previstos en el Reglamento), porque tal decisión no existe, ni tampoco interviene actualmente, en este asunto, como miembro de la Sala Plena.
Así, su interés sería futuro y eventual por la posición que podría asumir la Sala Plena, en el porvenir, si fuere declarada competente. En efecto, respetuosamente, la Sala no comparte la afirmación que el doctor González hace en la sustentación de su impedimento, en el sentido de que, si participara en la decisión del conflicto de competencias, estaría actuando, al mismo tiempo, como miembro de la Sala de Consulta y Servicio Civil y como integrante de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Aunque es indiscutible que el magistrado Édgar González forma parte de la Sala Plena, no es cierto que dicho togado actúe, en este caso, como miembro de dicha Sala. Lo hace, única y exclusivamente, como magistrado de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en ejercicio de una de las funciones que le atribuye la ley. En consecuencia, la afirmación que formula quien presenta el impedimento, en el sentido de que es parte integrante de una de las partes (autoridades) involucradas en el conflicto, resulta, de entrada, discutible.
Si llegare a resultar, de su intervención en el trámite del conflicto, que, en el futuro y eventualmente (de ser declarada competente a la Sala Plena), el doctor González no pudiere participar en alguna discusión o decisión que deba tomar la Sala Plena, sería, en ese momento y ante dicho foro, y no ahora, que se podría presentar un interés directo en la respectiva decisión u otra causal de impedimento.
Este entendimiento se ratifica claramente con lo dispuesto en las normas constitucionales y legales que regulan la organización del Consejo de Estado y las funciones de sus diferentes salas. 4.4 En conclusión, los consejeros de la Sala de Consulta y Servicio Civil consideran que la imparcialidad del consejero Édgar González López no se ve afectada por la sola circunstancia de que haga parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, y, en consecuencia, encuentran que no se configura la causal de impedimento contenida en el numeral 1.o del artículo 141 del CGP, alegada por el citado consejero.
Auto - Impedimento manifestado por el consejero Édgar González López Radicación núm.: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil RESUELVE:
PRIMERO. DECLÁRASE INFUNDADO el impedimento manifestado por el doctor Édgar González López, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente auto.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE la presente decisión, por secretaría, al doctor Édgar González López. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARIA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.