Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., cinco (05) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-01562-01 Accionante: Fredy Alexander Alegría Herrera Accionados: Juzgado Tercero Administrativo de Buenaventura y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos especiales de procedencia – defecto sustantivo por indebida interpretación normativa. Sentido del fallo de tutela: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó el amparo. La Sala decide la impugnación presentada por Fredy Alexander Alegría Herrera en contra del fallo de tutela proferido el 7 de abril de 2022[1], expedido por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Fredy Alexander Alegría Herrera interpuso acción de tutela[2] en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con la providencia dictada el 6 de mayo de 2021 y confirmada el 26 de enero de 2022 por los accionados, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con No. 76109333300320210001300-01, que estimaron que operó la caducidad. 2.- Hechos 2.1.- El 08 de febrero de 2021 el tutelante formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Hospital Distrital Luis Ablanque de la Plata, con el fin de obtener la nulidad del oficio suscrito por la entidad demandada en “julio de 2020” a través del cual dio respuesta a la petición radicada por el actor el 06 de marzo de 2020 y, en consecuencia, solicitó se ordenara a la requerida liquidar y pagar las acreencias laborales originadas del nombramiento del 01 de febrero al 30 de junio de 2019. 2.2.- El asunto contencioso correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Buenaventura, el cual, mediante auto interlocutorio No. 241 del 6 mayo de 2021, rechazó la demanda al considerar que había acaecido el fenómeno de la caducidad.

Como sustento de su decisión, señaló que la fecha de notificación del acto administrativo contenido en el escrito sin número de julio de 2020, es el 10 de julio de esa anualidad, es decir, que la parte actora contaba con 4 meses a partir del día siguiente al de la notificación del mencionado, esto es, desde el 11 de julio de 2020, hasta el 11 de noviembre del mismo año, para interponer la respectiva demanda. 2.3.- Inconforme, el demandante interpuso recurso de apelación. Señaló que, según el numeral 3 del artículo 87 del CPACA, los actos administrativos adquieren firmeza desde el día siguiente al vencimiento del término para interponer los recursos, por lo que para el caso concreto, el acto acusado si bien fue notificado por correo electrónico el 10 de julio de 2020, también lo es que en su contra procedían los recursos de reposición y de apelación, de los cuales no hizo uso, razón por la cual el acto administrativo demandado quedó en firme el 27 de julio de 2020. 2.4.- La segunda instancia fue de conocimiento del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que mediante auto No. 037 del 26 de enero de 2022 confirmó la decisión del a quo, en tanto encontró que el término de caducidad se debía contabilizar a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo, y toda vez que en el caso en concreto el acto acusado no indicó recursos a interponer, la parte actora podía acudir directamente a demandar; por tanto, como quiera que el actor fue notificado el 10 de julio de 2020, el término de cuatro meses para interponer la demanda fenecía el 11 de noviembre del mismo año. 3.- Fundamentos de la acción de tutela Se alegó que: “Para el caso que nos ocupa, se debió tener en cuenta por parte de los jueces tutelados, que a mi poderdante le asistía el derecho a interponer los recursos de Ley bien sea de reposición o apelación, y para ello contaba con 10 días hábiles conforme lo consagrado en el artículo 76 del CPACA, sin consideración a que en el acto administrativo demandado se haya indicado lo propio, en virtud de que el mismo no estaba inmerso en las excepciones regladas por el artículo 75 del CPACA, de hecho existe una obligación legal consagrada en el artículo 67 del CPACA de informar por parte de la entidad pública que emita un acto administrativo que (sic) recursos proceden, no siendo lo anterior óbice para negar la oportunidad legal de recurrir las decisiones de la administración, por lo que considero que en el presente asunto hubo una mala interpretación de las normas que regulan el caso en concreto, ya que en contra del acto administrativo demandado procedían los recursos de ley.

Dicho lo anterior, es menester indicar, que el acto administrativo demandado quedo (sic) en firme en fecha julio 27 del 2.020, por lo que los cuatro meses para que operara la caducidad iban hasta el 27 de noviembre del 2.020, siendo presentada la solicitud de conciliación prejudicial en fecha noviembre 12 del 2.020, se suspendió dicho termino por espacio de 15 días.

Una vez presentada la solicitud de conciliación y efectuado el trámite pertinente, recibí por parte de la procuraduría, el acta de fallida en fecha enero 26 del 2021, fecha en la cual se realizó la respectiva audiencia sin la comparecencia de la entidad citada, razón por la cual la señora procuradora otorgo (sic) 3 días a la entidad citada para que presentara excusa por su inasistencia, pasados los días días (sic) hábiles sin que se presentara excusa por parte de la citada en fecha febrero 02 del 2.021, la señora Procuradora 219 Judicial I de Buenaventura, me remitió la respectiva acta fallida, reiniciándose así el conteo del termino (sic) de 15 días de suspensión el día 03 de febrero del año 2.021, por lo que mi poderdante tendría hasta el 18 de febrero del 2.021, plazo para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento, la cual se interpuso de acuerdo al acta de reparto que allego como prueba, el día 08 de febrero del año 2.021, siendo interpuesta en tiempo oportuno”[3]. 4.- Pretensiones de la acción Se elevaron las siguientes: “Primero.- Se sirva coaccionar a las entidades accionadas, JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUENAVENTURA Y EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, a fin de que revoquen las decisiones de rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por mi mandante FREDY ALEXANDER ALEGRIA HERRERA, en contra del HOSPITAL DISTRITAL LUIS ABLANQUE DE LA PLATA.

Segundo.- Como consecuencia de lo anterior, se ordene la admisión de la demanda y la continuación del procedimiento legal”[4]. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 14 de marzo del 2022[5] la Sección Quinta de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó su notificación[6]. 5.2.- El Juez Tercero Administrativo de Buenaventura[7] solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, en tanto intenta utilizarse como una tercera instancia del proceso ordinario. 5.3.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[8] adujo que no se advierte la mentada vulneración a los derechos fundamentales del accionante, por cuanto la providencia cuestionada se profirió con estricto apego a la normatividad vigente. 5.4.- Los demás guardaron silencio. 6.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo del 07 de abril de 2022, negó las pretensiones de la acción de tutela bajo el siguiente argumento: “(…) [E]ntiende la Sala que lo pretendido en esta tutela es que el momento a partir del cual inició a contar el término para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, surja de una interpretación sistemática de los artículos 67, 75 y 76 de la Ley 1437 de 2011 así: (i) la decisión no corresponde a aquellas que frente a las cuales es improcedente la interposición de recursos;

(ii) la administración estaba en la obligación de informar los recursos procedentes al momento de la notificación y, en consecuencia, (iii) el recurso de apelación era procedente y obligatorio contra el acto administrativo demandado y el término de caducidad no podía contabilizarse hasta que finalizara el plazo para su interposición. Sobre este punto, se advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca acudió a lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, el cual establece que “Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.”, en ese sentido, dicha solución al caso fue acertada, pues el existir esta norma que resolvía con claridad el evento en que las entidades no establezcan los recursos procedentes contra sus actos, no había lugar a acudir a ejercicios interpretativos como el propuesto por la parte actora.

En consecuencia, ante la eventualidad que la entidad no haya informado los recursos procedentes contra su decisión, el actor podía acudir directamente a la jurisdicción para controvertirla, como adecuadamente lo expresó la autoridad accionada. Al respecto, debe aclararse que, el hecho de que en sede administrativa no se brinde la oportunidad de interponer recursos, no impide que los particulares puedan ejercerlos si consideran que conforme a la ley estos son procedentes; no obstante, si se abstienen de hacer uso de aquellos la decisión definitiva es la que les fue notificada, sin que sea admisible que pretendan beneficiarse de su propia inacción en hacer uso de los recursos que, a su juicio, resultaban admisibles, para que se modifique el término de caducidad, plazo que es de imperativo cumplimiento.

En conclusión, comoquiera que la aplicación e interpretación de las normas con que las autoridades accionadas resolvieron el asunto resultó pertinente para el caso y conforme con el ordenamiento jurídico, no se evidencia la configuración del defecto sustantivo alegado y, en consecuencia, se negará la solicitud de amparo”[9]. 7.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida, el accionante adujo que: “El error yace, en el hecho de que la interpretación correcta cuando no se da la oportunidad de interponer los recursos, es cuando se manifiesta que contra dicho acto administrativo no procede recurso alguno, en ese evento no se está dando la oportunidad, lo cual no es el caso del acto administrativo base de la acción. Diferente es cuando no indican los recursos que proceden, tal como sucedió en este caso.

Pero por ministerio de la Ley como se indicó anteriormente, si (sic) procede al menos el recurso de reposición quedando ejecutoriado y en firme el acto administrativo se inicia el término de caducidad, así usted no se (sic) haya hecho uso de dicha opción ya que el mismo no es obligatorio”[10]. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 7 de abril de 2022 por la Sección Quinta de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir si se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante y en ese sentido revocar o confirmar el fallo impugnado. 3.- Cuestión previa Aunque tanto la providencia de primera como la de segunda instancia del proceso ordinario son acusadas mediante la presente acción tuitiva, esta Subsección analizará solo la última de las mencionadas en tanto fue la que desató el recurso de apelación. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[11] y de procedencia[12], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 5.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto 5.1.- En el sub judice, el tutelante adujo que el Tribunal Administrativo del Valle, al considerar que operó la caducidad, i) vulneró sus garantías fundamentales, particularmente, el derecho de acceso a la administración de justicia; y ii) le otorgó una interpretación errada al artículo 87 Ley 1437 de 2011, en el sentido de que el Hospital Municipal Luis Ablanque de la Plata E.S.E debió dar la posibilidad al demandante de elevar los recursos de reposición y en subsidio apelación, pero como omitió este punto, entonces la firmeza del acto administrativo se dio al finalizar el término que tenía el señor Fredy Alegría Herrera para presentar los mentados recursos[13]. 5.2.- En cuanto al requisito de subsidiariedad, se verifica su cumplimiento, toda vez que, en contra de la providencia emitida en segunda instancia dentro del medio de control No. 76109333300320210001300-01, no existe otro mecanismo de defensa. 5.3.- También se encuentra cumplido el presupuesto de inmediatez, pues la providencia censurada se profirió el 26 de enero de 2022, mientras que el amparo se interpuso el 10 de marzo[14] del corriente, esto es, dentro del término de seis meses señalado como razonable por la jurisprudencia. 5.4.- Ahora bien, respecto a que el escrito de tutela esté debidamente motivado, lo que implica una exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración[15], esta Colegiatura nota que el cargo por la indebida interpretación del numeral 3º del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 está debidamente explicado, por lo que se seguirá con su estudio bajo el defecto denominado jurisprudencialmente como sustantivo, pues es en el que se enmarca. 5.5.- No se alega una irregularidad procesal. 5.6.- Por último, no se ataca una decisión de tutela sino la providencia proferida por el ad quem dentro del medio de control de repetición No. 76109333300320210001300-01. 5.7.- Habiéndose cumplido los requisitos de procedibilidad respecto del supuesto error de interpretación normativa, en los términos señalados, la Sala reiterará la dogmática sobre el defecto sustantivo y verificará si se encuentra configurado en este caso. 6.- El defecto sustantivo por indebida interpretación y aplicación normativa en el caso concreto 6.1.- En relación con este defecto, la Corte Constitucional[16] ha explicado que se presenta en aquellos casos en que la autoridad judicial emplea una norma que no corresponde al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica[17]. 6.2.- Según se expuso, el tutelante aduce que la entidad demandada en el marco del medio de control debió expresar con claridad la oportunidad de interponer los recursos de reposición y apelación, pero como no lo hizo, entonces la firmeza del acto administrativo se dio como lo indica el numeral 3º del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, esto es, al finalizar el término que debió tener el afectado para presentar los mencionados recursos.

Así las cosas, señaló que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en una indebida interpretación del numeral 3º del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, puesto que lo acertado era contar el término de caducidad de la acción como se explicó en precedencia. 6.3.- Pues bien, es menester acotar que el legislador, con el propósito de garantizar el principio a la seguridad jurídica y evitar que queden situaciones indefinidas en el tiempo, estableció unos plazos para ejercer los medios de control judicial, los cuales son de orden público, perentorios, improrrogables, preclusivos e irrenunciables, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese formulado la petición judicial correspondiente, genera la extinción del derecho.

Respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el literal (d) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, establece que la demanda debe presentarse dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Como se ve, la regla de caducidad referida es clara, pues dispone que los (4) meses para incoar la demanda se contarán desde la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. 6.4.- Entonces esta Sala concluye que: i) el acto administrativo demandado en sede ordinaria se notificó el 10 de julio de 2020[18], ii) el término para contabilizar la caducidad del medio de control empezó a contarse el siguiente día hábil después de la mentada notificación, es decir el lunes 13 del mismo mes y año, iii) el actor tenía hasta el 13 de noviembre para incoar la demanda, iv) el 12 de noviembre de 2020 radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación[19], v) la constancia[20] expedida por el Ministerio Público data del 26 de enero de 2021, de manera que el término que se encontraba suspendido, reinició al día siguiente, vi) el último día de plazo que tenía el señor Alegría Herrera para interponer la mencionada demanda era el 28 de enero de 2021, pero, vi) el litigió fue impetrado el 8 de febrero de 2021[21]. 6.5.- Así las cosas, para la Sala no se configura el defecto sustantivo objeto de estudio, en la medida en que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dio aplicación a lo establecido en el numeral 2º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011[22] y de esa forma llegó a la conclusión de que la acción se encontraba afectada por el fenómeno jurídico de la caducidad, en razón a que el conteo del término empezó a correr el día siguiente a la notificación del acto administrativo, es decir el 13 de julio de 2020. 7.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó la solicitud de amparo.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 7 de abril de 2022 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Ausente con excusa ----------------------- [1] Obra en certificado 38DD240D43C1A0C9 1A9786B0538D8A05 A651F360CF4A5B61 9F461A4C5FABDBBF, índice 16 en el expediente de tutela digital. [2] Obra en certificado 3AE54979A4414042 4F1F709646C90470 C7A7D9B9729AD072 67C1E1F62DD49BD2, índice 2 en el expediente de tutela digital. [3] Ibidem, folio 4. [4] Ibidem, folio 5. [5] Obra en certificado D47C018E083361E9 3C3108B4314F45AC C42516A57EE465B4 E4EBA6B01AC5B745, índice 6 en el expediente de tutela digital. [6]Obra en certificados 2BCEDE1460A76CE1 0A30D6C87431CC59 019313B7872A74E3DA1D4A31FD38F744 y 0308FA80A8B033B3 010F78493A07E7C8 D0F766C3363C5EC1 53A63328C3F8B27C, índice 10 en el expediente de tutela digital. [7] Obra en certificado DBC3F5333BCA3B52 3EF8B9AD6BF72683 CD58F50E33E1EBCE3FC621A1620A1B9, índice 11 en el expediente de tutela digital. [8] Obra en certificado E1CE59FFC784D1A5 113A92EA8DAC9268 FE06D6B8A09C2EE537A7F7B1A3A6B15, índice 14 en el expediente de tutela digital. [9] Obra en certificado 38DD240D43C1A0C9 1A9786B0538D8A05 A651F360CF4A5B61 9F461A4C5FABDBBF, índice 16 en el expediente de tutela digital. [10] Obra en certificado 592915A813B5565C D645621318C5C183 81561725662D7F94 CD110AC0F6A39752, índice 27 en el expediente de tutela digital. [11] De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [12] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [13] Según lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011. [14] La acción de tutela fue radicada mediante la ventana digital y reposa en el índice 1 dentro del expediente de tutela digital. [15] En relación con este aspecto, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que “no se trata de rodear a la acción de tutela de exigencias formales contrarias a su naturaleza, sino de exigir que el actor tenga claridad y sea diligente en cuanto a la explicación del origen de la afectación de sus derechos y que dé cuenta de ello al momento de pretender su protección constitucional”.

(T-265 de 2014). [16] Corte Constitucional, sentencia SU-195 de 2012. [17] De esta manera, ha venido construyendo los distintos supuestos que pueden configurar este defecto conforme a las situaciones fácticas que se exponen: “(i) Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que a) no es pertinente, b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio, así ocurre por ejemplo cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.

(ii) Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.

(iii) Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes. (iv) Cuando la disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución. (v) Cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vi) Cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(vii) Cuando el operador judicial con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos fundamentales. (viii) Cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiere permitido una decisión diferente de acogerse la jurisprudencia. (ix) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso”.

Sentencias T-343 de 2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007. [18] Según lo indicado por el accionante. [19] Obra en certificado 4E6D479B3730538E 682AEC710467B0CE 17348BB0018ED3D31F2D69BFB96815E3, cuaderno denominado primera instancia, índice 13, folio 22, carpeta “01PrimeraInstracia”, subcarpeta “C01 Principal”, archivo “001 Demanda NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Fredy Alexander Alegria.pdf”. [20] Ibidem, folio 20. [21] Consulta de Procesos por Número de Radicación- Consejo Superior de la Judicatura (ramajudicial.gov.co). [22] “Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral”.