Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Temas: Tutela por la presunta vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, porque no se ha proferido fallo de primera instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento en el cual es accionante.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela La señora Constanza Alicia Piñeros Vargas promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Transitoria, para que se protejan sus derechos de petición, al debido proceso y a una pronta administración de justicia. 1.2.
Pretensiones La accionante formula las siguientes súplicas:
PRIMERO: Que se tutele mi derecho fundamental al [acceso a la administración de justicia] vulnerado por el [Tribunal Administrativo – Sección Segunda Mixta –Oral – Bogotá D. C. – magistrado transitorio – Sec -Sub A- doctor Javier Alfonso Argote 2 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas Royero], al no resolver de manera oportuna y de fondo el litigio.
SEGUNDO: Que, en consecuencia se ordene al [Tribunal Administrativo – Sección Segunda Mixta –Oral – Bogotá D. C. – magistrado transitorio – Sec -Sub A- doctor Javier Alfonso Argote Royero], para que, en el término de 48 horas, resuelva de fondo el litigio dentro del proceso con número de radicación 250002342000-2019- 01763-00, profiriendo la sentencia correspondiente. 1.3.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes la accionante señala los siguientes: i) El 19 de diciembre de 2019, a través de apoderado radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que fue repartida al despacho del magistrado Javier Alfonso Argote Royero del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Transitoria, con el radicado 25000 23 42 000 2019 01763 00. ii) Una vez se surtió el trámite, el 8 de marzo de 2023, se corrió traslado a las partes para alegar.
El 10 de abril de 2023, pasó el proceso al despacho para proferir decisión de fondo, sin que a la fecha se haya emitido sentencia. iii) Lo anterior configura una mora judicial injustificada, toda vez que han transcurrido más de ocho meses para resolver en forma definitiva el litigio, lo que constituye una violación al acceso a la administración de justicia. 1.4.
Fundamentos jurídicos La accionante aduce la vulneración del derecho fundamental previsto en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, esto es, la garantía de toda persona a acceder a la administración de justicia y a tener una pronta y efectiva justicia. 1.5. Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto del 19 de diciembre de 2023, que ordenó 3 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, como demandados.
Así mismo, se dispuso notificar a la Nación (Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial), que actúa como parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento con radicado 25000 23 42 000 2019 01763 01, como terceros interesados en las resultas de este proceso, para que dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia. El señor Ronald Jeffersson Gómez Díaz, profesional universitario de la Unidad de Asistencia Legal, División de Procesos, alega lo siguiente: i) Esa entidad si bien hace parte de la Rama Judicial no tiene ni se le ha asignado poder jurisdiccional alguno a través del cual pueda interferir, participar o revocar las decisiones que adopten los despachos judiciales dentro de los procesos que tienen a su cargo. ii) Así las cosas, y de conformidad con los hechos expuestos por la accionante como vulneradores de sus derechos se puede establecer que no tuvo injerencia, participación o resolución en el asunto; por ende, debe ser excluida como accionada en el presente trámite constitucional. 1.6.2.
Del Consejo Superior de la Judicatura. La señora Clara Milena Higuera Guío directora de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico (UDAE) solicita se declare la improcedencia de la tutela por falta del requisito de subsidiariedad comoquiera que no es el mecanismo idóneo para pedir que se le dé celeridad al medio de control instaurado por la accionante y en caso de que no se acceda a su requerimiento, se deniegue el amparo, toda vez que no ha incurrido en violación de los derechos fundamentales de la señora Piñeros Vargas; por consiguiente, no existe nexo causal entre la situación fáctica y las funciones constitucionales y legales de ese ente. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento del presente asunto, de acuerdo con el numeral 5.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, modificado por el Decreto 333 de 2021, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada» y conforme al inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,1 que dispone que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Transitoria, vulnera a la señora Constanza Alicia Piñeros Vargas el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por la aparente mora en proferir fallo de primera instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000 23 42 000 2019 01763 01. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela es un medio de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones que se elevan en ejercicio de este mecanismo de amparo, ya que el ordenamiento jurídico establece diversas acciones 1 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas ordinarias que se encaminan, igualmente, a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto.
Por ello, el artículo 6.º, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». La jurisprudencia de la Corte Constitucional2 reitera que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento con observación estricta del carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que solo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado.
También es viable el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar. De no atender a estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.3.2.
La mora judicial El artículo 29 de la Constitución Política, desarrollado ampliamente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional,3 señala que el derecho al debido proceso 2 Corte Constitucional, Sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T- 972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre otras muchas. 3 Al respecto, ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional, C-341 de 2014.
M.P. Mauricio González Cuervo: «La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las 6 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Por su parte, el artículo 288 ejusdem precisa que «los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado». En armonía con dichas previsiones, el numeral 15 del artículo 153 de la Ley 270 de 1996 establece como un deber de los funcionarios judiciales «resolver los asuntos sometidos a su consideración dentro de los términos previstos en la ley y con sujeción a los principios y garantías que orientan el ejercicio de la función jurisdiccional».
Por otro lado, los artículos 17 y 18 de la Ley 446 de 1998 imponen a los falladores la obligación de cumplir los términos judiciales, so pena de incurrir en sanciones disciplinarias. Así mismo, prevén el deber de dictar sentencias respetando el orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, sin que este se pueda alterar, a menos de que se trate de asuntos de gran transcendencia jurídica y social.
En esa lógica, la Corte Constitucional ha señalado que «quien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello».4 Como se aprecia, tanto la Constitución como las normas legales y la jurisprudencia constitucional son claras al imponer, para quienes administran justicia, la exigencia de observar las garantías procesales y los términos previstos para la resolución de las controversias que se ventilen ante ellos.
Sin embargo, conscientes del alto tráfico personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso;
(iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas». 4 Sentencia T-366 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas procesal que desborda la capacidad de los operadores jurídicos, advierten que tal obligación debe atenderse en función del estricto orden de entrada de los expedientes al despacho, salvo prelación legal.
Es importante destacar que no toda dilación de la actividad judicial constituye una violación de los derechos fundamentales de los administrados, pues como lo indica la Corte Constitucional, solo puede considerarse como tal «aquella denegación o inobservancia de los términos procesales que se presenten sin causa que las justifiquen o razón que las fundamenten».5 Por esa razón, estableció tres supuestos para determinar cuándo los operadores jurídicos incurren en mora judicial injustificada,6 así: «(i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial».7 En definitiva, el incumplimiento de los mandatos previstos en la legislación constituye lo que se ha denominado por la doctrina como la «mora judicial», fenómeno que necesariamente implica que la dilación en el trámite de una actuación sea fruto, no de la complejidad del asunto o de la existencia de problemas de tipo administrativo — como el exceso de carga laboral de los despachos—, sino de la falta de diligencia y omisión sistemática de los funcionarios judiciales en el cumplimiento de sus deberes.8 2.4.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 19 de diciembre de 2019, la señora Constanza Alicia Piñeros Vargas, por 5 Sentencia T-297 de 2006. 6 Sentencias T-292 de 1999 y T-220 de 2007. 7 Sentencia T-1154 de 2004 reiterada en las providencias T-1294 de 2004 y T-220 de 2007. 8 Sentencia T-357 de 2008, Corte Constitucional, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas medio de apoderado, interpuso demanda contra la Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) para que se inaplicaran parcialmente los decretos anualmente expedidos por el Gobierno nacional desde 1993, a través de los cuales se ha reglamentado la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 y la bonificación por actividad judicial y los Decretos 383 y 384 de 2013, expedidos por el Departamento de la Función Pública; en consecuencia, se le reconociera la prima especial, la bonificación judicial y la bonificación por actividad judicial como factores salariales, la reliquidación y pago de las diferencias salariales y prestaciones sociales, teniendo en cuenta el 100 % de los salarios devengados mensuales, la indexación sobre las sumas adeudadas y el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios desde que se hizo exigible el derecho.9 2.4.2.
El 22 de julio de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, declaró fundado el impedimento que manifestaron los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por estar incursos en la causal establecida en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso, porque les asistía interés directo en las resultas del proceso, ya que la controversia obedece al reconocimiento de la prima especial de servicios y la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial.10 2.4.3.
El 28 de febrero de 2022, el magistrado Javier Alfonso Argote Royero del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, dictó auto de admisión de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 25000 23 42 000 2019 01763 01.11 2.4.4. El 10 de febrero de 2023, se ordenó correr traslado por el término de diez días para alegar, vencidos los cuales se dictaría por escrito sentencia anticipada.12 2.4.5.
El 9 de marzo de 2023, se notificó electrónicamente a las partes de la anterior providencia.13 9 Índice 9, del expediente electrónico. 10 Índice 9, del expediente electrónico. 11 Índice 9, del expediente electrónico. 12 Índice 9, del expediente electrónico. 13 Índice 9, del expediente electrónico. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas 2.4.6.
El 10 de abril de 2023, pasó el expediente al despacho del magistrado Javier Alfonso Argote Royero con memorial de alegatos de conclusión de las partes procesales.14 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala La señora Constanza Alicia Piñeros Vargas acude a la acción de tutela para que se ampare su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, cuya violación le atribuye a la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al no dictar sentencia que defina en primera instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 25000 23 42 000 2019 01763 01, en el que actúa como accionante, no obstante el proceso se halla para fallo desde el 10 de abril de 2023.
Pues bien, la mora judicial injustificada en el trámite de un proceso es una situación que la parte actora debe cuestionar no a través de la acción de tutela, sino mediante el mecanismo de vigilancia judicial administrativa prevista en el artículo 101, numeral 6, de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 2011, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
La referida norma atribuyó, como función, a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura ejercer «vigilancia judicial administrativa» para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y se cuide el normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial, este mecanismo goza de un procedimiento preferente o sumario para su resolución. De manera que es dicho instrumento el que puede emplearse para efecto de cuestionar la mora que se presente dentro de los trámites judiciales, a fin de asegurar que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial desarrollen sus funciones de manera oportuna y eficaz. 14 Índice 9, del expediente electrónico. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas La acción de tutela resultaría procedente para analizar la vulneración del derecho al debido proceso sin dilaciones, solamente si, en el caso, se acredita que se agotaron todas las medidas o recursos establecidos por el ordenamiento jurídico para evitar la mora injustificada en la decisión de las actuaciones judiciales y, aun así, no se ha logrado la resolución de la controversia, evento que no ocurre en el asunto objeto de debate.
Así las cosas, la Sala encuentra que se configura la causal de improcedencia de la acción de tutela contenida en el numeral 1 del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991, que corresponde a la «existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales al alcance». Además, en el sub examine, la accionante no invocó el amparo constitucional como mecanismo transitorio de protección ni expresó razones que señalen la existencia de un daño; y, del plenario, no se evidencia que se cumpla alguno de los criterios establecidos en la jurisprudencia para que se configure el perjuicio irremediable,15 que pretermita la subsidiariedad de la acción. 3.
Conclusión La Sala concluye que la presente acción de tutela es improcedente, porque la accionante tiene a su disposición el mecanismo de vigilancia judicial administrativa para controvertir la presunta mora del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 25000 23 42 000 2019 01763 01.
En tal sentido, la Sala rechazará por improcedente la acción interpuesta por la señora Constanza Alicia Piñeros Vargas. 15 Los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional para que proceda la tutela como mecanismo judicial para evitar un perjuicio irremediable son: su inminencia, su urgencia, su gravedad y su impostergabilidad. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07461 00 Demandante: Constanza Alicia Piñeros Vargas En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Rechazar por improcedente, la acción de tutela interpuesta por la señora Constanza Alicia Piñeros Vargas, conforme a la parte considerativa que antecede.
Segundo. En caso de que no fuere impugnada la presente decisión, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAM