Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Fiscal delegado ante los jueces penales. Reiteración jurisprudencial. Reconocimiento. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 29 de abril de 2021, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Carlos Alberto Maldonado Parada, en condición de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y de circuito, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico. La entidad demandada se opone al reconocimiento de la prima especial con el argumento de que esta se paga en forma mensual, como una fracción que equivale al 30 % del sueldo.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Carlos Alberto Maldonado Parada, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, el 6 de julio de 2017, con las siguientes: 2.1.1. Pretensiones (i) Inaplicar los decretos 3549 de 2003, 4189 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2012, 1035 de 2013, 019 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017 expedidos por el presidente de la república y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
(ii) Declarar la nulidad del Oficio SSAGS-3535 del 15 de noviembre de 2016 y de la Resolución 20390 del 2 de febrero de 2017, por medio de los cuales la entidad demandada le negó al actor el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios a la que tiene derecho desde el 25 de febrero de 2003, fecha en la que tomó posesión del empleo de fiscal delegado ante los jueces penales y promiscuos municipales, en cuantía equivalente al 30 % adicional al sueldo básico pagado «de manera irregular o incompleta».
(iii) Condenar a la Nación - Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar la prima especial de servicios en cuantía equivalente al 30 % del salario básico, desde febrero de 2003, conforme con el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998. (iv) Ordenar a la entidad demandada que indexe las sumas de condena y cumpla la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.1.2.
Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, lo siguiente1: (i) Prestó servicios en la Fiscalía General de la Nación desde el 10 de junio de 1994; a partir del 25 de febrero de 2003 fue nombrado fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos municipales. El 1 de mayo de 2017 fue nombrado en el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales del circuito.
(ii) El régimen salarial aplicado por la entidad demandada es el previsto en el Decreto 53 de 1993. (iii) Desde que empezó a ejercer el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales, en febrero de 2003, la entidad demandada ha pagado el sueldo básico y las prestaciones en cuantía equivalente al 70 % de la remuneración, «el otro 30 % lo liquidó en forma errónea el pagador de la fiscalía como prima especial de servicios, disminuyéndose su salario y prestaciones, en lugar de adicionar la prima de servicios».
(iv) El 25 de octubre de 2016 le solicitó a la Fiscalía General de la Nación — Dirección de Apoyo a la Gestión de Santander— el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios y la reliquidación de las prestaciones sociales, desde febrero de 2003. 1 Folio 51 del cuaderno ppal. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (v) Mediante Oficio SSAGS 3535, expedido el 15 de noviembre de 2016, la subdirectora seccional de apoyo a la gestión de la Fiscalía General de la Nación negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones.
El actor interpuso recurso de apelación contra esta decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución 20390 del 2 de febrero de 2017, expedida por el subdirector de talento humano de la entidad demandada. (vi) El 7 de abril de 2017 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001.
La Procuraduría 215 de Asuntos Administrativos de San Gil declaró fallida la conciliación en la diligencia realizada el 15 de mayo de 2017, por falta de ánimo conciliatorio de las partes. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. El actor citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 4, 13, 25, 29, 53, 83 y 150-19, literales e) y f);
Ley 4 de 1992, artículo 14; Decreto 53 de 1993; Ley 332 de 1996, artículo 1 y Ley 476 de 1998. 4. En el concepto de violación, el actor expuso que los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la prima especial desconocen lo previsto en las normas señaladas en precedencia, porque incluyen la prestación como una fracción del sueldo mensual equivalente al 30 %, interpretación que lleva a inferir que «no era un aumento en el salario, sino una reducción», aun cuando las normas citadas establecen claramente que la prima especial a favor de los fiscales delegados constituye un factor adicional al sueldo básico.
Sin embargo, el Gobierno nacional, desde el año 2003, dejó de reglamentar la prima especial en los decretos anuales que fijan la remuneración mensual de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, lo que evidencia la omisión del pago reclamado. 2.2. Contestación de la demanda 5. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso la excepción de «carencia de objeto», con el argumento de que, a partir del año 2003, los decretos anuales que fijan la remuneración mensual de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, no incluyen la prima especial de servicios del 30 %, porque «dicho valor hace parte del salario básico».
El pago de la prima especial como factor adicional desconocería las normas en que debe fundarse el reconocimiento y pago del salario básico, en específico, los decretos anuales que establecen la remuneración de los servidores de la fiscalía sin incluir ese factor. 6. Afirmó que, con motivo de las sentencias del Consejo de Estado que declararon la nulidad de los decretos anuales por medio de los cuales el gobierno fijó la remuneración de los servidores de la fiscalía con la inclusión de la prima especial, ese factor «se suprimió» por considerar que «dicho valor hace parte del salario básico» previsto en esa normativa2. 2 Folio 88 del cuaderno ppal.
Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.3. Sentencia de primera instancia 7. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia dictada el 29 de abril de 2021 (i) declaró la nulidad de los actos demandados;
(ii) ordenó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicio en cuantía equivalente al «30% del salario y/o de la asignación básica de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva»; (iii) declaró la prescripción de las acreencias laborales causadas antes del 26 de octubre de 2013;
(iv) ordenó la actualización de las sumas de condena y (v) se abstuvo de imponer costas a la parte vencida3. 8. Al realizar el análisis de legalidad de los actos demandados, el tribunal citó apartes de la sentencia del 15 de diciembre de 2020, en la que esta Sección estableció que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico de los servidores beneficiarios, por lo que resulta procedente el pago de las diferencias de lo dejado de pagar por ese concepto. 9.
En atención a dicho precedente, consideró que el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias causadas por la inclusión de la prima especial como factor adicional al sueldo básico, al encontrar acreditado que es beneficiario de esa prestación y que desde el año 2003 la asignación básica «se fragmentaba y el 30 % era calificado como prima especial de servicios».
Desde el año 2004 se fijó la asignación básica sin fraccionarla, lo que indica que «se reconoció que el treinta por ciento (30 %) que antes se descontaba es parte del salario». 10. Concluyó que operó la prescripción de las diferencias causadas antes del 26 de octubre de 2013, porque la petición de reconocimiento y pago de la prima especial fue presentada por el actor el 26 de octubre de 2016.
En punto a la liquidación de las prestaciones con la inclusión de la prima especial, precisó que estas «fueron debidamente liquidadas», razón por la que negó las demás pretensiones. 2.4. Recurso de apelación 11. El apoderado de la entidad demandada adujo que la prima especial de servicios no fue reglamentada por los decretos salariales anuales que fijan la remuneración de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, motivo por el que no le es dable a la entidad reconocer el pago reclamado, pues ello implicaría una extralimitación en el ejercicio de funciones «al reconocer un derecho que la ley no otorga».
En este orden, afirmó que el recurso se sustenta «en los mismos argumentos de los procesos anteriores a la notificación de la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020»4. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 12. Mediante auto del 18 de mayo de 2023, la Subsección A declaró fundado el 3 Folio 250 del cuaderno principal. 4 Folios 261-262 del cuaderno principal.
El recurso de apelación interpuesto en forma oportuna contra la sentencia notificada el 6 de mayo de 2021, se entiende que es el enviado por la apoderada de la entidad demandada el 20 de mayo del mismo año. En este orden, se aclara que el escrito presentado el 28 de mayo de 2021 por el abogado Felipe Zuleta Suárez, en condición de apoderado de la parte demandada, fue presentado por fuera del término previsto en el artículo 247-5 del CPACA.
Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 impedimento manifestado por los magistrados integrantes de esta Subsección en esa época, al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la prima especial en condición de magistrados de tribunal y secretario general del Consejo de Estado, circunstancia que generaba interés directo en el proceso5. 13.
Los magistrados integrantes de la Subsección A presentaron manifestación de impedimento, con sustento en el artículo 141-1 del CGP, esto es, tener interés directo en el proceso, porque fueron beneficiarios de la prima especial en condición de magistrados de tribunal. La Sala de Conjueces declaró fundado el impedimento mediante auto del 7 de noviembre de 20236. 14.
El conjuez designado por sorteo, en los términos el artículo 115 del CPACA7, admitió el recurso de apelación mediante auto del 7 de noviembre de 2023 y dispuso pasar el expediente al despacho dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia, para dictar sentencia, siempre que no hubiera pruebas para decretar y practicar (art. 247-5 del CPACA)8. 15.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sección Segunda, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 53 del Acuerdo 080 de 2019 —Reglamento Interno del Consejo de Estado—, realizó la designación de conjueces e integró la lista correspondiente en sesión del 23 de enero de 20259. 16. La integración de la lista de conjueces motivó la realización del sorteo para el reparto de los expedientes, el cual se llevó a cabo el 11 de febrero de 2025, tal y como consta en el índice 39 del sistema de gestión judicial SAMAI. 17.
Mediante auto del 25 de marzo de 202510, la conjuez designada por sorteo para tramitar el presente asunto resolvió devolver el expediente al despacho de origen en los términos del artículo 116 del CPACA11, según el cual «los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento que dé lugar al nombramiento de estos». 5 Folio 295 del cuaderno principal. 6 Folios 297 y 300 del cuaderno principal. 7 CPACA, artículo 115.
Conjueces. (…) Le elección y sorteo de los conjueces se harán por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por la Sala de lo Contencioso Administrativo en sus diferentes secciones y por la Sala de Consulta y Servicio Civil, según el caso. 8 Folio 302 del cuaderno principal. 9 DECISIÓN POR CONJUECES. Cuando por discrepancias con el proyecto original hubiere más de dos tesis en discusión y ninguna alcanzare el mínimo de votos requerido, se sortearán conjueces hasta obtener la mayoría necesaria.
PARÁGRAFO. (Adicionado Acuerdo No. 088 de 2019) INTEGRACIÓN DE LAS LISTAS DE CONJUECES. En enero de cada año, las salas y secciones del Consejo de Estado formarán listas de conjueces, que corresponderán al doble del número de magistrados que las integren. Cuando las listas de conjueces resulten insuficientes, las salas y secciones podrán aumentarlas.
En el acta respectiva se dejará constancia sobre los motivos que justifican la designación de conjueces adicionales, situación que será comunicada al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. El sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala, y su remuneración estará sometida a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno nacional. 10 Índice 39 del sistema de gestión judicial SAMAI. 11 Posesión y duración del cargo de Conjuez.
Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones. // Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. // Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos.
Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 18. En este escenario, es oportuno precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda, en providencias recientes, han declarado infundado el impedimento manifestado por magistrados de distintos tribunales del país, en asuntos relacionados con el reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 19.
La mayoría de los integrantes de esta Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron en igual sentido los impedimentos manifestados por los miembros de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber12: (i) Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el supuesto descrito en la causal;
(ii) no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; (iii) no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 20. En este orden, la Sala procede a dictar sentencia por encontrarse acreditado el supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA, derivado de la modificación de la integración de la Sala, en la que los nuevos magistrados desplazan a los conjueces cuando «no se les predique causal de impedimento o impedimento que dé lugar al nombramiento de estos».
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 21. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problema jurídico 22. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Fiscalía General de la Nación, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante13, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 23.
¿El demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor adicional al 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, expedientes 1774-2024, 5436-2023 y 1286-2024. En igual sentido, ver autos dictados por la Subsección B, expedientes 4042-2023 y 4079- 2023 del 30 de enero de 2025, y 3819-2024 y 5624-2024 del 6 de febrero del mismo año. 13 CGP, artículos 320 «Fines de la apelación» y 328 «competencia del superior».
Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 salario básico que recibió en condición de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y del circuito? 24.
Si la respuesta a este cuestionamiento es afirmativa, la Sala procederá a revisar la prescripción del derecho que la entidad demandada cuestiona en esta instancia. 3.3. Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 25. La Ley 4 de 1992, por medio de la cual se establecieron los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 26.
El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno nacional en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 tenían la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto o mantener el que regía con anterioridad, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran «por la escala de salarios de la Fiscalía General». 27.
La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 28.
La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 29.
En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los fiscales delegados de todo orden, de los directores nacionales, regionales y seccionales, y de los jefes de oficina, de división y de Unidad de Policía Judicial. 30.
En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esta Sección, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 38 de 8 de enero de 1999, por «su discordancia con las disposiciones legales que debía acatar el Gobierno nacional al establecer el régimen salarial de los servidores públicos a que se contrae la Ley 4ª de 1992, más exactamente por desconocer lo previsto en el Artículo 14 ibidem», al otorgar al 30% del salario básico el carácter de prima especial.
En ese orden, la Sección precisó lo siguiente14: En virtud de lo previsto en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 el Gobierno nacional está facultado para establecer la prima a que ella se contrae a favor de los servidores que allí se enlistan, mas no respecto de los funcionarios que opten por la escala de salarios establecida para la Fiscalía General de la Nación con efectos a partir del 1º de enero de 1993 (…) No obstante lo anterior, ha de precisarse que tal decisión no implica que el salario fijado en el Artículo 4° del Decreto 38 de 1999 para los funcionarios sustraídos de la posibilidad de establecer a su favor la prima de servicios, sufra alteración alguna, más exactamente deterioro o disminución, ya que en dicho artículo se estableció el sueldo mensual de los empleos de esa entidad, entre los que ellos se encuentran, sin que se advirtiera que parte alguna de tales salarios tenía una condición jurídica diferente a la de remuneración por los servicios prestados, o más exactamente, la naturaleza de prima de servicios.
Al desaparecer del concierto jurídico el Artículo 7º del Decreto 38 de 1999 que otorgó al 30% del salario básico mensual de esos funcionarios el carácter de prima especial de servicios, sólo subsiste el Artículo 4º del citado decreto mediante el cual, se insiste, se fijó la escala salarial de los citados servidores públicos, sin que se hiciera precisión en él acerca de que determinado porcentaje de dicha remuneración ostentara la connotación de prima especial de servicios. 31.
En una segunda etapa, la Sección, en sentencia del 17 septiembre de 2007, «unificó el criterio» frente al estudio de legalidad de los decretos anuales que fijaban el régimen salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de señalar que la declaración de nulidad de los artículos 7 del decreto 50 de 1998 y 8 del decreto 2729 de 2001, implica que los servidores públicos de esa entidad, enlistados en las normas citadas, «que habían optado por el régimen de salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial, y que no se les reducen sus ingresos mensuales, en razón a que tales normas no habían establecido un “sobresueldo”»15. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de febrero de 2002, exp. 11001-03-25-000-1999-0031- 00(197-99).
Mediante sentencia del 15 de abril de 2004, la Sección declaró la nulidad del artículo 8 del Decreto 2743 de 2000, con iguales consideraciones. Sin embargo, estableció lo siguiente: «con el propósito de rectificar parte de la jurisprudencia contenida en el fallo de fecha 14 de febrero de 2002, del expediente 197 de 1.999, que al decretarse la nulidad deprecada por el actor respecto de la referida prima especial sin carácter salarial (…), se reduce el ingreso mensual de los funcionarios a que esta norma se refiere en un 30%, pues este porcentaje en que consiste la prima establecida constituye un sobresueldo que contraviene, como ya quedó explicado, el mandato del artículo 14 de la ley 4 de 1.992 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de septiembre de 2007, exp. 11001-03-25-000-2003- 0113-01.
En cuanto a las demás normas demandadas, la sentencia dispuso estarse a lo resuelto en las providencias del 15 de julio de 2004 (exp. No. 11001-03-25-000 2002-0178-01 (3531-02) y 3 de marzo de 2005 (exp. No. 11001-03- 25-000-1997 17021-01 (17021), «advirtiendo que, como consecuencia de tal declaración, los servidores públicos Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 32.
Mediante sentencia del 2 de abril de 2009, la Sección Segunda de esta corporación rectificó la tesis que sustentaba la declaración de nulidad de los decretos anuales, esto es, que los servidores enlistados en los decretos «no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» prevista en la Ley 4 de 1992. En su lugar, la sentencia señaló que es «un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos.
Es consecuencia evidente de lo considerado concluir, que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico»16. 33.
De acuerdo con este marco jurisprudencial, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia del 15 de diciembre de 202017, fijó las reglas frente al reconocimiento de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos18: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. enlistados en tales disposiciones que habían optado por el régimen se salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» (sic). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-01 (1831-01). 17 Expediente SUJ-023-CE-S2. 18 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).
Se transcribe incluso con los errores del texto. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 34. La sentencia citada, que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico, sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al Gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;
La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno nacional anualmente hasta el año 2002.
Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 35. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202219, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, con el argumento de que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».
Así se precisó: Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:
ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).
Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. 19 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018).
Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.
Se transcribe incluso con los errores del texto. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 3.4.
Caso concreto 36. De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial citado, la Sala procede a verificar si el demandante acredita los requisitos para acceder al reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, esto es, el ejercicio de uno de los cargos que da derecho al pago de ese factor, la verificación del periodo laborado en dicho empleo y la constancia de la reclamación radicada en la entidad demandada. 37.
En lo atinente al ejercicio del cargo, consta en el expediente que el actor fue nombrado fiscal delegado ante los jueces municipales y promiscuos de la Dirección Seccional de Fiscalías de San Gil (Santander), mediante Resolución 0352 del 20 de febrero de 2003, expedida por el fiscal general de la nación20. 38. La Resolución 1389 del 31 de marzo de 2017, dictada por el fiscal general, acredita que el demandante fue nombrado en el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales del circuito, asignado a la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana de San Gil (Santander), a partir de esa fecha21. 39.
Asimismo, los reportes de nómina que obran en el expediente evidencian que el actor ejerció el empleo de fiscal delegado ante los jueces municipales y promiscuos, desde febrero del 2003 hasta marzo del 2017, época en la que fue nombrado fiscal delegado ante los jueces penales del circuito22. 40. En lo atinente a los pagos mensuales realizados al actor, se encuentra en el expediente el comprobante de pago correspondiente al año 2003, periodo en el que empezó a ejercer el cargo de fiscal delegado, en el que consta el valor pagado por concepto de prima especial, única anualidad en la que aparece dicho emolumento.
En los certificados de los años posteriores no se incluye la prima especial en la lista de factores pagados. 41. Frente a los periodos 2003 y 2004, el ejercicio de confrontación de los emolumentos pagados evidencia que la sumatoria de la remuneración mensual y la prima especial arrojan un valor semejante al pagado por concepto de «sueldo» en el año 2004, en el que no aparece en la lista de factores pagados la citada prima. 42.
Así las cosas, en el primer año de ejercicio del cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales (2003), el sueldo pagado al actor se fraccionó en remuneración y prima especial, mientras que a partir del año (2004) aparece un solo rubro por concepto de remuneración, equivalente al valor fijado por el Gobierno 20 Folio 5 del cuaderno principal. 21 Folio 3 del cuaderno principal. 22 Folios 7 a 20 del cuaderno principal.
Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 nacional en el decreto anual dictado el 10 de diciembre de 2004,23 que estableció la escala salarial de los empleados de la Fiscalía General de la Nación sin incluir la prima especial, así: Remuneración Prima especial Total 2003 1.591.147 636.459 2.227.606 2004 2.998.937 --- 2.998.937 43.
Además, se encuentra demostrado con el sello de radicación de la petición de pago, que el actor reclamó la prima especial a la entidad demandada el 26 de octubre de 2016, hecho probado a partir del cual se puede establecer que operó el fenómeno de la prescripción frente a los derechos causados antes del 26 de octubre de 2013, tal y como lo consideró el tribunal en la sentencia apelada. 44.
El análisis en conjunto de los hechos probados referidos demuestra, por tanto, que el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con las modificaciones y aclaraciones establecidas en las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998, al encontrarse demostrado que ejerció el cargo de fiscal delegado ante los jueces municipales, desde el 2003 hasta el 2017, y el de fiscal delegado ante los jueces penales del circuito, desde marzo de 2017, sin que en ninguno de estos periodos aparezca el pago de dicho emolumento como una adición o suma a la remuneración mensual fijada anualmente por el Gobierno nacional, según da cuenta la certificación de servicios prestados, expedida por el subdirector de apoyo a la gestión de la Fiscalía General de la Nación (Santander), el 27 de junio de 2017. 45.
El porcentaje de la prima especial a la que tiene derecho el demandante por motivo del ejercicio del cargo de fiscal delegado ante los jueces municipales y civiles deberá corresponder a un valor no inferior al 30% del salario básico, liquidación que la entidad demandada deberá realizar en el entendido de que el porcentaje de dicha prima, sumado con los demás ingresos laborales, no puede superar el tope máximo fijado por el Gobierno nacional en los decretos anuales por medio de los cuales establece las normas sobre el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación. 46.
Adicionalmente, se ordenará a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios24, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable25 e imprescriptible26. 23 El Gobierno nacional, mediante el Decreto 4180 de 10 de diciembre de 2004, fijó la remuneración de los fiscales delegados ante los jueces municipales en $2.998.837.
En enero de 2004 se continuó pagando el sueldo del año anterior mientras se expidió el decreto que fijó la escala salarial de los empleados de la Fiscalía General de la Nación. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001- 23-33-000-2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450- 2014). 25 Constitución Política, artículo 48.
En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 3.5.
Conclusión 47. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Carlos Alberto Maldonado Parada tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicio establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, porque demostró el ejercicio del cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y de circuito por más de 14 años, sin que la entidad le hubiera reconocido la prestación. El porcentaje de la prima especial sumado con los demás ingresos laborales, en ningún caso podrá exceder el tope máximo fijado por el Gobierno nacional en los decretos anuales por medio de los cuales determina las normas sobre el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación. En este orden, la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la prescripción de los derechos causados antes del 26 de octubre de 2013, será confirmada. 48.
Además, se adicionará en el sentido de ordenar a la entidad demandada realizar las cotizaciones correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 4. Costas 49. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario27 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 50.
Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 27 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 68001-23-33-000-2017-00871-01 (3784-2021) Demandante: Carlos Alberto Maldonado Parada Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el 29 de abril de 2021, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Carlos Alberto Maldonado Parada contra la Nación, Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO. Adicionar la sentencia dictada el 29 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con inclusión de la prima especial, así: Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de Carlos Alberto Maldonado Parada, desde el año 2003, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% del salario básico mensual más el 30% correspondiente a la prima especial.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO. En firme esta providencia, archivar el expediente. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx