Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C, seis (6) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: NÉLIDA ROSA QUINTANA ARELLANO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con pretensiones de reconocimiento de pensión de sobreviviente. Defecto fáctico. Requisito de relevancia constitucional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte demandante, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra la sentencia de 4 de junio de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de abril de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso en conexidad con la seguridad social, acceso a la administración de justicia, igualdad y vida digna, que consideró vulnerados por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Amparar los derechos fundamentales de la Sra. Nelida Rosa Quintana Arellano a acceso efectivo a la administración de justicia, Derecho al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, una vida digna y los que encuentre probados el honorable Consejo de estado. 2. Como consecuencia de lo anterior revocar las sentencias de primera instancia del 17 de octubre de 2024 proferida por el Juzgado 16 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la de segunda instancia adiada del 29 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Sub Sección C;
Dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001333501620200031100. 3. Como consecuencia de lo anterior en aras de restablecer los derechos constitucionales de mi representada se ordene el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de la Sra. Nelida Rosa Quintana Arellano en calidad de compañera permanente por encontrarse acreditados los requisitos legales de que trata la Ley 100 de 1993 antes de la modificación de la Ley 797 de 2003. 4.
Se concedan de oficio las que sean probadas dentro del desarrollo del proceso de tutela”. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos La parte actora afirmó que convivió en unión marital de hecho con el señor Pedro Manuel Nerio Calao (q.e.p.d) desde el 28 de noviembre de 1977 hasta su fallecimiento ocurrido el 23 de octubre de 1998.
Agregó que aunque por razones laborales el causante residía en Bogotá y la accionante permanecía principalmente en Montería, ambos mantuvieron su proyecto de vida en común, procrearon dos hijos y adquirieron un inmueble conjuntamente durante la convivencia. Narró que tras el fallecimiento del señor Nerio Calao solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente y en representación de sus hijos menores.
Indicó que otra persona 1, también reclamó dicha prestación en la misma calidad, motivo por el cual Cajanal reconoció la pensión únicamente a los hijos del causante y dejó en suspenso el porcentaje restante hasta que la jurisdicción competente definiera quién tenía derecho a la mencionada prestación económica 2. Adujo que el proceso promovido por la otra reclamante para obtener la declaración de una unión marital de hecho culminó con sentencias de primera 3 y segunda 4 instancia que negaron sus pretensiones y concluyeron que la compañera permanente del causante era la señora Nélida Rosa Quintana Arellano. Agregó que, con fundamento en dichas decisiones, reiteró en varias oportunidades la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes ante Cajanal 5 y, posteriormente, ante la UGPP 6.
Sin embargo, sus peticiones fueron negadas o desatendidas en sede administrativa 7. Mencionó que, por lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, proceso en el cual se practicaron pruebas documentales, testimoniales y declaración de parte.
Expuso que el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá 8 en sentencia de 17 de octubre de 2024 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó la convivencia durante los dos años anteriores al fallecimiento del causante, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia de 29 de octubre de 2025.
Finalmente, destacó que uno de los magistrados salvó el voto al estimar que el material probatorio sí demostraba la existencia de una convivencia con vocación de permanencia, pese a que la pareja residía en ciudades distintas por razones laborales. 1 Refiriéndose a la señora Ana Feliz Romero Ospina. 2 Mediante Resolución 31126 de 4 de diciembre de 2000.
Según se afirma fue objeto de recursos en sede administrativa, pero no se menciona a través de que actos fueron resueltos. 3 De 23 de julio de 2004, proferida por el Juzgado Tercero de Familia de Bogotá. 4 Por sentencia de 23 de agosto de 2006. 5 El 5 de diciembre de 2006, reiterada el 14 de enero de 2008. También presentó peticiones de reconocimiento de la pensión de sobreviviente el 23 de enero de 2009 y 9 de mayo de 2009, por lo que al no obtener respuesta presentó tutela el 20 de junio de 2011. 6 Bajo radicado 201601015680 de la UGPP se solicitó nuevamente el reconocimiento y mediante auto ADP 010379 de 17 de agosto de 2016 la entidad indicó que no se pronunciaría en virtud de la inexistencia de nuevos elementos de juicio. 7 A través de Resolución UGM040947 de 30 de marzo de 2012 CAJANAL resolvió negarle la pensión, decisión contra la cual interpuso recurso de reposición el 2 de mayo de 2012.
El 17 de julio de 2012 mediante Resolución UGM 052175 se resolvió desfavorablemente el recurso. 8 Bajo el radicado núm. 11001333501620200031100. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3.
Fundamentos de la acción La parte actora sostuvo que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso efectivo a la administración de justicia, a la seguridad social, a la igualdad y a la vida digna, al incurrir en un defecto fáctico derivado de una indebida valoración del acervo probatorio.
En ese sentido, afirmó que el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizaron un análisis parcial y fragmentario de las pruebas allegadas al proceso, pues omitieron valorar integralmente diversos medios de convicción que, a su juicio, demostraban la convivencia con el causante y, por ende, su condición de compañera permanente.
En concreto, afirmó que las autoridades accionadas no otorgaron el alcance correspondiente a las sentencias proferidas el 23 de julio de 2004 por el Juzgado Tercero de Familia de Bogotá y el 23 de agosto de 2006 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Explicó que, aunque aquel proceso tuvo por objeto establecer si existió una unión marital de hecho entre el causante y otra reclamante, las providencias concluyeron que no se acreditó dicha relación y a partir de los testimonios allí practicados reconocieron que la señora Nélida Rosa Quintana Arellano era la compañera permanente del señor Pedro Manuel Nerio Calao.
A su juicio, los jueces administrativos se limitaron a mencionar esa prueba documental o a examinar fragmentos de las declaraciones reproducidas en ella, pero omitieron considerar las conclusiones probatorias alcanzadas por los jueces de familia. Asimismo, adujo que las declaraciones extraprocesales rendidas por Elías Jalilie Silva y Carmenza Montoya de Ramírez no fueron valoradas de manera efectiva, y cuestionó que el Tribunal les hubiera restado mérito porque no fueron ratificadas durante la audiencia de pruebas, pues, según indicó, la UGPP no solicitó su ratificación en los términos del artículo 222 del Código General del Proceso.
Por esa razón, consideró que las autoridades judiciales trasladaron a la demandante una carga procesal que no le correspondía y excluyeron pruebas que resultaban pertinentes para establecer el inicio, la continuidad y la duración de la convivencia con el causante. También reprochó que las autoridades judiciales hubieran interpretado la convivencia como una cohabitación física, permanente e ininterrumpida bajo el mismo techo.
Señaló que ella permaneció principalmente en Montería y el causante residió en Bogotá por razones laborales, pero que esa circunstancia no implicó la terminación de la relación, pues subsistieron los vínculos afectivos, el apoyo mutuo, las visitas, el contacto y la vocación de permanencia. Añadió que las declaraciones de la hija y de la hermana del causante fueron apreciadas de manera aislada y descontextualizada, debido a que los jueces otorgaron especial relevancia a expresiones puntuales —como aquella según la cual al causante “le gustaba vivir solo”— y desatendieron el sentido general y coincidente de los testimonios.
Por último, afirmó que esas falencias tuvieron incidencia directa en el sentido de las providencias, en tanto condujeron a concluir que no se acreditó la convivencia durante los dos años anteriores al fallecimiento del causante y, en consecuencia, a negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Como respaldo de su postura, destacó el salvamento de voto del magistrado Carlos Alberto Orlando Jaquiel, quien consideró que los testimonios no presentaban contradicciones relevantes y que el acervo probatorio sí demostraba una vida de pareja marcada por la distancia derivada de las obligaciones laborales.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4. Oposición 4.1. Respuesta de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Por intermedio del magistrado ponente solicitó declarar improcedente la acción de tutela y explicó que la sentencia cuestionada confirmó la decisión de primera instancia tras valorar el material probatorio, aplicar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 (norma vigente para la fecha del fallecimiento del causante) y examinar la jurisprudencia pertinente.
Sostuvo que, aunque se acreditó que la accionante y el causante tuvieron dos hijos y mantuvieron una relación durante varios años, no se demostró que hubieran conformado una comunidad de vida como compañeros permanentes durante los dos años anteriores al fallecimiento, requisito indispensable para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
De igual modo, afirmó que las pruebas obrantes en el proceso presentaban contradicciones y resultaban insuficientes para acreditar una convivencia continua o que la separación física obedeciera exclusivamente a razones laborales. Añadió que la providencia de segunda instancia resolvió de manera motivada los argumentos de la demanda y de la apelación, valoró las pruebas conforme a las reglas aplicables y, por ello, no incurrió en vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante. 4.2.
Respuesta del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá La titular del despacho solicitó que se declare improcedente la acción de tutela o, subsidiariamente, que se nieguen las pretensiones formuladas en su contra. Señaló que tramitó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante contra la UGPP y que, mediante sentencia del 17 de octubre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada y, posteriormente, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de octubre de 2025.
Agregó que una vez devuelto el expediente profirió el auto de obedézcase y cúmplase, por lo que concluyó que su actuación se ajustó al ordenamiento jurídico y no vulneró los derechos fundamentales invocados. 4.3. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- A través de la subdirectora de defensa judicial pidió su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Sostuvo que no vulneró derecho fundamental alguno de la accionante, pues verificado sus sistemas observó que no existe petición pendiente de resolver a su cargo, además las inconformidades planteadas se dirigen exclusivamente contra las decisiones adoptadas por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En consecuencia, afirmó que carece de competencia para pronunciarse sobre las pretensiones de la tutela y que cualquier orden impartida en su contra resulta de imposible cumplimiento. Asimismo, adujo que de conformidad con su naturaleza jurídica y las funciones asignadas por la ley, no puede asumir competencias atribuidas a las autoridades judiciales ni responder por actuaciones que no le son imputables.
Añadió que no Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 existe un nexo de causalidad entre su actuación y la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, razón por la cual insiste en que la acción debía dirigirse únicamente contra la autoridad judicial que profirió las providencias cuestionadas. 4.4.
Respuesta de la Procuradora 144 Judicial II de Asuntos Administrativos La procuradora solicitó su desvinculación de la acción de tutela y explicó que la controversia se dirige exclusivamente contra las sentencias proferidas por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respecto de las cuales la accionante cuestiona la valoración probatoria y la decisión adoptada.
Señaló que durante el trámite del recurso de apelación recibió notificación en su calidad de agente del Ministerio Público, pero no intervino de fondo en el proceso ni expidió las providencias objeto de censura, razón por la cual sostuvo que no incurrió en acción u omisión alguna que pudiera constituir una vulneración de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió su desvinculación del trámite constitucional. 5.
Sentencia de tutela impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de 4 de junio de 2026, declaró improcedente la acción de tutela presentada, al concluir que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional. Indicó que aunque la accionante alegó la configuración de un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, no cumplió la carga argumentativa exigida por la Sentencia SU-215 de 2022, pues el debate propuesto se circunscribió a cuestionar la valoración de las pruebas realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en especial respecto de la sentencia del proceso de unión marital de hecho y de las declaraciones extraprocesales, sin exponer razones que justificaran la intervención del juez de tutela desde una perspectiva constitucional.
Agregó que el escrito de tutela careció de una línea argumentativa de naturaleza constitucional que permitiera desarrollar, interpretar o aplicar la Constitución Política frente al caso concreto, dado que los reparos formulados se limitaron al análisis probatorio efectuado por el juez natural y no evidenciaron de qué manera esas circunstancias transgredieron las garantías superiores invocadas.
En ese contexto, concluyó que acceder al estudio de fondo implicaba invadir la órbita de competencia de la jurisdicción ordinaria y convertir la acción de tutela en una instancia adicional para revisar la valoración de las pruebas, objeto para el que no está instituida la acción de tutela. 6. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora sostuvo que la sentencia de primera instancia incurrió en un error al concluir que el asunto carecía de relevancia constitucional por tratarse de una controversia de naturaleza pensional.
Afirmó que la tutela no pretendió reabrir un debate probatorio ni convertir el amparo en una instancia adicional, sino obtener el control constitucional de una providencia que omitió valorar pruebas determinantes para la resolución del litigio. En ese sentido, insistió en que la controversia no se centró en la forma como el Tribunal apreció las pruebas, sino en la falta de valoración de elementos de Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 convicción relevantes, circunstancia que, a su juicio, configuró un defecto fáctico y vulneró el derecho fundamental al debido proceso.
Agregó que el caso trascendió el interés económico de la pensión, pues comprometió la eficacia de la cosa juzgada, la seguridad jurídica, la protección de una persona adulta mayor y el alcance constitucional del concepto de convivencia. Asimismo, la impugnante reiteró que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico tanto por omitir la valoración de pruebas determinantes, como la sentencia proferida dentro del proceso de unión marital de hecho y las declaraciones extraprocesales, como por valorar de manera irrazonable los demás medios de convicción al exigir una convivencia ininterrumpida bajo el mismo techo y desconocer el precedente judicial sobre las separaciones justificadas por razones laborales.
También afirmó que la sentencia de tutela confundió el juicio de validez constitucional con un juicio de corrección de la decisión judicial y omitió examinar si la providencia cuestionada respetó los estándares mínimos de razonabilidad en la valoración probatoria. Finalmente, destacó que el salvamento de voto evidencia la falta de razonabilidad de la decisión mayoritaria y refuerza la existencia del defecto fáctico, por lo que solicitó revocar la sentencia impugnada y conceder el amparo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, establecer si debe revocar la sentencia de 4 de junio de 2026 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia por falta de relevancia constitucional, y de encontrar cumplidos los restantes requisitos generales de procedencia contra providencia judicial, si concede el amparo solicitado al configurarse un defecto fáctico en las providencias objeto de tutela. 3.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones9.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las 9 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.
Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional10.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala11, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.
Estudio y solución del caso concreto La señora Nélida Rosa Quintana Arellano, por conducto de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra las sentencias dictadas por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá el 29 de octubre de 2025 y 17 de octubre de 2024, respectivamente, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que no se acreditó la convivencia con el causante durante los dos años anteriores a su fallecimiento.
A juicio de la accionante, dichas providencias 10 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. 11 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 incurrieron en un defecto fáctico por omisión e indebida valoración del material probatorio.
La Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se superó el requisito de relevancia constitucional, puesto que los argumentos expuestos se limitaron a cuestionar la valoración probatoria efectuada por los jueces naturales, sin desarrollar una argumentación de naturaleza constitucional que justificara la intervención del juez de tutela.
Esta decisión fue impugnada por la parte actora, quien insistió en que la controversia sí planteaba un problema de trascendencia constitucional derivado de la configuración de un defecto fáctico por falta de valoración de pruebas determinantes. En particular, en el escrito de demanda de tutela y en la impugnación, la parte interesada insistió que en las sentencias que definieron el conflicto en sede ordinaria, omitieron apreciar las conclusiones de las sentencias proferidas por el Juzgado Tercero de Familia de Bogotá confirmada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en las que se negaron las pretensiones consistentes en declarar la unión marital de hecho del causante con la señora Ana Feliz Romero Ospina, desestimaron las declaraciones extraprocesales por falta de ratificación y efectuaron una valoración irrazonable de los testimonios al exigir una convivencia ininterrumpida bajo el mismo techo, pese a que las separaciones obedecieron a razones laborales.
Asimismo, reiteró que tales omisiones trascendieron el ámbito de la legalidad, pues comprometieron el derecho fundamental al debido proceso y, por esa vía, se satisface el requisito de relevancia constitucional exigido para la procedencia excepcional de la acción de tutela. En ese escenario, la Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia en tanto la parte actora acude a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate probatorio ya definido por los jueces naturales, al reiterar los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que evidencia un uso del amparo como una tercera instancia, ajeno a su naturaleza excepcional.
En efecto, el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, al concluir que la señora Nélida Rosa Quintana Arellano no acreditó el requisito de convivencia efectiva con el causante durante los dos años anteriores a su fallecimiento, exigido por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993. Para adoptar esa decisión, precisó que la procreación de hijos no eximía de demostrar dicho presupuesto, dado que estos habían nacido varios años antes del deceso.
Asimismo, reconoció que la convivencia no exigía necesariamente la permanencia bajo un mismo techo cuando existían razones laborales que justificaran la separación. Sin embargo, tras valorar en conjunto las pruebas documentales, las declaraciones extraproceso, los testimonios practicados en el proceso y las sentencias proferidas dentro del proceso de unión marital de hecho promovido por Ana Feliz Romero Ospina, concluyó que tales elementos únicamente demostraban la existencia de una relación entre la demandante y el causante, pero no permitían establecer que esta hubiera perdurado con las características de una verdadera comunidad de vida hasta el momento de su fallecimiento.
Además, encontró inconsistencias en los relatos sobre las circunstancias en que la demandante conoció la muerte del causante, aspecto que también incidió en la valoración probatoria. Por ello, consideró que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Inconforme con la decisión, la parte actora presentó recurso apelación en el que controvirtió la valoración probatoria realizada por el a quo.
En síntesis, sostuvo que la sentencia de primera instancia efectuó una valoración parcial y descontextualizada del material probatorio, al tergiversar el alcance de los testimonios, especialmente el rendido por la señora Concepción del Carmen Nerio Calao (hermana del causante). Afirmó que dicha declaración acreditó que la accionante y el causante mantuvieron una relación de compañeros permanentes desde 1977 hasta el fallecimiento de este último y que la residencia en ciudades distintas obedeció exclusivamente a razones laborales, sin que ello implicara la ruptura de la convivencia. Asimismo, adujo que el juzgado extrajo de manera aislada la afirmación según la cual al causante “le gustaba vivir solo”, pese a que la testigo explicó que ello hacía referencia a que no le agradaba compartir su apartamento con terceros y no a la inexistencia de una comunidad de vida con la demandante.
También afirmó que el juzgado otorgó un alcance equivocado a las diferencias existentes entre los relatos sobre las circunstancias en que se conoció el fallecimiento del causante, pues la declaración de la demandante no contradijo la rendida años atrás por la hermana del señor Pedro Nerio, sino que simplemente omitió detalles de ese episodio.
Agregó que la sentencia omitió valorar integralmente el acervo probatorio, ya que pasó por alto elementos que corroboraban la convivencia 12, como las visitas recíprocas, los viajes familiares, el acompañamiento durante la enfermedad del causante, el apoyo económico mutuo, la propiedad compartida de un inmueble en Montería, el conocimiento que tenía la demandante de la vecina del causante, la participación en las exequias y las declaraciones extrajuicio que la reconocían como compañera permanente.
Finalmente, insistió en que el propio juzgado admitió la existencia de una relación marital, por lo que resultaba contradictorio concluir que no se demostró la convivencia hasta el fallecimiento del causante. Por su parte, en el escrito de tutela la parte actora alegó que se configuró un defecto fáctico derivado de una indebida valoración del acervo probatorio.
En ese sentido, afirmó que las autoridades judiciales accionadas realizaron un análisis parcial de las pruebas, pues no otorgaron el alcance correspondiente a las sentencias proferidas dentro del proceso de unión marital de hecho, las cuales, a su juicio, descartaron la convivencia del causante con la otra reclamante y evidenciaron, a partir de los testimonios allí practicados, que ella era su compañera permanente.
Asimismo, adujo que las declaraciones extraprocesales de los señores Elías Jalilie Silva y Carmenza Montoya de Ramírez fueron indebidamente desestimadas por falta de ratificación, pese a que la UGPP no la solicitó en los términos del artículo 222 del Código General del Proceso. Igualmente, afirmó que las autoridades judiciales interpretaron erróneamente el requisito de la convivencia, al asimilarlo a una cohabitación permanente bajo un mismo techo y desconocer que la residencia en ciudades distintas obedeció exclusivamente a razones laborales.
Agregó que las declaraciones de la hija y de la hermana del causante fueron apreciadas de manera aislada y descontextualizada, al privilegiar expresiones puntuales sobre el sentido integral de sus testimonios. En su criterio, esas deficiencias condujeron a negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pese a que el conjunto del material probatorio acreditaba la existencia de una comunidad de vida, conclusión que, 12 Destacó que la declaración de la señora Concepción, incorporada a través de la sentencia del proceso de familia, daba cuenta de que veintidós días antes del fallecimiento la señora Nélida Rosa había permanecido en Bogotá durante tres o cuatro días y que acompañó al causante durante una intervención quirúrgica y su recuperación, circunstancias que, a su juicio, corroboraban la continuidad de la convivencia y que el Juzgado no valoró adecuadamente.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 según indicó, también fue respaldada en el salvamento de voto formulado en segunda instancia. En ese contexto, la Sala observa que la acción de tutela reproduce, en esencia, los mismos cuestionamientos formulados por la demandante en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En efecto, bajo el mismo supuesto fáctico, reiteró los reparos dirigidos contra la valoración del acervo probatorio, la apreciación de las sentencias proferidas dentro del proceso de unión marital de hecho, el alcance de las declaraciones extraprocesales y la interpretación del requisito de la convivencia, aspectos que fueron expresamente analizados y resueltos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como pasa a exponerse.
El Tribunal accionado confirmó la sentencia de primera instancia al concluir que los argumentos expuestos en la apelación no desvirtuaban las razones que condujeron a negar las pretensiones de la demanda. En primer lugar, reiteró que la convivencia exigida por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 no suponía una cohabitación permanente bajo un mismo techo, pues la jurisprudencia había reconocido que la separación física por razones laborales u otras circunstancias justificadas no impedía, por sí sola, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
No obstante, precisó que correspondía a la demandante demostrar que, pese a esa separación, durante los dos años anteriores al fallecimiento del causante subsistió una comunidad de vida caracterizada por el apoyo mutuo, la solidaridad, el acompañamiento y la vocación de permanencia propias de una relación de pareja. Al resolver los reparos de la apelación, el Tribunal hizo referencia a las decisiones proferidas por el Juzgado Tercero de Familia de Bogotá y por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá dentro del proceso de unión marital de hecho promovido por la señora Ana Feliz Romero Ospina, en los siguientes términos: “Consta que, dentro del proceso ordinario de unión marital de hecho iniciado por la señora Ana Feliz Romero Ospina, expediente 1100131100031999011260055, que cursó en el Juzgado Tercero de Familia de Bogotá, en providencia del 23 de julio de 2004, negó las pretensiones al no demostrarse la convivencia permanente entre ésta y el causante.
La decisión fue confirmada, por el Tribunal Superior de Cúcuta, en fallo del 23 de agosto de 2006”. En el caso concreto, sobre la citada prueba el Tribunal indicó lo siguiente: “La litisconsorte necesaria, Ana Feliz Romero Ospina, fue representada en el proceso en primera instancia, por Curadora Ad-litem. Como quedó visto, ella al igual que la demandante solicitaron a la entidad demandada la pensión de sobrevivientes en calidad de compañeras permanentes de Pedro Manuel Nerio Calao.
La señora Ana Feliz Romero, adujo una convivencia desde el 4 de junio de 1989 y el 23 de octubre de 1998, fecha de su fallecimiento. En relación a las pruebas aportadas respecto de la litisconsorte necesaria, se allegaron 2 declaraciones extrajuicio del 24 de febrero de 1989 de la señora Marcela Sarmiento Nicholls y Ligia Carrillo, quienes manifestaron que Ana Feliz Romero Ospina y Pedro Manuel Nerio Calao, convivieron como pareja desde el año de 1992 hasta el día de su muerte, la primera y la segunda 10 años atrás del fallecimiento.
Se estableció, además, que Ana Feliz Romero Ospina, presentó demanda ordinaria contra los herederos indeterminados de Pedro Manuel Nerio Calao aduciendo haber existido entre ambos una unión marital de hecho. Pidió se declarara con su consecuente disolución y liquidación. El Juzgado Tercero de Familia de Bogotá, en providencia del 23 de julio de 2004, negó las pretensiones de la demanda.
El Tribunal Superior, en fallo del 23 de agosto de 2006, confirmó la decisión al considerar que si bien, se probó compartían frecuentemente con el causante en su “casa de habitación, no se demostró que existía una verdadera relación de marido y mujer pues él siempre tuvo un lugar de residencia para vivir solo, sin que se demostrara que él había constituido el claro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 propósito de constituir una familia y de fidelidad marital que es el espíritu buscado por la Ley 54 de 1990 en su artículo 1º”” Asimismo, examinó las declaraciones extraprocesales allegadas al expediente y advirtió que estas no fueron ratificadas durante la audiencia de pruebas.
Sin embargo, no sustentó exclusivamente en esa circunstancia la decisión, sino que confrontó tales declaraciones con los testimonios practicados en el proceso y con el restante material probatorio, particularmente las declaraciones de la hija y de la hermana del causante, para concluir que, aunque las pruebas daban cuenta de la existencia de una relación afectiva entre la demandante y el señor Pedro Manuel Nerio Calao (q.e.p.d), no resultaban suficientes para acreditar que ambos conservaron la condición de compañeros permanentes durante los dos años anteriores al fallecimiento.
Por tal razón, estimó que los argumentos de la apelación no desvirtuaban la valoración probatoria efectuada por el Juzgado y confirmó la sentencia impugnada. En concreto, reseñó que la señora Nélida Rosa allegó declaración extrajuicio en la que indicó que “convivió en unión libre ‘bajo el mismo techo y lecho ininterrumpidamente con el finado Pedro Manuel Nerio Calao’, desde el 13 de mayo de 1978 hasta su muerte, el 23 de octubre de 1998 y que de esa unión procrearon 2 hijos Néstor Raúl y Luz Stella.
Asimismo, que dependía económicamente de sus ingresos”. Y contrastó esta manifestación con el interrogatorio de parte en el que indicó que vivía en Montería y tenía la profesión de enfermera, además que el causante vivía en Bogotá y trabajaba en la Contraloría de Bogotá. Ante ello, el Tribunal advirtió “a primera vista que, existe contradicción en lo que manifestó la demandante en la declaración extrajuicio, dado que quedó consignado en esta que, vivieron en unión libre bajo el mismo techo de manera ininterrumpida desde el año de 1978 hasta el día de su muerte”.
También reseñó los testimonios recibidos de María Nela Nerio Calderón 13, hija del señor Pedro Manuel Nerio Calao (q.e.p.d) y Concepción del Carmen Nerio Calao, hermana del causante. De esta última declaración, expresamente la autoridad judicial accionada consideró: “La señora Concepción del Carmen Nerio Calao, hermana del causante afirmó que su hermano convivió con la actora por 21 años hasta su muerte.
Indicó ellos ‘convivieron muy bien’ y que, la señora Nélida Rosa Quintana Arellano vivía en Montería y Pedro Manuel Nerio Calao en Bogotá, por razones de trabajo, debido a que fue nombrado en un empleo en la Contraloría General de la Nación y la actora era profesora en Montería, compartían el sueldo y su hermano estaba pendiente de ella y de sus hijos.
En cuanto a la regularidad con la que se encontraban, mencionó que, en fechas especiales, como el día de la madre o amor y amistad. También Pedro Manuel Nerio Calao, llevaba los niños donde la abuela en Tierraalta, ‘cuando estaba viva’. La testigo no vivía en Montería como lo manifestó, sin embargo, dijo que, cuando viajaba a esa ciudad, allí se quedaba con su familia.
Si bien, la hermana afirmó que la demandante convivió con el causante 21 años, también lo es que, indicó que, por razones laborales él vivía en Bogotá y ella en Montería, es decir que no existió una convivencia plena bajo el mismo techo en los 2 años anteriores al deceso de Pedro Manuel Nerio Calao. Ahora en cuanto a los encuentros como pareja mencionó que, en fechas especiales, no de manera permanente, ni cada mes o mes y medio como lo sostuvo la actora en la declaración de parte.
Tampoco se puede evidenciar como fue esa relación entre ellos como una pareja en los 2 últimos años de vida del causante”. 13 Sobre esta declaración concluyó: “La versión de la testigo no demuestra que efectivamente la demandante y el causante se visitaran permanentemente en Bogotá o Montería como lo adujo Nélida Rosa Quintana Arellano. Resaltó en varias oportunidades que los encuentros eran anuales en vacaciones.
No se mencionaron fechas específicas de tales visitas, que fueran continuas como pareja y que estas se dieran por lo menos en los 2 años anteriores a su deceso”. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Además, precisó que el domicilio del señor Pedro Manuel Nerio Calao (q.e.p.d) fue en Bogotá, en un apartamento que adquirió y que se adjudicó a los hijos en la sucesión, y si bien se acreditó que la señora Nélida Rosa y el causante compraron un apartamento en Montería el 20 de diciembre de 1981, esto es, 17 años antes de su muerte.
Se afirmó, además, que en cuanto a la constancia expedida el 11 de junio de 2014 por la Corporación “AVRE”, en la que certifica que la demandante celebró un contrato prestación de servicios profesionales como enfermera en “la zona de Montería” y en el desarrollo de este contrato de servicios que lo fue por 7 meses, realizó viajes periódicos a Bogotá para la presentación de informes, esto es, 5 meses antes de la muerte del causante, ello no prueba que efectivamente existiera una relación de comunidad de vida entre la pareja como una verdadera familia.
De conformidad con las precitadas pruebas determinó que “claramente entre el causante y la demandante no existió una convivencia bajo el mismo techo, como todos coinciden en indicar, específicamente desde el 23 de agosto de 1983, día en que fue nombrado en el cargo de Profesional Universitario en la Contraloría en Bogotá hasta la fecha en que murió, el 23 de octubre de 1998”, y “claramente se evidencian contradicciones en las diferentes declaraciones extra juicio y entre la declaración de parte y los testimonios recibidos.
Ahora, no se aportaron pruebas que puedan dar credibilidad a que la única razón por la cual, no existía una convivencia entre la pareja era por razones laborales”. Por lo anterior, puntualizó que si bien existió una relación entre ellos como compañeros permanentes por varios años, lo cierto es que no podía establecer cuánto tiempo duró y hasta cuando, dado que aunque la demandante y los testigos daban a entender que lo fue hasta la muerte, lo que se logró determinar a partir de las pruebas allegadas al proceso es que tuvo dos hijos con la actora y evidenció que mantuvo una buena relación con ellos, los apoyaba económicamente y visitaba en diferentes épocas (vacaciones y fechas especiales), sin que ello demostrara una verdadera comunidad de vida en pareja con la señora Nélida Rosa Quintana Arellano. Por lo tanto, el Tribunal expresamente señaló que “adicionalmente, no puede pasarse por alto que, según las testigos, al causante le gustaba vivir solo y así lo hizo hasta su fallecimiento”.
Por lo que concluyó que “con las precarias pruebas allegadas al proceso y contradicciones advertidas no se demostró una convivencia de manera continua compartiendo techo, lecho y mesa con la actora que hubiera perdurado en el tiempo como una verdadera familia en los últimos 2 años de vida del causante” y, adicionalmente, “tampoco se probó que la única razón por la cual, no ocurrió esta convivencia haya sido por razones laborales o que, a pesar de la distancia efectivamente no se rompió ese vínculo como pareja y continuó indisolublemente su vida como compañeros permanentes”.
En ese escenario, la Sala concluye que la presente acción de tutela, tal como lo consideró el a quo, no supera el requisito de relevancia constitucional. Como quedó expuesto, la controversia planteada no evidencia un problema de naturaleza constitucional, pues la accionante pretende reabrir el debate relacionado con la valoración del acervo probatorio efectuada por los jueces naturales.
En efecto, se insiste, los argumentos desarrollados en la solicitud de amparo guardan una similitud sustancial con los expuestos en el recurso de apelación y se limitan a reiterar los reparos formulados frente al alcance otorgado a las sentencias proferidas por la jurisdicción ordinaria a través de los jueces de familia, a las Radicado: 11001-03-15-000-2026-02901-01 Accionante: Nélida Rosa Quintana Arellano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 declaraciones extraprocesales, a los testimonios practicados y a la acreditación del requisito de convivencia. Tales cuestionamientos como se vio fueron expresamente analizados y resueltos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al decidir el recurso de apelación, oportunidad en la cual confrontó los distintos medios de convicción y explicó las razones por las cuales estimó que el material probatorio resultaba insuficiente para demostrar la convivencia exigida por la ley.
En esas condiciones, la acción de tutela se utiliza como un mecanismo para insistir en la misma discusión probatoria ya resuelta por el juez natural y obtener una nueva valoración de las pruebas, finalidad que resulta ajena a la naturaleza excepcional del amparo constitucional y que impide tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional.
Por lo anterior, se confirmará la sentencia de 4 de junio de 2026 proferida por la Sección Quinta de esta Corporación. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Confirmar la sentencia de 4 de junio de 2026 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.