CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros1. Demandados: Sección Tercera- Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá. Tema: Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Acceso a la administración de justicia y ii) debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por los señores Jorge Leonardo Layton, Cristian Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido contra la Sección Tercera- Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá. La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, Documento denominado “2ED_Caratula(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”.
Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. I.ANTECEDENTES La solicitud 1. Los señores Jorge Leonardo Layton, María Camila Mancipe Pulido y Cristian Samir Layton Rodríguez, a través de apoderado2, presentaron acción de tutela contra el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sección Tercera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al proferir los autos de 14 de agosto y 20 de noviembre de 2024 y 12 de marzo de 2025; y 30 de enero de 2025, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013343065202400143-01.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Refirieron que agotaron la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad y, posteriormente, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, la cual fue identificada con el número de radicación 2024-00143-00 y le correspondió por reparto al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá que, mediante providencia de 14 de agosto de 2024, resolvió: “[…]
PRIMERO: ADMITIR la demanda presentada por Nelson Fernando Pulido Ochoa, Ingrid Paola Pineda Layton, Simón Santiago Pulido Pineda, Martín Alejandro Pulido Pineda, José Germán Pulido Ochoa, Ana Maricel Pulido Ochoa, Yennifer Andrea Pulido Ochoa, Zulma Rocío Pulido Ochoa, María Antonia Ochoa Pulido, Jorge Elías Layton Solano, Mery Leonor Rodríguez de Laiton, Brayan Stiven Miranda Layton, Ingrid Eliana Layton Rodríguez, Angie Nicol Cepeda Pulido y Cristián David Cepeda Pulido contra la Nación Ministerio de Defensa- Ejército Nacional y la Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO: RECHAZAR la demanda presentada por Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido, por no haber demostrado el cumplimiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. […]”. 2 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI. Documentos denominados “9ED_Prueba(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2” y “10ED_Prueba(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”.
Archivos aportados en forma digital. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. 4. Manifestaron que, mediante auto de 20 de noviembre de 2024, el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, resolvió: “[…]
PRIMERO: NO REPONER el auto del 14 de agosto de 2024 por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONCEDER en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto subsidiariamente por la parte demandante en contra del auto del 14 de agosto de 2024, por medio del cual se admitió la demanda frente de unos demandantes y se rechazó de plano respecto de los señores Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido, por no haber demostrado el cumplimiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. […]”. 5.
Adujeron que presentaron recurso de reposición y en subsidio apelación mediante escrito de 21 de agosto de 2024 contra la decisión que rechazó la demanda frente a los actores, solicitando revocar y, en su lugar, admitir el medio de control frente a ellos, al considerar que: “[…] sí agotaron el requisito de procedibilidad pues hicieron parte del trámite de la solicitud de conciliación, por omisión involuntaria el Honorable Procurador no los incluyó en el acta y constancia de la conciliación, y rechazar de plano a estos demandantes sería prematuro y vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia para aquellos, toda vez que si agotaron el requisito de procedibilidad como se acreditó con la solicitud de conciliación que se aportó en el escrito de subsanación, donde se puede ver claramente que si están incluidos” […]”. 6.
Manifestaron que el requisito de conciliación extrajudicial había sido agotado y que por error involuntario de la Procuraduría General de la Nación, no habían sido incluidos en la constancia de no conciliación, “[…] resaltando que en el escrito de subsanación se aportó la solicitud de conciliación, los poderes conferidos por los accionantes para agotar la conciliación, el auto inadmisorio de la procuraduría donde requería los mentados poderes, el escrito de subsanación que se presentó ante la procuraduría y el respectivo auto admisorio que dio trámite a la conciliación extrajudicial; finalmente se indicó que en las oportunidades probatorias se podría solicitar o aportar una prueba en donde se constatara tal circunstancia, teniendo en cuenta la etapa tan prematura en que se encuentra el proceso ordinario de reparación directa. […]”. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. 7.
Indicaron que el recurso de apelación fue resuelto por la Sección Tercera- Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 30 de enero de 2025, de la siguiente manera: “[…]
PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 14 de agosto de 2024 por el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a través del cual rechazó la demanda frente a los demandantes Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido, por no haber demostrado el cumplimiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, conforme a lo expuesto. […]”. 7.1 Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] la parte actora no acreditó en el término de subsanación de la demanda haber agotado el requisito de procedibilidad frente a los demandantes Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido, omisión que conlleva a que se rechace la demanda según lo normado en el numeral 2 del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, dado que que (sic) se trata de un presupuesto de procedibilidad que debe ser acreditado con la demanda y que garantizan el debido proceso, defensa y contradicción del extremo pasivo. 19.
Adicionalmente, a criterio del recurrente los demandantes si agotaron el requisito de procedibilidad tal y como consta en el escrito de subsanación de la solicitud de conciliación prejudicial donde solicitó se les tuviera como integrantes del extremo activo, sin embargo, el auto admisorio de la solicitud, el acta de la audiencia de la conciliación y la constancia expedida por el Ministerio Público frente al agotamiento del trámite prejudicial, l (sic) no advierte la inclusión de los señores Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido como convocantes, luego el trámite de conciliación no se puede entender agotado respecto de los mismos […]”. […] “[…] al no acreditarse que se agotó el requisito de procedibilidad frente a los demandantes Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido se concluye que no se subsanó la demanda en debida forma y por ende, resulta procedente rechazar la demanda frente a los mismos conforme a lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 169 del CPACA en concordancia con el artículo 92 de la Ley 2022 de 2022. 39.
No obstante, relata el apoderado de la parte actora que la no inclusión de los señores Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido en la constancia expedida por el Procurador Séptimo Judicial I para Asuntos Administrativo de Bogotá deviene de un posible error involuntario que no los relacionó, sin embargo, a criterio de la Sala pese a que en la constancia no se les hubiere incluido, la documental que da cuenta de las actuaciones del Procurador Séptimo Judicial I para Asuntos Administrativo de Bogotá en dicho trámite, tales como el auto admisorio de la solicitud y el acta de la diligencia de conciliación, no permiten inferir que hubieren integrado la parte convocante a afectos de tener por agotado el requisito de procedibilidad, siendo un deber procesal de la parte actora no solo acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad al presentar la demanda, sino de haber adelantado oportunamente ante la Procuraduría los trámites que le correspondían en el evento de que en efecto se tratara de un error 5 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. en el curso de la actuación seguida por tal organismo.
Es así que en los términos de la norma y jurisprudencia transcrita en precedencia, para el agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación, se deben reunir los siguientes presupuestos: (i) identidad entre las partes que asisten al trámite de conciliación y luego concurren al proceso en calidad de partes, (ii) correspondencia entre la causa o los hechos que se sirven de fundamento a la pretensión de conciliación y que, con posterioridad, se proponen en la demanda y (iii) equivalencia entre el objeto de la conciliación y el de la demanda. 41.
Por lo que, si se presentó algún tipo de error u omisión en el trámite adelantado por el Procurador Séptimo Judicial I para Asuntos Administrativo de Bogotá, respecto a la totalidad de integrantes de la parte convocante, corresponde a un trámite prejudicial, sin que sea en sede judicial que deba subsanarse o corregirse, pero que en todo caso, tampoco se avizora que durante el trámite de conciliación prejudicial o con posterioridad al mismo, incluso en el término de subsanación de la demanda, la parte actora hubiere adelantado gestión alguna en aras de que se corrigiera por parte del agente del Ministerio Público dicha omisión, o por lo menos no se acreditó dicha circunstancia. 42.
Finalmente, a criterio del apelante la decisión de rechazar la demanda frente a los señores Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido en esta etapa procesal, vulnera su derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia, sin embargo, el agotamiento del requisito de procedibilidad corresponde a una disposición de derecho público y obligatorio cumplimiento, establecida por el legislador para este tipo de acción, por lo tanto, no puede quedar al arbitrio, voluntad o posibilidad de la parte demandante la etapa procesal para su acreditación, pues en los términos del artículo del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad deberá acreditarse con la presentación de la demanda. 43.
En esa medida, le asiste razón al Juez de instancia, al señalar que de los documentos aportados por la parte actora no se acredita el cumplimiento del requisito de procedibilidad frente a los demandantes Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido, pues no se allegó la constancia expedida por el Agente del Ministerio Público que dé cuenta que acudieron en sede prejudicial, defecto que no permite dar trámite a la demanda frente a dichos demandantes, dado que se trata de requisitos previstos por la ley y que garantizan no solo el debido proceso, defensa y contradicción del extremo pasivo. […]”. 8.
Indicaron que, mediante auto de 12 de marzo de 2025, el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá resolvió: “[…]
PRIMERO: OBEDECER Y CUMPLIR lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, en providencia del 30 de enero de 2025, por medio de la cual confirmó la decisión de rechazar las pretensiones de los señores Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido, adoptada por este Despacho el 14 de agosto de 2024. […]”. 8.1 Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] 1.- Mediante auto del 14 de agosto de 2024, este Despacho admitió la demanda y rechazó las pretensiones de los señores Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir 6 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros.
Layton y María Camila Mancipe Pulido, por no haber demostrado el cumplimiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. 2.- Con memorial del 21 de agosto de 2024, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso y sustentó recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la mencionada providencia. 3.- El Despacho resolvió mantener incólume su decisión y conceder la alzada interpuesta de forma subsidiaria con auto del 20 de noviembre de 2024. 4.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, con providencia del 30 de enero de 2025, confirmó la determinación adoptada por este Despacho el 14 de agosto de 2024. […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 9. Los actores solicitaron en su escrito de tutela: “[…] 1. Que se AMPAREN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO y ACCESO A LA ADMISTRACIÓN DE JUTICIA de los accionantes 2). En consecuencia, de lo anterior DEJAR SIN EFECTO el auto del 20 de noviembre de 2024 y el numeral 2 del auto del 14 de agosto de 2024 proferidos por el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección tercera y el auto del 30 de enero de 2025 proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. 3).
Dejar sin efecto el auto del 12 de marzo de 2025 proferido por el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que obedeció y cumplió lo dispuesto por el superior. 4). SE ORDENE a las autoridades judiciales accionadas profieran una nueva decisión en la cual de ampare el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, debido proceso y den aplicación a los principios de buena fe y “pro homine” 5).
En consecuencia, se suspenda el estudio del cumplimiento del requisito de procedibilidad de los accionantes y se evalúe de fondo en la sentencia que ponga fin al proceso en primera instancia. […]”. 10. Como fundamento indicaron lo siguiente3: “[…] Las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados al tomar la decisión de rechazar sus pretensiones por no agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación, sin tener en cuenta, que los mentados demandantes si agotaron el requisito de procedibilidad pues hicieron parte del trámite de la solicitud de conciliación, por omisión involuntaria el Honorable Procurador no los incluyó en el acta y constancia de la conciliación, y rechazar de plano a estos demandantes sería prematuro y vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia para aquellos, toda vez que si agotaron el requisito de 3 Transcripción literal del texto. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. procedibilidad como se acreditó con la solicitud de conciliación que se aportó en el escrito de subsanación, donde se puede ver claramente que si están incluidos.
Una cosa es que los demandantes no están incluidos en la constancia de conciliación, y otra es afirmar que no agotaron el requisito de procedibilidad; en la primera situación no hay certeza de que hayan agotado el trámite, en tanto la segunda es claro que no lo agotaron y la consecuencia es el rechazo de la demanda. En el proceso ordinario, si habían elementos de prueba que permitía concluir, por lo menos, que los demandantes JORGE LEONARDO LAYTON, CRISTIAN SAMIR LAYTON y MARIA CAMILA MANCIPE PULIDO si habían hecho parte del trámite conciliatorio, esto es, la solicitud de conciliación extrajudicial, los respectivos poderes, el auto inadmisorio y la respectiva subsanación, por lo que, erraron las autoridades judiciales al considerar que era insuficiente y rechazar de plano, sin permitir que el proceso avance y en el transcurso del mismo se pueda dilucidar si agotaron o no el requisito de procedibilidad.
Lo anterior teniendo en cuenta que en las etapas probatorias para tal fin, se podía requerir al Honorable Procurador Séptimo (7) Judicial II para asuntos administrativos de Bogotá, para que certificara si el requisito se agotó respecto de ellos, lo cual se podría hacer vía reforma de la demanda solicitando o aportando una prueba en ese sentido, sin embargo, los Honorables administradores de justicia los rechazaron de plano, cercenado con ello toda posibilidad de los demandantes de obtener una decisión de fondo respecto a sus pretensiones.
Cabe resaltar que por solicitud que se hiciere al Honorable procurador comentando lo sucedido, aquel reconoció efectivamente su lamentable yerro y procedió a corregir la constancia de no conciliación, incluyendo a los aquí accionantes, sin embargo, como las autoridades judiciales accionadas se apresuraron a rechazarlos de plano en las providencias judiciales objeto de censura, las cuales hacen tránsito a cosa juzgada, ya no pueden ejercer su derecho de acción y no pueden obtener una decisión de fondo en sus pretensiones aun cumpliendo con todos los requisitos de forma y de fondo para integrar el extremo activo.
Indudablemente debe prevalecer el derecho sustancial que les asiste. Personalmente considero que las prácticas judiciales rigurosas y en exceso ritualistas no atienden las nuevas posturas judiciales que comprenden la flexibilización en las interpretaciones para garantizar los derechos fundamentales que tienen todas las personas; en este caso en específico, primó para las autoridades judiciales que no se haya aportado, en el momento que ellos exigieron y consideraron inexorable, la constancia de no conciliación corregida; que garantizar los derechos fundamentales de los accionantes, aun cuando había serios indicios y se manifestó expresamente que si habían agotado el requisito de procedibilidad pero por cuestiones ajenas a ellos y al suscrito, había quedado por fuera de la constancia de no conciliación; las providencias objeto de censura se fundan en un derecho sancionatorio que no respeta las garantías Constitucionales de los accionados. […]”. […] “[…] En ese sentido, las decisiones proferidas por los operadores judiciales accionados que rechazaron a los aquí accionantes y que por ende rechazó la interpretación más garantista de esta situación particular, se encuentra en contra de la Constitución Política que en un Estado social de derecho, como el nuestro, ha sido creado para proteger y garantizar los derechos fundamentales.
La circunstancia de dejar en suspenso el estudio del cumplimiento de dicho requisito para los aquí accionantes en el transcurso del proceso, no vulnera derecho fundamental de ninguna de las partes, pero rechazarlos de plano, efectivamente si les vulnera el acceso a la administración de justicia y debido proceso, aun cuando 8 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. existen oportunidades probatorias para acreditar el cumplimiento de dicho requisito.
Por tal motivo, las pretensiones de esta solicitud de amparo deben prosperar y garantizar los derechos fundamentales de los accionante, vulnerados por las autoridades judiciales accionadas […]”. Actuación 11. El Despacho sustanciador, mediante auto de 3 de abril de 2025: i) inadmitió la acción de tutela y; ii) requirió al abogado para que allegara el poder para representar al señor Cristian Samir Layton Rodríguez, concediéndole el término de tres (3) días para que se manifestara sobre el particular. 12.
El Despacho sustanciador, mediante auto de 28 de abril de 2025: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sección Tercera- Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al juez sesenta y cinco Administrativo del Circuito de Bogotá y iii) vinculó a la Procuraduría Séptima Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá como tercero con interés legítimo.
Intervención de los demandados y de tercero con interés legítimo 13. La Sección Tercera- Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmó que no incurrió en los defectos alegados ni afectó los derechos fundamentales invocados por los actores, pues su decisión no fue caprichosa ni arbitraria, razón por la que solicitó declarar improcedente o, en su defecto, denegar la acción de tutela, porque no es una instancia adicional a las establecidas por el legislador. 13.1 Señaló que no incurrió en alguna irregularidad o desconocimiento y, por el contrario, atendió a la autonomía judicial y llegó a la decisión que rechazó la demanda en forma debida. 13.2 Indicó que pese a que los actores contaron con las oportunidades y recursos de ley para subsanar la situación, no acreditaron acción alguna en ese sentido, de manera que, “[…] pretender se dejen sin efectos las decisiones adoptadas conforme a la documental obrante en el plenario y en aplicación a los presupuestos normativos que exigen al Juez que se procure por el cumplimiento del requisito de procedibilidad, so pena de consecuencia de rechazo, afectaría la seguridad jurídica 9 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. del demandado que propende porque se dé cumplimiento por la parte actora, de las exigencias legales para acudir a la jurisdicción. […]”. 13.3 Manifestó que: “[…] la Sala de Decisión en la providencia cuestionada hizo alusión que en el trámite de primera y segunda instancia no se acreditó algún tipo de trámite ante el Procurador Séptimo Judicial I para Asuntos Administrativo de Bogotá, para la corrección del error u omisión en la totalidad de integrantes de la parte convocante, pues solo hasta la presente acción de tutela es que se advierte que se elevó solicitud en tal sentido y que la misma fue atendida, con posterioridad al auto acusado, razón por la que se confirmó la decisión de rechazo.
Corolario a lo anterior, debo precisar que no es de recibo que la parte actora pretenda a través de la acción de tutela, subsanar los requisitos previstos en la Ley para acudir a esta jurisdicción como si se tratara de una tercera instancia, pues se insiste en que al advertirse el error en la constancia emitida por el Ministerio Público, contó con varias oportunidades para subsanarlo, esto es, antes de presentar la demanda, una vez presentada y fue inadmitida la misma en primera instancia por dicha circunstancia, así como, al recurrir la decisión de rechazo e incluso en el trámite de segunda instancia, sin que hubiere acreditado acción alguna en tal sentido. […]”. 13.4 Indicó que “[…] el hecho de que no se acreditara trámite alguno en tal sentido que careció de prosperidad dicho argumento y se confirmó la decisión, y es en esa medida, que no pueden pretender los accionantes que sea precisamente en aplicación de los principios de buena fe y pro homine, que a través de la presente tutela se le exima del cumplimiento de haber demostrado previo a la presentación de la demanda de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad o en su defecto, se le tenga por subsanado. [ ]”. 14.
La Procuraduría Séptima Judicial II Administrativa manifestó que no fue informada de ninguna decisión o requerimiento por parte de los actores o de los despachos judiciales accionados, por lo que no cometió omisión alguna. 14.1 Adujo que “[…] Teniendo en cuenta el número de convocantes y el desorden con el cual el apoderado presentó los diversos archivos y anexos de la solicitud de conciliación, esta procuraduría judicial no advirtió la adición efectuada y admitió la solicitud respecto de los convocantes relacionados en la solicitud primigenia, 10 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. mediante auto del 1 de abril de 2024 que fue debidamente notificado a las partes y contra el cual no se interpuso recurso alguno. […]”. 14.2 Indicó que mediante correo electrónico de 19 de febrero de 2025, el abogado Jaime Alexander Marmolejo, solicitó la corrección del acta y de la constancia de conciliación para que los actores fueran incluidos en la demanda. 14.3 Señaló que el 20 de febrero de 2025, expidió constancia de corrección, la cual fue remitida al apoderado que la había solicitado, en la que señaló la subsanación de la solicitud de conciliación y reiteró que solo el 19 de febrero de 2025, advirtió tal omisión. 15 El Juzgado Juez Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá se limitó a remitir el expediente contentivo del medio de control de reparación directa, identificado con el número de radicación 11001334306520240014300, sin realizar pronunciamiento alguno frente al fondo del asunto.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 16 Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215 y con el artículo 136 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20197, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela. 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 5 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 7 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros.
Generalidades de la acción de tutela 17. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 18. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Sección Tercera- Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir el auto de 30 de enero de 2025 y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, al proferir los autos de 12 de marzo de 2025, 20 de noviembre de 2024 y 14 de agosto de 2024 dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013343065202400143-01, incurrieron en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 19.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia en el caso concreto; iv) el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; vi) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; vii) análisis del caso concreto y finalmente las viii) conclusiones de la Sala. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 20. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena8, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 21. Esta Sección adoptó9 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200510, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 22. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 23.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 10 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”11 que encaje en dichos parámetros. 24.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 26. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 27.
En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, así: 28. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales de los actores al acceso a la administración de justicia y al debido proceso. 11 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. 29.
La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales invocados supra, y además, ii) los actores cumplieron con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 30.
Para la Sala exigirle a los actores una carga argumentativa mínima se justifica, en que si bien es cierto que la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales13, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica de los actores, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 31.
Cumplió con el requisito general de procedencia de inmediatez14. 32. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales los actores puedan lograr la protección de los derechos invocados. 33. Los actores identificaron los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 34. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. 13 “Artículo 228.
La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 14 Puesto que las providencias cuestionada se profirieron el 30 de enero de 2025 por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ii) el Juzgado, los autos de 12 de marzo de 2025, 20 de noviembre de 2024 y 14 de agosto de 2024 fueron notificados, y la tutela se interpuso el 31 de marzo de 2024, es decir que, la solicitud de amparo se presentó antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia cuestionada. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros.
El defecto procedimental como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 35. Frente al defecto procedimental la Corte Constitucional ha establecido que existen dos clases, a saber: i) defecto procedimental absoluto y ii) exceso ritual manifiesto. En sentencia SU-159 de 2002 la Alta Corporación consideró que el defecto procedimental se configura cuando “[…] el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones […]” y actúa “[…] en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad […]”.
Asimismo, señala que el proceso está viciado cuando “[…] se pretermiten eventos o etapas señaladas en la ley para asegurar el ejercicio de todas las garantías que se le reconocen a los sujetos procesales de forma tal que, por ejemplo, (i.) puedan ejercer el derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el derecho de contradicción y presentar y solicitar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su posición;
(ii.) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii.) se les notifiquen todas las providencias proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben serles notificadas […]”15. 36. De igual manera, la Alta Corte, en sentencia T-398 de 201716, consideró: “[…] El segundo se llama defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, y se configura cuando“(…) un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”; es decir, el funcionario judicial incurre en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando “(i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) porque aplica rigurosamente el derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales”.17 […] En esta medida, se puede entonces concluir que las formalidades procesales son esenciales en los procesos judiciales para garantizar el respeto de un debido proceso, a efectos de que las personas puedan defender sus derechos conforme a un conjunto de etapas y actos que lo que buscan es asegurar el funcionamiento de la administración de justicia, la validez de las actuaciones de las partes y la garantía de 15Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-398 de 23 de junio de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 17 Corte Constitucional, sentencia T- 429 de 19 de mayo de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 16 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. sus derechos.18No obstante, éstas no se pueden convertir en fórmulas sacramentales y rigurosas que sacrifiquen el goce efectivo de los derechos subjetivos, pues el fin último del derecho procesal es precisamente contribuir a la realización de la justicia material.
De hecho, cuando se aplican de manera taxativa las normas procesales en desmedro del amparo de los derechos de las personas, se configura un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto que hace procedente la acción de tutela contra providencias judiciales […]”. 37. En conclusión, la Sala advierte que una de las causales de procedibilidad por defecto procedimental en que puede incurrir un juez es el exceso ritual manifiesto donde el juez hace nugatorio la prevalencia del derecho sustancial al aplicar de manera rigurosa el derecho procesal afectando el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia 38.
De acuerdo con el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 39. Atendiendo a que, la Corte Constitucional19 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al 18 Corte Constitucional, sentencia T-051 de 2016 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV Gloria Stella Ortiz Delgado). En esta sentencia la Corte estableció las garantías que encierra el derecho al debido proceso. 19 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 17 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. debido proceso 40.
De conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 41.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional20 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Análisis del caso concreto 42. Los señores Jorge Leonardo Layton, María Camila Mancipe Pulido y Cristian Samir Layton Rodríguez, a través de apoderado, presentaron acción de tutela contra el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sección Tercera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la 20 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. administración de justicia, al proferir los autos de 14 de agosto y 20 de noviembre de 2024 y 12 de marzo de 2025; y 30 de enero de 2025, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013343065202400143-01. 43.
De acuerdo con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 44. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado en el escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 45. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 45.1 Copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013343065202400143-01. 45.2 Informes de las entidades demandadas y de la Procuraduría Séptima Judicial II para Asuntos Administrativos como tercero con interés legítimo.
Solución del caso concreto 46. Los actores en su escrito de tutela señalaron que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por las siguientes razones21: 21 Transcripción literal del texto. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros.
“[…] Las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados al tomar la decisión de rechazar sus pretensiones por no agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación, sin tener en cuenta, que los mentados demandantes si agotaron el requisito de procedibilidad pues hicieron parte del trámite de la solicitud de conciliación, por omisión involuntaria el Honorable Procurador no los incluyó en el acta y constancia de la conciliación, y rechazar de plano a estos demandantes sería prematuro y vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia para aquellos, toda vez que si agotaron el requisito de procedibilidad como se acreditó con la solicitud de conciliación que se aportó en el escrito de subsanación, donde se puede ver claramente que si están incluidos.
Una cosa es que los demandantes no están incluidos en la constancia de conciliación, y otra es afirmar que no agotaron el requisito de procedibilidad; en la primera situación no hay certeza de que hayan agotado el trámite, en tanto la segunda es claro que no lo agotaron y la consecuencia es el rechazo de la demanda. En el proceso ordinario, si habían elementos de prueba que permitía concluir, por lo menos, que los demandantes JORGE LEONARDO LAYTON, CRISTIAN SAMIR LAYTON y MARIA CAMILA MANCIPE PULIDO si habían hecho parte del trámite conciliatorio, esto es, la solicitud de conciliación extrajudicial, los respectivos poderes, el auto inadmisorio y la respectiva subsanación, por lo que, erraron las autoridades judiciales al considerar que era insuficiente y rechazar de plano, sin permitir que el proceso avance y en el transcurso del mismo se pueda dilucidar si agotaron o no el requisito de procedibilidad.
Lo anterior teniendo en cuenta que en las etapas probatorias para tal fin, se podía requerir al Honorable Procurador Séptimo (7) Judicial II para asuntos administrativos de Bogotá, para que certificara si el requisito se agotó respecto de ellos, lo cual se podría hacer vía reforma de la demanda solicitando o aportando una prueba en ese sentido, sin embargo, los Honorables administradores de justicia los rechazaron de plano, cercenado con ello toda posibilidad de los demandantes de obtener una decisión de fondo respecto a sus pretensiones.
Cabe resaltar que por solicitud que se hiciere al Honorable procurador comentando lo sucedido, aquel reconoció efectivamente su lamentable yerro y procedió a corregir la constancia de no conciliación, incluyendo a los aquí accionantes, sin embargo, como las autoridades judiciales accionadas se apresuraron a rechazarlos de plano en las providencias judiciales objeto de censura, las cuales hacen tránsito a cosa juzgada, ya no pueden ejercer su derecho de acción y no pueden obtener una decisión de fondo en sus pretensiones aun cumpliendo con todos los requisitos de forma y de fondo para integrar el extremo activo.
Indudablemente debe prevalecer el derecho sustancial que les asiste. Personalmente considero que las prácticas judiciales rigurosas y en exceso ritualistas no atienden las nuevas posturas judiciales que comprenden la flexibilización en las interpretaciones para garantizar los derechos fundamentales que tienen todas las personas; en este caso en específico, primó para las autoridades judiciales que no se haya aportado, en el momento que ellos exigieron y consideraron inexorable, la constancia de no conciliación corregida; que garantizar los derechos fundamentales de los accionantes, aun cuando había serios indicios y se manifestó expresamente que si habían agotado el requisito de procedibilidad pero por cuestiones ajenas a ellos y al suscrito, había quedado por fuera de la constancia de no conciliación; las providencias objeto de censura se 20 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. fundan en un derecho sancionatorio que no respeta las garantías Constitucionales de los accionados. […]”. 47.
Al respecto, la Sala observa que, mediante auto de 20 de noviembre de 2024, el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Bogotá, consideró que: “[…] En primer lugar, porque desde el auto del 14 de agosto de 2024 se le advirtió al demandante que los errores en los que pudo incurrir o no el Agente del Ministerio Público debieron ser cuestionados en esa sede través del recurso de reposición establecido en el artículo 114 de la Ley 2220 de 2022 o mediante una solicitud de corrección o adición del acta, lo cual no fue realizado en esa oportunidad ante la Procuraduría, ni durante el término de subsanación de la demanda y tampoco con ocasión de la presente impugnación del auto admisorio.
En segundo lugar, porque la decisión de rechazar de plano la demanda no fue caprichosa ni desproporcionada, pues esa es la consecuencia jurídica establecida en el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 para las pretensiones que no cumplieron con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. Esa disposición normativa procesal, además se ser absolutamente clara en cuanto al supuesto de hecho y la consecuencia, es de orden público y de obligatoria observancia para el juez, las partes, los terceros y los demás intervinientes procesales, y no podrá ser derogada, modificada o sustituida por los funcionarios o los particulares a través de un juicio de conveniencia (art. 13, Código General del Proceso).
Ahora, si el apoderado de los demandantes considera que tal previsión vulnera los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, podrá hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad y solicitar a la Corte Constitucional que declare su inexequibilidad; sin embargo, hasta que ello no suceda, la norma deberá ser aplicada con todo lo que ello implica, sin que sea posible suprimirla del ordenamiento a través de un recurso de reposición. En tercer lugar, porque el cumplimiento del requisito de procedibilidad cuando se efectuó audiencia no puede ser probado con la simple manifestación del demandante en ese sentido, sino que, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 94 de la Ley 2220 de 2022, debe acreditarse mediante la constancia expedida por el Procurador de Conocimiento.
En virtud de esa disposición normativa la única prueba conducente para probar el agotamiento del requisito de procedibilidad es la constancia de que trata el artículo 105 de la Ley 2220 de 2022 y todos los demás elementos de convicción, incluida la declaración de parte, carecen de la aptitud para demostrar la realización de la diligencia. En ese sentido, no es que el Juzgado se haya equivocado al considerar que la solicitud de conciliación extrajudicial es insuficiente o que la haya pasado por alto, sino que esa prueba documental es inconducente y por lo mismo no puede ser tenida en cuenta (artículo 168, Código General del Proceso). […]”.
(Resaltado por la Sala) 48. Además, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 30 de enero de 2025, al respecto señaló: 21 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. “[…] 39. No obstante, relata el apoderado de la parte actora que la no inclusión de los señores Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido en la constancia expedida por el Procurador Séptimo Judicial I para Asuntos Administrativo de Bogotá deviene de un posible error involuntario que no los relacionó, sin embargo, a criterio de la Sala pese a que en la constancia no se les hubiere incluido, la documental que da cuenta de las actuaciones del Procurador Séptimo Judicial I para Asuntos Administrativo de Bogotá en dicho trámite, tales como el auto admisorio de la solicitud y el acta de la diligencia de conciliación, no permiten inferir que hubieren integrado la parte convocante a afectos de tener por agotado el requisito de procedibilidad, siendo un deber procesal de la parte actora no solo acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad al presentar la demanda, sino de haber adelantado oportunamente ante la Procuraduría los tramites que le correspondían en el evento de que en efecto se tratara de un error en el curso de la actuación seguida por tal organismo. 40.
Es así que en los términos de la norma y jurisprudencia transcrita en precedencia, para el agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación, se deben reunir los siguientes presupuestos: (i) identidad entre las partes que asisten al trámite de conciliación y luego concurren al proceso en calidad de partes, (ii) correspondencia entre la causa o los hechos que se sirven de fundamento a la pretensión de conciliación y que, con posterioridad, se proponen en la demanda y (iii) equivalencia entre el objeto de la conciliación y el de la demanda. 41.
Por lo que, si se presentó algún tipo de error u omisión en el trámite adelantado por el Procurador Séptimo Judicial I para Asuntos Administrativo de Bogotá, respecto a la totalidad de integrantes de la parte convocante, corresponde a un trámite prejudicial, sin que sea en sede judicial que deba subsanarse o corregirse, pero que en todo caso, tampoco se avizora que durante el trámite de conciliación prejudicial o con posterioridad al mismo, incluso en el término de subsanación de la demanda, la parte actora hubiere adelantado gestión alguna en aras de que se corrigiera por parte del agente del Ministerio Público dicha omisión, o por lo menos no se acreditó dicha circunstancia. 42.
Finalmente, a criterio del apelante la decisión de rechazar la demanda frente a los señores Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido en esta etapa procesal, vulnera su derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia, sin embargo, el agotamiento del requisito de procedibilidad corresponde a una disposición de derecho público y obligatorio cumplimiento, establecida por el legislador para este tipo de acción, por lo tanto, no puede quedar al arbitrio, voluntad o posibilidad de la parte demandante la etapa procesal para su acreditación, pues en los términos del artículo del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad deberá acreditarse con la presentación de la demanda. 43.
En esa medida, le asiste razón al Juez de instancia, al señalar que de los documentos aportados por la parte actora no se acredita el cumplimiento del requisito de procedibilidad frente a los demandantes Jorge Leonardo Layton, Cristián Samir Layton y María Camila Mancipe Pulido, pues no se allegó la constancia expedida por el Agente del Ministerio Público que dé cuenta que acudieron en sede prejudicial, defecto que no permite dar trámite a la demanda frente a dichos demandantes, dado que se trata de requisitos previstos por la ley y que garantizan no solo el debido proceso, defensa y contradicción del extremo pasivo. […]”.
(Resaltado por la Sala) 22 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. 49. La Sala observa que, de conformidad con el material probatorio obrante en el expediente del proceso cuestionado, en efecto, como lo señalaron el Juzgado y el Tribunal accionados, dentro de los documentos que los actores allegaron con el escrito del medio de control de reparación directa identificado con el número de radicado 10013343065-2024-00143-00, no obra el acta de conciliación extrajudicial proferido por la Procuraduría Séptima Judicial II para Asuntos Administrativos en la que se incluya el nombre de los actores. 50.
En este sentido, la Sala encuentra que ni el Juzgado ni el Tribunal incurrieron en un exceso ritual manifiesto al rechazar la demanda de reparación directa respecto de los actores, por cuanto de conformidad con lo establecido en el artículo 16122 de la Ley 1437 de 201123, el acta de conciliación prejudicial allegada al expediente debía incluir sus identidades, lo cual no ocurrió, incumpliendo así el requisito de procedibilidad para procesos de reparación directa. 22 ARTÍCULO 161.
REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. […]” 23 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. 51.
Cabe resaltar que de acuerdo con el artículo 9224, el parágrafo del artículo 9425 y el 10526 de la Ley 2220 de 202227 y la jurisprudencia, se deben reunir los presupuestos de i) identidad entre las partes que asisten al trámite de conciliación y luego concurren al proceso en calidad de partes, (ii) correspondencia entre la causa o los hechos que se sirven de fundamento a la pretensión de conciliación y que, con posterioridad, se proponen en la demanda y (iii) equivalencia entre el objeto de la conciliación y el de la demanda 52.
Así las cosas, de acuerdo con el informe rendido por la Procuraduría Séptima Judicial II para Asuntos Administrativos, el apoderado solicitó la corrección del acta el 19 de febrero de 2025, la cual fue tramitada por esa entidad el 20 de febrero de 2025, remitiéndola al interesado ese mismo día. 53. De conformidad con los hechos, la Sala observa que el abogado de los accionantes actuó de una manera negligente y dilatoria al no acudir a la Procuraduría Séptima Judicial II para Asuntos Administrativos desde el primer momento en que el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda de plano, con el fin de enmendar la omisión de la entidad y 24 ARTÍCULO 92.
Conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. En la conciliación extrajudicial en asuntos laborales y de la seguridad social, se dará aplicación a lo previsto en los incisos 4 y 5 del artículo 89 de la presente ley.
La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en el trámite de conciliación extrajudicial contencioso administrativa se deberá aumentar, profundizar y hacer eficiente y eficaz el aprovechamiento de los datos, con la finalidad de generar valor social y económico, en el marco de lo establecido en la Ley 1581 de 2012. 25 ARTÍCULO 94.
Cumplimiento del requisito de procedibilidad. […]
PARÁGRAFO. Para los eventos indicados en los numerales 1 y 2 del presente artículo el requisito de procedibilidad deberá acreditarse mediante la constancia de que trata la presente ley. 26 ARTÍCULO 105. Constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. El agente del Ministerio Público expedirá el documento que acredita ante la autoridad judicial que, efectivamente, el trámite de conciliación extrajudicial se surtió para efectos de la presentación de la demanda, cuando a ello hubiere lugar.
En la constancia se indicará la fecha de presentación de la solicitud, la fecha en que se celebró la audiencia, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación. Esta constancia se expedirá en cualquiera de los siguientes eventos: 1. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.
En este evento, la constancia deberá expedirse en el plazo establecido en el artículo 104 de la presente ley. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En la constancia deberán indicarse, expresamente, las excusas presentadas por la inasistencia, si las hubiere, o la circunstancia de que no fueron presentadas. En este evento, la constancia deberá expedirse al día siguiente del vencimiento del término para la presentación de las excusas por inasistencia. 3.
Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. En este evento, la constancia deberá expedirse y ponerse a disposición del interesado al finalizar la audiencia. En todo caso, junto con la constancia, de la cual guardará copia el agente del Ministerio Público, se devolverán los documentos aportados por los interesados, si a ello hubiere lugar.
PARÁGRAFO. En los términos del artículo 19 del Decreto Ley 2106 de 2019 o la norma que lo modifique, sustituya o complemente, la Procuraduría General de la Nación deberá organizar las constancias expedidas como un registro público y habilitar su consulta gratuita por medios digitales. 27 “Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones.” 24 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros. solicitar que los actores fueran incluidos en el acta de conciliación extrajudicial, lo cual realizó solo hasta el 19 de febrero de 2025. 54.
Consecuente con lo anterior, la Sala en el caso sub examine no advierte que las autoridades judiciales accionadas hayan incurrido en un exceso ritual manifiesto ni vulnerado los derechos fundamentales invocados, toda vez que, en efecto, de los documentos allegados por los actores no era posible inferir que había algún error u omisión en el acta de conciliación proferida por la Procuraduría Séptima Judicial II para Asuntos Administrativos, más aún si se tiene en cuenta que la corrección frente a dicho documento se solicitó con posterioridad a los recursos con los que contaron dentro del respectivo medio de control, por lo que, ni el Juzgado ni el Tribunal al momento de proferir sus providencias, podían tener certeza de lo que el apoderado señala sobre el referido error.
Conclusiones de la Sala 55. De conformidad con lo expuesto en la parte motiva, la Sala denegará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de tutela presentada por los actores, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202501882-00 Actores: Jorge Leonardo Layton y otros.
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado (E2) Salva voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.