CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (05) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Número interno: 71289 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00102-01 Actor: Momposina Investments S.A. Demandado: Agencia Nacional de Tierras-ANT Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho RECURSO DE QUEJA-Objeto.

RECURSO DE QUEJA-Se interpone cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente. LEY 2080 DE 2021-Vigencia. APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO-Los recursos interpuestos y las audiencias convocadas se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos y se iniciaron las audiencias.

RECURSO DE APELACIÓN- Su procedencia se determina de conformidad con las normas del CPACA y las normas especiales. INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS-Ley 153 de 1887 y Código Civil. RECURSO DE APELACIÓN-No procede contra el auto que resuelve las excepciones. Corresponde al Despacho decidir sobre el recurso de queja interpuesto por Momposina Investments S.A. contra el auto del 18 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de declarar probada de oficio la excepción previa de indebida acumulación de pretensiones.

I.

ANTECEDENTES La demanda Momposina Investments S.A., a través de apoderado judicial, formuló demanda de revisión agraria contra la Agencia Nacional de Tierras1 – en adelante ANT, para que fuera declarada la nulidad de las Resoluciones Nos. 969 del 20 de abril de 20182, 6631 del 1 de octubre de 20183 y 2190 del 19 de febrero de 20194, y se le 1 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documento 01DEMANDA Y EXP.

C.E.pdf, pp. 242. 2 Por la cual se resuelve el procedimiento de clarificación de la propiedad del predio denominado «Isla Periquito» ubicado en el Archipiélago de Islas del Rosario, jurisdicción del municipio de Cartagena, Departamento de Bolívar. 3 Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 969 de fecha 20 de abril de 2018, mediante la cual se resuelve el procedimiento de Clarificación de la Propiedad del predio denominado Isla de Periquito, ubicado en el Municipio de Cartagena, departamento de Bolívar. 4 Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución N° 969 de fecha 20 de abril de 2018, mediante la cual se resuelve el procedimiento de Clarificación de la Propiedad del predio denominado Isla de Periquito, ubicado en el municipio de Cartagena, departamento de Bolívar. 2 Expediente nº. 71289 Actor: Momposina Investments S.A. Resuelve recurso de queja reconociera como propietaria del inmueble denominado Isla de Periquito.

Y en caso de no prosperar dichas pretensiones, solicitó que se condenara a la entidad al pago de los perjuicios derivados de la construcción y mantenimiento de edificaciones en el citado predio. Para un mejor entendimiento, se tiene que las pretensiones formuladas fueron las siguientes: «PRIMERA: Que se revise la constitucionalidad y legalidad y en consecuencia se declare la nulidad de la Resolución No. 969 del 20 de abril de 2018 proferida por la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras por medio de la cual "se resuelve el procedimiento de clarificación de la propiedad del predio Isla de Periquito ubicado en el Archipiélago de Islas del Rosario, jurisdicción del municipio de Cartagena, departamento de Bolívar”; la Resolución No. 6631 del 19 de octubre de 2018 proferida por la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras por medio de la cual se "resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 969 del 20 de abril de 2018"; y la Resolución No. 2190 del 19 de febrero de 2019 proferida por la Dirección de Gestión Jurídica de Tierras de la Agencia Nacional de Tierras por medio de la cual se "resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 969 del 20 de abril de 2018".

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones y a título del restablecimiento del derecho de la demandante MOMPOSINA INVESTMENTS S.A., se reconozca que es de propiedad privada el predio "Isla de Periquito" ubicado en jurisdicción del municipio de Cartagena de Indias, departamento de Bolívar, frente a punta Barú y Playa Blanca, con un área total de 2 ha mas 733 m2, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 060-81883 del Círculo Registral de Cartagena y cuyas coordenadas y linderos se encuentran descritos en el artículo 1° de la parte resolutiva de la Resolución No. 969 del 20 de abril de 2018 proferida por la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras.

TERCERA: Que de no prosperar las anteriores pretensiones, se condene a la demandada AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS - ANT, o quien haga sus veces, persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa y presupuestal, a pagar a la sociedad MOMPOSINA INVESTMENTS S.A., a título de perjuicios el valor de la construcción y mantenimiento de dos casas, el muelle de embarque, el muro de contención en piedra, los paneles solares para el abastecimiento de energía eléctrica, así como el valor resultante de la totalidad de impuestos cancelados sobre el inmueble, que se estiman en la suma de MIL MILLONES DE PESOS ($1.000'000.000), o la que resulte probada dentro del proceso.» Como fundamento de sus pretensiones, la demandante afirmó que la ANT vulneró múltiples normas constitucionales y legales, entre las que se encentra el artículo 45 de la Ley 110 de 1912, en tanto solo podía ser considerado un bien baldío, en la medida que no hubiese estado ocupado o apropiado por particulares con título originario o traslaticio de dominio; pero la referida Isla había estado ocupada por más de sesenta años y fue objeto de sucesivas compraventas debidamente 3 Expediente nº. 71289 Actor: Momposina Investments S.A. Resuelve recurso de queja inscritas.

Además, sostuvo que la ANT omitió aplicar la Ley 106 de 1873, que contempla excepciones a la reserva de islas cuando existe una posesión privada, como el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 que establece formas alternativas de probar la propiedad, las cuales se cumplen en el caso. Argumentó que la entidad demandada excedió sus competencias al ordenar la inscripción de la declaratoria de baldío en el folio de matrícula inmobiliaria, en tanto dicha potestad está en cabeza de un juez, vulnerando de esta manera los principios constitucionales de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima.

Finalmente, denunció la vulneración al debido proceso pues se le negó el acceso completo al expediente administrativo, bajo el argumento de que estaba en proceso de digitalización. Además, que cuando le fue remitida la copia correspondiente esta se encontraba incompleta. El 15 de mayo de 20195 el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección C admitió la demanda; sin embargo, el 12 de julio de 20226 mediante providencia se adecuó el asunto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declaró la falta de competencia funcional para conocer el caso en única instancia y se ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar.

El 23 de noviembre de 20237 el Tribunal avocó conocimiento del asunto y fijó fecha para celebrar audiencia inicial. El 18 de marzo de 20248 se celebró audiencia inicial en la que el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró probada de oficio la excepción previa de indebida acumulación de pretensiones y excluyó la tercera pretensión de la demanda, relativa al pago de los perjuicios derivados de la construcción y mantenimiento de edificaciones, al considerar que tratándose de una pretensión 5 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documento 01DEMANDA Y EXP.

C.E.pdf, pp. 244-248. 6 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documento 08AutofijaFechaAudiencia.pdf. 7 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documento 01DEMANDA Y EXP. C.E.pdf, pp. 290-307. 8 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documentos 20ActaAudienciaInicial y 21AudienciaInicial 18-03-2024. 4 Expediente nº. 71289 Actor: Momposina Investments S.A. Resuelve recurso de queja resarcitoria de perjuicios debía tramitarse por el medio de control de reparación directa.

Además, señaló que no se plantearon hechos que fundamentaran dicha pretensión y que tampoco se agotó el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial correspondiente. Agregó que la parte demandante no mencionó la referida pretensión en los recursos de reposición y apelación contra la Resolución 969 del 20 de abril de 20189, por lo que no fue agotada la vía administrativa respecto de ella En el desarrollo de la referida audiencia, la parte demandante presentó recurso reposición y en subsidio apelación10 contra la señalada decisión, bajo el argumento de que al haber sido adecuado el medio de control por el Consejo de Estado, la tercera pretensión debía ser considerada como el componente indemnizatorio o, en su defecto otorgársele la oportunidad de corregir la pretensión conforme al nuevo medio de control.

En consecuencia, La ANT solicitó confirmar la decisión11 al descorrer el traslado del recurso en la audiencia inicial. Auto objeto de impugnación El Tribunal Administrativo de Bolívar al resolver el recurso de reposición contra la decisión que declarar probada de oficio la excepción previa de indebida acumulación de pretensiones y excluyó la tercera pretensión de la demanda, relativa al pago de los perjuicios derivados de la construcción y mantenimiento de edificaciones, decidió confirmar su decisión y rechazó el recurso de apelación por improcedente.

Como fundamento de su decisión, el Tribunal refirió que la tercera pretensión era incongruente con la nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que no se 9 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documento 21AudienciaInicial 18-03-2024, minutos 10:40-14:37. 10 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documento 21AudienciaInicial 18-03-2024, minutos 14:52-18:15. 11 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documento 21AudienciaInicial 18-03-2024, minutos 18:30-20:55. 5 Expediente nº. 71289 Actor: Momposina Investments S.A. Resuelve recurso de queja planteó como consecuencia de la anulación de los actos administrativos expedidos por la ANT; sino en caso de que se concluyera que las resoluciones eran legales.

Por lo tanto, consideró que las pretensiones eran discordantes y que solo era posible reparar el daño mediante el medio de control de reparación directa. En línea con ello, reiteró que debía agotarse el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial respecto a dicha pretensión, dado su carácter resarcitorio, e insistió en que no se plantearon hechos que la fundamentaran.

Además, hizo alusión a los artículos 180 y 243 del CPACA, modificados por la Ley 2080 de 2021, para sustentar la improcedencia del recurso de apelación contra la decisión que resolvió excepciones previas, al no estar previsto taxativamente como un auto apelable. La impugnación Contra la decisión anterior, la parte demandante presentó recurso de queja12 a través del cual, si bien reconoció que la norma no señalaba expresamente que el auto que resolvía las excepciones previas era susceptible de ser apelado; debía darse una interpretación sistemática, axiológica y teleológica de los numerales 1 y 2 del artículo 243 del CPACA, en tanto la decisión de excluir la tercera pretensión de la demanda, si se encontraba prevista en la norma, toda vez que se estaba rechazando la demanda respecto a ese punto y dando por terminado el proceso con relación al mismo.

Trámite del recurso y oposición El Tribunal Administrativo de Bolívar dentro de la señalada audiencia concedió el recurso de queja13 y el 20 de mayo de 202414, la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado fijó en lista el recurso de queja por el término de 3 días. El 23 de mayo de 202415, la ANT descorrió el traslado del recurso de queja y 12 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documento 21AudienciaInicial 18-03-2024, minutos 37:25-40:20. 13 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documento 21AudienciaInicial 18-03-2024, minutos 40:21-45:48. 14 Cfr. SAMAI, índice 3. 15 Cfr. SAMAI, índices 5 y 6. 6 Expediente nº. 71289 Actor: Momposina Investments S.A. Resuelve recurso de queja solicitó confirmar el auto del 18 de marzo de 2024 que rechazó el recurso de apelación por improcedente, bajo el entendido de que el recurso de alzada era taxativo y que la decisión de declarar de oficio la excepción de indebida acumulación de pretensiones fue acertada, porque la parte demandante no cumplió con los requisitos de procedibilidad ni agotó la vía gubernativa respecto a la pretensión de reconocimiento de perjuicios.

II. CONSIDERACIONES Competencia 1. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto de conformidad con el artículo 245 del CPACA, toda vez que el recurso de queja es el mecanismo idóneo para cuestionar aquellas decisiones por medio de las cuales no se concede o se rechaza un recurso de apelación. Por otra parte, de conformidad con el artículo 353 del CGP aplicable por remisión expresa del artículo 245 del CPACA, al tratarse de un auto que negó un recurso de apelación por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar, esta Corporación es competente para pronunciarse sobre el citado recurso.

Y en atención del numeral tercero del artículo 125 del CPACA, es competencia del magistrado ponente dictar la providencia que resuelva el recurso de queja. En ese orden de ideas, el Despacho es competente para estudiar el presente asunto. Caso concreto 2. A efectos de resolver el recurso, el Despacho estudiará la procedencia del recurso de queja y si en efecto, la decisión de declarar probada la excepción previa de indebida acumulación de pretensiones es de aquellas que son objeto de recurso de apelación, según la normativa vigente al momento de celebrar la audiencia inicial y proferirse el auto correspondiente. 7 Expediente nº. 71289 Actor: Momposina Investments S.A. Resuelve recurso de queja 3.

Los artículos segundo y tercero de la Ley 153 de 1887 establecen que la ley posterior prevalece sobre la anterior y debe aplicarse en caso de conflicto entre normas preexistentes al hecho juzgado. Además, disponen que una norma legal se considera insubsistente cuando es expresamente derogada por el legislador, resulta incompatible con disposiciones posteriores o es reemplazada por una nueva ley que regula íntegramente la misma materia.

Asimismo, el artículo 27 del Código Civil prohíbe desatender el tenor literal de las normas, bajo el pretexto de consultar su espíritu, en aquellos eventos en los que su sentido sea claro. 4.Por su parte, el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 175 del CPACA establece que las excepciones previas se formularán y decidirán según lo previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP.

Y a su vez, el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 180.6 del CPACA eliminó el inciso final de dicha norma que establecía que, el auto que decidía las excepciones previas era susceptible del recurso de apelación. 5. Aunado a lo anterior, se tiene que el artículo 243 del CPACA modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prescribe las decisiones susceptibles del recurso de apelación, cuando: (i) rechacen la demanda, su reforma o nieguen total o parcialmente el mandamiento ejecutivo, (ii) pongan fin al proceso, (iii) aprueben o imprueben conciliaciones judiciales o extrajudiciales, (iv) resuelvan el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios (v) decreten, denieguen o modifiquen una medida cautelar, (vi) nieguen la intervención de terceros, (vii) nieguen el decreto o la práctica de pruebas y (viii) los demás expresamente previstos como apelables en ese código o en norma especial. 6.

En atención a lo referido y de cara al caso concreto, se precisa que la parte demandante interpuso en el curso de la audiencia inicial del 18 de marzo de 202416, el recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión de declarar probada la excepción previa de indebida acumulación de pretensiones, es decir, después de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, por lo que se concluye que dicha norma resulta aplicable de conformidad con los incisos finales 16 Cfr. SAMAI, índice 2, archivo 4ED_EXP TRIBUN_1000020230010200MOMP, documento 21AudienciaInicial 18-03-2024, minutos 14:52-18:15. 8 Expediente nº. 71289 Actor: Momposina Investments S.A. Resuelve recurso de queja del artículo 86 que establece: «ARTÍCULO 86.

Régimen de vigencia y transición normativa. (…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.» 7.

Por lo señalado, el Despacho concluye que el medio de impugnación pertinente para controvertir la decisión de declarar la existencia de una indebida acumulación de pretensiones era el recurso de reposición en virtud de que la ley aplicable, esto es, el artículo 243 de CPACA. Asimismo, no le asiste razón a la parte recurrente cuando solicitó la concesión del recurso de alzada con base en una interpretación sistemática, axiológica y teleológica de la normativa, por cuanto como se explicó, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, el legislador eliminó la procedencia del recurso de apelación contra el auto que resuelve excepciones previas, sin perder de vista que es una norma posterior a la redacción original de la Ley 1437 de 2011, y en ese sentido, prevalece sobre la anterior de conformidad con el artículo 2 de la Ley 153 de 1887 Por lo tanto, como no es dable desconocer el carácter taxativo y literal de los artículos 180 y 243 de CPACA, modificados por la Ley 2080 de 2021, el Despacho no puede realizar una interpretación distinta o alternativa, en tanto dichas disposiciones legales han sido redactadas con una estructura gramatical exacta y un lenguaje inequívoco. 8.

Además, es importante resaltar que todas las normas de naturaleza procesal, como las mencionadas son inherentemente taxativas. En ese orden de ideas, la norma debe ser cumplida según su literalidad, en tanto, no es un asunto de carácter subjetivo, sino por el contrario, una exigencia de aplicación objetiva tendiente a garantizar la homogeneidad de los procedimientos establecidos. 9 Expediente nº. 71289 Actor: Momposina Investments S.A. Resuelve recurso de queja De conformidad con lo expuesto, el Despacho estima bien denegado el recurso de apelación presentado por Momposina Investments S.A. contra el auto del 18 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, al no tratarse de una decisión susceptible del recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: ESTIMAR bien denegado el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto del 18 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FGC/GLQ/VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.