CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Referencia: Acción de tutela Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA TESIS: SE DECLARA LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DEL ACTOR EN LA DEFENSA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS COLOMBIANOS. SE DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO RESPECTO A LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL ACTOR, ANTE LA INEXISTENCIA DE MATERIAL PROBATORIO CONFORME AL CUAL SE PUEDA SI QUIERA INFERIR QUE ES LA PERSONA DIRECTA O REALMENTE AFECTADA EN SU DERECHOS.

DERECHOS FUNDAMENTALES: PAZ, TRABAJO, LIBERTAD DE CONCIENCIA Y DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA1, el CONGRESO DE LA REPÚBLICA2 y la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN3. 1 En adelante el Presidente. 2 En adelante el Congreso. 3 En adelante la Procuraduría. 2 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor JAIME ZAPATA QUINTANA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la paz, al trabajo, a la libertad de conciencia y al debido proceso de todos los colombianos, los cuales estima vulnerados por el PRESIDENTE, el CONGRESO y la PROCURADURÍA con ocasión del lenguaje y manifestaciones hechas por el primer mandatario en recientes declaraciones públicas y por redes sociales que, a su juicio, incitan al odio y/o división nacional.

I.2.- Hechos Señaló que el presidente de la República señor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, ha venido desafiando abiertamente al CONGRESO utilizando expresiones y un lenguaje despectivo dirigido contra los miembros de la rama legislativa, menospreciando su función constitucional. 3 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que el lenguaje y los mensajes que el señor GUSTAVO FRANCISCO en su calidad de utiliza en sus discursos, generan presiones externas al debate democrático y deslegitiman la función de los órganos de representación popular.

Aseguró que la actitud del señor PETRO URREGO “[…] no solo amenaza la unidad nacional, sino que mina la confianza pública en las instituciones y fomenta un clima de división y confrontación que pone en riesgo los derechos fundamentales a la paz, a la convivencia pacífica y al orden justo […]”. I.3.- Fundamentos de la solicitud Manifestó que las expresiones del PRESIDENTE menoscaban sus derechos individuales y los de todos los colombianos, ya que generan ruptura de la unidad social y socava el derecho a la estabilidad, al trabajo, a la convivencia, a la calidad de vida, a la tranquilidad, a la seguridad económica y a la paz.

Resaltó que las declaraciones del PRESIDENTE generan un ambiente de polarización y confrontación latente, pues, a su juicio, el discurso presidencial no es neutral y, por el contrario, actúa como 4 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un dinamizador del conflicto y catalizador de tensiones que desbordan el debate político afectando los derechos de los ciudadanos. Aseguró que “[…] este ambiente hostil no solo incrementa el riesgo de agresiones físicas, daños patrimoniales o disturbios en la vía pública, sino que además instala un clima psicológico de zozobra, angustia y miedo social, en el que los ciudadanos nos sentimos expuestos, vulnerables e indefensos frente a posibles estallidos, bloqueos o confrontaciones colectivas […]”.

I.4.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] Primero: Que se declare que las declaraciones, actuaciones y discursos del señor presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, vulneran los derechos fundamentales a la Unidad Nacional, vida, a la paz, al trabajo, a la libertad de conciencia, a la unidad nacional y al debido proceso democrático, no solo del accionante sino de la ciudadanía en general.

Segundo: Que se ordene al señor presidente de la República moderar su lenguaje y sus declaraciones públicas, absteniéndose de emitir mensajes que inciten a la división social, presionen indebidamente al Congreso, deslegitimen a otras ramas del poder público o alienten confrontaciones sociales por fuera de los canales institucionales. 5 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero: Que se exhorte al Congreso de la República a ejercer sus funciones constitucionales y legales en un ambiente de respeto, libre de presiones indebidas del Ejecutivo, garantizando su autonomía como órgano legislativo.

Cuarto: Que se ordene la adopción de medidas preventivas para garantizar el derecho a la protesta pacífica dentro del respeto a la vida, a la integridad de los demás ciudadanos, al orden público y a los derechos fundamentales de quienes no participan en las movilizaciones. Quinto: Que se oficie a los órganos de control competentes (Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes, Procuraduría General de la Nación) para que, dentro de sus competencias, evalúen las actuaciones del presidente de la República a la luz de las obligaciones constitucionales de respeto a la separación de poderes y la preservación de la unidad nacional […]”.

(Negrilla pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA señaló que la solicitud de amparo resulta improcedente, por cuanto no existe una acción u omisión imputable al PRESIDENTE que genere la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, ya que el actor no acreditó una afectación directa o concreta de sus derechos fundamentales, dado que las manifestaciones del primer mandatario fueron de carácter general sin que se hiciera alusión especifica al interesado. 6 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que el actor no agotó los mecanismos ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, como el derecho de petición con el fin de obtener un pronunciamiento del poder ejecutivo respecto de las pretensiones invocadas.

Resaltó que “[…] las declaraciones cuestionadas no contienen señalamientos individualizados ni incitaciones a la violencia. Estas se enmarcan en el ejercicio legítimo de la libertad de expresión del presidente de la República y forman parte del debate político en una sociedad democrática. Según la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, las afirmaciones genéricas, dirigidas al conjunto de la ciudadanía y sin destinatarios identificables, no configuran por sí solas una vulneración de derechos fundamentales […]”.

I.5.2.- El SENADO DE LA REPÚBLICA a través de su Secretaría General, solicitó su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no es responsable de ninguna conducta activa u omisiva que atente contra los derechos fundamentales del actor. Aseguró que el CONGRESO no ha ejecutado ningún acto que afecte de manera directa la esfera de los derechos invocados por el actor 7 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en sus pretensiones, por lo que solicita declarar improcedente la solicitud de amparo.

I.5.3.- La PROCURADURÍA, solicitó su desvinculación de la acción de tutela al no existir una conducta respecto de la cual se pueda efectuar un juicio de vulnerabilidad de los derechos fundamentales deprecados por el actor. Aseguró que la entidad no tiene competencia para ejecutar juzgamiento al Presidente de la República, además advirtió que no ha recibido queja o denuncia formal respecto de los hechos objeto de tutela, que hagan pertinente el traslado por competencia a la Cámara de Representantes órgano competente para investigar y juzgar al jefe de Estado.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de 8 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el SENADO DE LA REPÚBLICA y la PROCURADURÍA solicitaron su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: 9 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. (Destacado de la Sala). Ahora bien, comoquiera que el SENADO DE LA REPÚBLICA como integrante del CONGRESO y la PROCURADURÍA fueron vinculados 10 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como accionados al presente trámite constitucional, por cuanto el actor formuló pretensiones dirigidas en su contra, la Sala denegará sus solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19914.

Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. Caso Concreto 4 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 11 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente caso, el actor promueve la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la paz, al trabajo, a la libertad de conciencia y al debido proceso de todos los colombianos los cuales, a su juicio, estima vulnerados por el PRESIDENTE, el CONGRESO y la PROCURADURÍA con ocasión del lenguaje y manifestaciones hechas por el primer mandatario en recientes declaraciones públicas y por redes sociales que, a su juicio, incitan al odio y/o división nacional.

Conforme con lo anterior, corresponde a la Sala determinar: i) si al actor le asiste legitimación en la causa por activa para solicitar el amparo de los derechos fundamentales de todos los colombianos; y ii) si resulta procedente amparar las garantías constitucionales invocadas frente a las entidades demandadas. De la legitimación en la causa por activa En ese sentido, se evidencia que el actor solicitó la protección de los derechos fundamentales a la paz, al trabajo, a la libertad de conciencia y al debido proceso de todos los colombianos, con ocasión a las recientes manifestaciones hechas por el primer mandatario en declaraciones públicas y por redes sociales que, a su juicio, incitan al 12 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co odio y/o división nacional.

Frente al particular, la Sala estima conveniente precisar que el artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales y, asimismo, el artículo 10° del Decreto 2591 de 19915, establece lo siguiente: “[…] Artículo 10: Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se podrán agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud […]”. De las normas transcritas, se desprende que quien promueve acción de tutela puede hacerlo i) en nombre propio, actuando por sí mismo o mediante apoderado, o ii) a través de la figura de la agencia oficiosa, caso en el cual se debe manifestar expresamente tal circunstancia, además de demostrar las razones por las cuales el agenciado no está en capacidad de ejercer su propia defensa. 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 13 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela, de modo que el derecho cuya protección se persigue debe ser propio del demandante y no de otra persona6.

De conformidad con los lineamientos jurisprudenciales señalados, encuentra esta Sala que en el presente asunto no se cumplen los presupuestos previstos para acreditar válidamente la legitimación en la causa por activa del actor para ejercer la representación de los colombianos, pues se refiere a personas indeterminadas e indeterminables y sobre las cuales resulta imposible establecer la voluntad de comparecer al proceso de tutela en procura de obtener la protección de derechos fundamentales y que tengan imposibilidad mental o física de hacerlo directamente.

Por tanto, en relación con este aspecto, se declarará la falta de legitimación en la causa por activa del actor como tutelante de los colombianos, en la protección de sus derechos fundamentales 6 Sentencia T-086 de 2010; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la paz, al trabajo, a la libertad de conciencia y al debido proceso de todos los colombianos, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. De la solicitud de amparo frente a las entidades accionadas Aclarado lo anterior, respecto a la vulneración de los derechos fundamentales deprecados como vulnerados por el actor, es menester precisar que si bien es cierto que la acción de tutela se caracteriza por su informalidad, ello no quiere decir que quien pretenda la protección de sus derechos fundamentales por una afectación directa de los mismos, no tenga la carga de aportar las pruebas que demuestren la presunta vulneración, pues en el presente caso los acontecimientos constitutivos de la amenaza y vulneración alegada, carecen del más mínimo respaldo probatorio.

Lo anterior, por cuanto el accionante no determinó de manera específica que mensaje o expresión empleada por el PRESIDENTE puso en riesgo sus garantías constitucionales y tampoco demostró que las autoridades demandadas hubieran vulnerado específicamente sus prerrogativas constitucionales a la paz, al trabajo, a la libertad de conciencia y al debido proceso, pues se limitó 15 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a exponer de manera general que las expresiones y lenguaje implementado por el primer mandatario amenazan la unidad nacional y fomenta la división y confrontación de los ciudadanos poniendo en riesgo la paz y la convivencia pacífica de la sociedad colombiana, lo que de ninguna forma permite percibir el contexto completo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrió la presunta amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales o conforme a las cuales se pueda si quiera inferir que es la persona directa o realmente afectada, pues lo que se advierte realmente es una inconformidad con las manifestaciones hechas por el PRESIDENTE de cara a los últimos acontecimientos relacionados con las reformas tramitadas ante el CONGRESO.

Frente a este punto, esta Sección en sentencia de 14 de abril de 20237, se refirió al ejercicio de la libertad de expresión y la protección constitucional de ciertos discursos públicos, en la que se indicó lo siguiente: “[…] Del derecho a la libre expresión y el acceso a la información. La Constitución Política protege el derecho a la libertad de 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de abril de 2023, CP Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001 03 15 000 2023 00039 01. 16 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expresión y la información veraz e imparcial, en los siguientes términos: “[…] Artículo 20.

Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura […]”.

Puntualmente, sobre el derecho a la libertad de expresión, la Corte Constitucional ha señalado que:8 “[…] la jurisprudencia constitucional ha establecido que la libertad de expresión es un derecho fundamental de doble vía porque involucra tanto al emisor como al receptor de actos comunicativos, agrupa un conjunto de garantías y libertades diferenciables en su contenido y alcance, tales como la libertad de expresar pensamientos y opiniones, la libertad de informar y recibir información veraz e imparcial, la libertad de fundar medios masivos de comunicación y el derecho de rectificación9.

Bajo ese entendido, al desarrollar esta garantía, la Corte ha adoptado una doble dimensión: “Sobre esa base, la Corte ha explicado que la libertad de expresión en sentido genérico consiste en el ‘el derecho general a comunicar cualquier tipo de contenido a otras personas, e [incluye] no solo la libertad de expresión en sentido estricto, sino también las libertades de opinión, información y prensa [previstas en el artículo 20 de la Constitución]’10.

Entre tanto, la libertad de expresión en sentido estricto se define como ‘el derecho de las personas a expresar y difundir libremente el propio pensamiento, opiniones e ideas, sin limitación, a través del medio y la forma escogidos por quien se expresa’11. Conlleva el derecho de su titular a no ser molestado por expresar su pensamiento, opiniones (sic)12 o ideas y cuenta, además, con una dimensión individual y una colectiva”13.

Entonces, puede decirse que la libertad de expresión 8 SU-274 de 2019. Mp. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Sentencia T-244 de 2018. 10 Sentencia T-277 de 2015. 11 Sentencia C-442 de 2011. 12 En la cita original se incluye la “informaciones”. 13 Sentencia T-022 de 2017. Cfr. Sentencia T-244 de 2018. 17 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituye una “categoría genérica que agrupa un haz de derechos y libertades diversos”14, entre los cuales se destacan: i) la libertad de opinión o también llamada libertad de expresión en sentido estricto, que comprende la libertad para expresar y difundir el propio pensamiento, opiniones e ideas, sin limitación de fronteras y por cualquier medio de expresión; y ii) la libertad de información que protege la libertad de buscar, transmitir y recibir información veraz e imparcial sobre hechos, ideas y opiniones de toda índole15.

Si bien ambas pueden ser ejercidas a través de cualquier medio de expresión, la Corte ha aclarado que cuando se manifiestan a través de los medios de comunicación se incorporan al contenido de la libertad de prensa, que incluye, además, el derecho a fundar y mantener en funcionamiento tales medios16. […]” (Negrillas pertenecen al texto).

De acuerdo con lo referido por la Corte, el derecho a la libertad de expresión transita por una doble vía, en la medida en que involucra tanto al emisor como al receptor del mensaje y, además, reúne una serie de garantías relacionadas tanto con la libertad de opinión, esto es, la posibilidad de expresar y difundir pensamientos, opiniones e ideas propias, por cualquier medio, como con la libertad de información, la cual protege la libertad de buscar, transmitir y recibir información veraz e imparcial.

Se trata a su vez de una libertad trascendental en la democracia, pues “es a través de los medios de comunicación que la ciudadanía está informada sobre los sucesos que los pueden afectar en las decisiones de los representantes políticos o en sucesos del ámbito económico o social de interés general”17. Asimismo, la Corte Constitucional al estudiar el ejercicio de la libertad de expresión en discursos, indicó: […] 16.

En términos generales, esta Corporación ha referido que “la publicación de informaciones e ideas referentes a cuestiones que tienen relevancia pública es una de las funciones asignadas a los medios de comunicación, y la sociedad tiene a su vez el derecho a recibirlas”18; sin 14 Sentencia T-904 de 2013. 15 Ibídem. 16 Ibídem. 17 Corte Constitucional, sentencia T-040 de 2013. 18 Sentencia SU-1723 de 2000.

En esa ocasión, conoció la acción de tutela instaurada por un reconocido cantante que estaba siendo investigado penalmente. Según indicó, un medio de comunicación expuso aspectos íntimos de su vida privada, de su comportamiento sexual y de su salud, sin contar con su autorización. Los jueces de instancia negaron el amparo invocado, decisiones que fueron confirmadas 18 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co embargo, ha aclarado que el principio de relevancia pública se refiere a “la necesidad de una información que se desenvuelva en el marco del interés general del asunto a tratar.

En este sentido, dos aspectos cobran vigencia: la calidad de la persona y el contenido de la información”19. Sobre la calidad de la persona -personajes públicos- ha explicado que “quienes por razón de sus cargos, actividades y de su desempeño en la sociedad se convierten en centros de atención con notoriedad pública, inevitablemente tienen la obligación de aceptar el riesgo de ser afectados por críticas, opiniones o revelaciones adversas, por cuanto buena parte del interés general ha dirigido la mirada a su conducta ética y moral.

(…) Sin embargo, esta relevancia prima facie no puede versar sobre cualquier tipo de información relacionada con la persona pública porque el riesgo de afectar la intimidad, el honor o cualquier otro derecho quedaría siempre latente”20. […] En cuanto al contenido de la información esta Corte considera que “resulta imperativo, además, que el contenido de una información obedezca a un verdadero y legítimo interés general de conformidad con la trascendencia y el impacto social.

Así, la libertad de información toma ventaja cuando de la magnitud misma de los hechos surge la necesidad de conocimiento público y se despierta el interés general, mas no una simple curiosidad generalizada sin importar ahora la calidad del sujeto como personaje público o privado”21. Sobre el particular, se ha pronunciado en los siguientes términos: “Si bien todo ejercicio comunicativo, cualquiera sea su contenido, valor y forma de expresión, está prima facie en sede de revisión. Al analizar el caso concreto, la Corte sostuvo que el accionante era una persona que por razón de su actividad como compositor musical y cantante, se había convertido en una figura públicamente reconocida que debía “asumir las consecuencias de ello, una de las cuales consiste en la relativización de su vida privada” y manifestó que por encontrarse vinculado a una investigación penal, la sociedad contaba con un interés legítimo para conocer la información. 19 Ibídem. 20 Ibídem. 21 Sentencia SU-1723 de 2000.

Esta postura fue reiterada en la sentencia T-546 de 2016, oportunidad en que la Corte estudió la acción de tutela instaurada contra una editorial, por la publicación del libro “La comunidad del anillo”, cuya carátula contiene la imagen del actor, la cual fue usada sin su consentimiento. // Esta Corporación negó el amparo invocado porque la imagen utilizada no necesitaba el consentimiento o autorización de uso por parte del actor, en razón a que estaba disponible en la web y reflejaba el ejercicio de la función pública que desempeñaba, es decir, tenía como escenario la esfera pública del demandante sin que pudiera catalogarse como una imagen incriminatoria o como una intromisión en el escenario privado e íntimo del actor.

Se pronunció sobre los discursos especialmente protegidos, dentro de los cuales se encuentran los discursos políticos y de interés público, y reiteró que comprende tanto los de contenido electoral como toda expresión relacionada con el gobierno y, con mayor razón, las críticas hacia el Estado y los funcionarios públicos. 19 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparado por la libertad de expresión, se ha reconocido que ciertos discursos son merecedores de especial protección constitucional, debido a su importancia para promover la participación ciudadana, el debate y el control de los asuntos públicos.

Así, los discursos políticos, que comprenden no sólo aquellos de contenido electoral sino toda expresión relacionada con el gobierno de la polis y, en particular, las críticas hacia el Estado y los funcionarios públicos, son objeto de especial consideración y cualquier intento de restricción es vista con sospecha, debido a que: (i) a través de ellos no sólo se manifiesta el estrecho vínculo entre democracia y libertad de expresión, sino que se realizan todas las demás finalidades por las cuáles se confiere a ésta una posición preferente en los estados constitucionales;

(ii) este tipo de discursos suelen ser los más amenazados, incluso en las democracias más vigorosas, por cuanto quienes detentan mayor poder social, político o económico pueden llegar a ser afectados por tales formas de expresión y, en consecuencia, verse tentados a movilizar su poder para censurar dichas manifestaciones y reprimir a sus autores.22 El carácter de derecho de ‘doble vía’ que se predica de la libertad de expresión cobra todo su sentido en presencia de este tipo de discursos, pues en tales casos la libertad de expresión no sólo ampara el derecho de quienes transmiten información y opiniones críticas sobre los gobernantes y funcionarios públicos, sino también, y muy especialmente, el derecho de todos los ciudadanos a tener acceso a estos discursos”23.

Al respecto, también ha indicado que “[e]n principio todo tipo de discursos o expresiones están protegidas por la libertad de expresión con independencia de su contenido y de la mayor o menor aceptación social y estatal con la que cuenten. No obstante, hay cierto tipo de discursos que reciben una protección más reforzada que 22 En la ya citada sentencia C-391 de 2007 (MP.

Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Rodrigo Escobar Gil), la Corte efectuó una detallada presentación de las razones y de los antecedentes que, en el derecho local y comparado, justifican la especial protección constitucional de los discursos políticos y, en particular, de los que tienen por objeto la crítica de los poderes y funcionarios públicos.

En la sentencia T-218 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo) se sintetizan algunos leading cases en la jurisprudencia comparada. 23 Sentencia T-904 de 2013. La Corte estudió la acción de tutela instaurada por una ciudadana que se desempeñaba como Contralora General de la República, contra un medio de comunicación que divulgó un video en el que se registraba la imagen de sus hijos menores mientras jugaban fútbol en la vivienda, así como la imagen de uno de los escoltas y las placas del vehículo en el que se movilizaba, esto, con ocasión de una querella por el ruido que se producía en el hogar de la accionante.

Esta Corporación concedió la protección del derecho a la intimidad de los menores, pero no accedió a las pretensiones relacionadas con la información de la querella. 20 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otros, como lo son el discurso político, el debate sobre asuntos de interés público y la opinión sobre funcionarios y personajes públicos.

Los discursos políticos o sobre temas de interés público hacen referencia no sólo a aquellos de contenido electoral sino a todas las expresiones relevantes para el desarrollo de la opinión pública sobre los asuntos que contribuyan a la vida de la Nación, incluyendo las críticas hacia el Estado y los funcionarios públicos”24. 17. En todo caso, la Corte ha aclarado que si bien la especial importancia y potencial riesgo de amenaza que recae sobre los discursos que tienen por objeto la crítica de los funcionarios públicos, ha llevado a considerar que, en principio, cualquier intento de restricción, previa o posterior, de estas modalidades de expresión constituye censura, ello no implica que la libertad de expresión esté desprovista de limitaciones en ese campo, sino que “se traduce en la reducción del margen del que disponen las autoridades para establecer límites a este tipo de discursos y en la imposición de cargas argumentativas y probatorias reforzadas para efectos de justificar eventuales restricciones”25. […] 21.

En definitiva, el ejercicio del derecho a la libertad de expresión y los aspectos que le son inherentes, en ciertas situaciones puede dar lugar a tensiones con otras prerrogativas ius fundamentales, por ejemplo, el buen nombre, la honra o la privacidad, circunstancias en las cuales, prima facie, no puede pregonarse una prevalencia de un derecho sobre otro, pues en cada caso deberá la autoridad competente analizar los diferentes factores que median en la discusión. Al respecto, piénsese en los fines perseguidos y en la esencia misma de la reserva que se imprime a ciertas actuaciones judiciales que escapan al dominio colectivo.

Por otro lado, se encuentran los llamados “discursos especialmente protegidos” en los cuales la privacidad y otros derechos de personalidades públicas deben ceder a costa del interés que la comunidad 24 Sentencia T-155 de 2019. Este Tribunal revisó la acción de tutela instaurada por un ciudadano - servidor público y subgerente de un hospital- por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al buen nombre, a la honra y a la intimidad, debido a una publicación en la red social Facebook donde se indicaba que él pertenecía a un cartel de la corrupción. // La Corte resolvió negar el amparo invocado, al considerar que “no se violan los derechos fundamentales al buen nombre, a la honra o a la intimidad de un servidor público cuando una persona, en ejercicio de su libertad de expresión y de su derecho a ejercer control al poder político, lo cuestiona y relaciona con la comisión de actuaciones contrarias a la ley, si sus afirmaciones representan una opinión (que expresa, por ejemplo, una manifestación de protesta, indignación o inconformidad con determinada situación de interés público) y no una supuesta información (una acusación concreta sobre una persona determinada)”. 25 Ibídem. 21 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pueda tener legítimamente sobre algunas de sus actuaciones. […] (Negrillas pertenecen al texto).

De lo anterior se colige que, todo el ejercicio comunicativo está amparado por la libertad de expresión, sin embargo, ciertos discursos públicos cuentan con una protección constitucional especial dada su relevancia, por lo que la información que se emite en el marco del interés general debe ser verificada bajo dos aspectos: (i) la calidad de la persona que lo emite, es decir, quien por razón de su cargo, actividad o desempeño en la sociedad se convierte en una figura pública;

(ii) el contenido de la información, la cual se refiere a que ciertas manifestaciones son merecedoras de especial atención, como los discursos políticos que comprenden toda expresión política relacionada con el gobierno, críticas hacia el Estado y a los funcionarios públicos, los debates sobre asuntos de interés público y, las opiniones públicas sobre asuntos que le conciernen a la Nación. Asimismo, la Corte determinó que del ejercicio de la libertad de expresión pueden surgir conflictos con otras garantías fundamentales como el buen nombre, la honra o la privacidad; sin embargo, en principio no podría proporcionársele prevalencia a un derecho sobre otro, pues le corresponde a la autoridad competente efectuar un análisis ponderado de las circunstancias que rodean la discusión […]” (Negrilla pertenece al texto) En ese sentido, teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, las manifestaciones públicas que efectúe el PRESIDENTE están amparadas bajo el ejercicio de la libertad de expresión. No obstante, si bien de dicha prerrogativa constitucional pueden surgir conflictos con otras garantías fundamentales, también lo es que no podría proporcionársele prevalencia a un derecho sobre otro, pues le corresponde a la autoridad competente efectuar un análisis ponderado de las circunstancias que rodean la discusión. 22 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo anterior, la Sala advierte que en el asunto no es posible efectuar el aludido juicio de ponderación, esto en atención a que el actor no indicó con claridad qué expresión o manifestación puso en riesgo los derechos fundamentales que invoca como vulnerados, por lo que las pretensiones frente a este punto serán denegadas como se dispondrá en la parte motiva.

Asimismo, la Sala advierte que las demás pretensiones se despacharan de manera desfavorable, comoquiera que lo pretendido por el actor contra el CONGRESO, en lo que relacionado con el ejercicio de sus funciones constitucionales garantizando su autonomía como órgano legislativo, escapa del resorte de la acción constitucional, toda vez que el juez de tutela está vedado para interferir en la órbita de competencia de otros órganos del poder público, como lo es la Rama Legislativa.

Igualmente, frente las pretensiones incoadas frente a la PROCURADURÍA la Sala advierte que no hay lugar acceder a la misma, por cuanto dicho ente de control no tiene competencia para investigar y juzgar al PRESIDENTE, pues esa facultad ha sido designada a la Cámara de Representantes por disposición de los artículos 178 y 199 de la Constitución Política de Colombia.

En ese 23 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co orden, el actor debe agotar los mecanismos judiciales ante la autoridad competente, a fin de solicitar la investigación que pretende contra el primer mandatario.

Así las cosas, la Sala denegará el amparo solicitado respecto a la vulneración de los derechos fundamentales alegados por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por el SENADO DE LA REPÚBLICA y la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del actor para ejercer la defensa de los 24 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales a la paz, al trabajo, a la libertad de conciencia y al debido proceso de los colombianos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DENEGAR el amparo solicitado por señor JAIME ZAPATA QUINTANA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de junio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta 25 Número único de radicación: 110010315000-2025-02661-00 Actor: JAIME ZAPATA QUINTANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.