Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 11001-33-35-023-2016-00143-01 (2464-2024) Demandante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Demandado: Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores Tema: Estudio de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Auto Asunto El despacho decide sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia1 presentado por Sandra Catalina Santos Pilonieta contra la sentencia de segunda instancia del 23 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. 1.
Antecedentes 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1.1. La demanda Sandra Catalina Santos Pilonieta presentó en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 demanda contra la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 6422 de 13 de octubre de 2015 que declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de secretario ejecutivo código 4210, grado 20, de la planta global de personal de la entidad demandada.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) su reintegró al cargo que venía desempeñando o a otro igual o superior categoría y sueldo; ii) el pago de salarios y prestaciones sociales causadas desde la fecha de desvinculación, hasta el día en que sea reintegrada al cargo; iii) el pago de los aportes correspondientes a la seguridad social, junto con los intereses causados; iv) el pago de los intereses moratorios causados por el no pago oportuno de las 1 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 259 y 265 del CPACA. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-33-35-023-2016-00143-01 (2464-2024) Demandante: Sandra Catalina Santos Pilonieta prestaciones sociales; v) la declaratoria de no haber existido solución de continuidad en la prestación del servicio; y vi) condenar en costas y gastos del proceso a la demandada. 1.1.2.
Trámite del proceso 1.1.2.1 Sentencia de primera instancia El Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia de primera instancia el 11 de mayo de 2020 en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda porque logró concluir que el acto administrativo demandado fue falsamente motivado, pues de manera previa a expedirlo, el Ministerio de Relaciones Exteriores no verificó que en efecto existiera un empleado en carrera con derecho preferencial de ser encargado; asimismo, porque el acto demandado indicó falsamente que la provisión del cargo sería mediante nombramiento provisional, por acreditación de mejores requisitos de estudio o experiencia, pues la persona nombrada en el empleo de secretario ejecutivo código 4210, grado 20, no contaba con tales calidades.
Por lo anterior, declaró la nulidad del acto enjuiciado y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro de la demandante al empleo que venía desempeñando como secretario ejecutivo código 4210, grado 20, siempre y cuando se encontrara vacante, así como el pago indexado de los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir, sin que el valor a pagar excediera de 24 meses de salario, descontando de ese monto las sumas que hubiese devengado por cualquier concepto laboral proveniente de recursos públicos o privados, dependiente o independiente.
De igual manera, ordenó el pago de los aportes por ese período a las entidades de la seguridad social y declaró que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas de primera instancia al no estar demostrada su causación. 1.1.2.2. Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia de segunda instancia del 23 de junio de 2023 confirmó la providencia apelada en consideración a que: «[…]si bien la motivación de la Resolución No. 6422 de 13 de octubre de 2015 fue: (i) la necesidad de proveer el empleo de secretario ejecutivo código 4210, grado 20, por un funcionario carrera administrativa con derecho preferencial, o (ii) el nombramiento provisional por acreditación de mejores requisitos de estudio o experiencia, ninguna de estas circunstancias se acreditó con la declaratoria de insubsistencia de la demandante, siendo una carga probatoria de la parte accionada, toda vez que las había plasmado como razones de la insubsistencia de la actora. 3 Radicado: 11001-33-35-023-2016-00143-01 (2464-2024) Demandante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Lo anterior, por cuanto, (i) como ha quedado ampliamente explicado, el empleo no fue provisto por un por un funcionario carrera administrativa con derecho preferencial; y (ii) no se observa que en el cargo se hubiese efectuado el nombramiento provisional por acreditación de mejores requisitos de estudio o experiencia, pues tal como quedó expuesto en el cuadro precedente, por medio de la Resolución No. 7019 de 6 de noviembre de 2015 se nombró a la señora Yudi Esmeralda Parra Castellanos, por cuanto el empleo se encontraba vacante y no existía funcionario de carrera con derecho preferencial, esto es, la motivación no fue por ninguna razón relacionada con mejores requisitos, de ahí que si fuera necesario el test realizado por la a quo, que corrobora el vicio que afectó el acto demandado.
De manera que, contrario a lo indicado por la entidad, la situación fáctica demostrada en el proceso da cuenta que el MRE no tenía una razón suficiente para declarar insubsistente el nombramiento provisional de la demandante, pues los motivos expuestos en el acto administrativo no se acreditaron, por ende, se concluye que la entidad no cumplió con la carga que le correspondía de motivar el acto con “las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho en que se funda la desvinculación”, y en tal virtud, no se demostró que existiera un motivo real para declarar insubsistente el empleo de la señora Sandra Catalina Santos Pilonieta. […] Por lo tanto, al no prosperar los argumentos traídos por la parte demandada en la alzada, y contrario a ello, evidenciarse que el acto acusado incurrió en la causal de nulidad de falsa motivación, se impone confirmar la sentencia de primera instancia en tanto accedió a las suplicas de la demanda encaminadas a declarar la nulidad de la Resolución No. 6422 de 13 de octubre de 2015. 1.2.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Sandra Catalina Santos Pilonieta presentó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E mediante correo electrónico del 16 de febrero de 2024 un recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 23 de junio de 2023, proferida por esa autoridad judicial, por presuntamente haber desconocido la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2022, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado dentro del proceso 11001-03-25-000-2017- 00151-00 (0892-2017).
El recurso extraordinario fue concedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 5 de abril de 2024. 2. Consideraciones 2.1. Requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 4 Radicado: 11001-33-35-023-2016-00143-01 (2464-2024) Demandante: Sandra Catalina Santos Pilonieta En lo que atañe a la procedencia del recurso estudiado, el artículo 2573 del CPACA indicaba que, respecto de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, este procedería siempre que la condena o las pretensiones de la demanda fueran iguales o superiores a 90 SMMLV.
Sin embargo, de conformidad con la regla establecida en al auto de unificación CE-AUJ-005-S2-20194, se debe «[i]naplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral […]». Esta regla se implementó más adelante con la expedición de la Ley 2080 de 2021.
Ahora bien, según el artículo 265 del CPACA, la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está condicionada, en primer lugar, al cumplimiento y verificación de los requisitos legales previstos en los artículos 2565 y 2586 ibidem y, en segundo lugar, a que se observe lo dispuesto por el artículo 262 de esa norma.
En ese orden, el artículo 262 del CPACA señala los requisitos formales que debe reunir el aludido recurso, los cuales se contraen a: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento, lo cual, de conformidad con lo indicado por esta Corporación, «supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria»7.
En relación con el cuarto requisito, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha indicado que la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia está 3 «Artículo 257. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos.
Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.
(…)». 4 Auto proferido el 28 de marzo de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia núm. 15001-23-33-000-2003-00605 01 (0288 – 2015), C.P. William Hernández Gómez. 5 «Artículo 256. Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.» 6 «Artículo 258.
Causal. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.» 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de julio de 2021), Radicado No: 11001-03-26-000-2020-00115-00(66246) M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas. 5 Radicado: 11001-33-35-023-2016-00143-01 (2464-2024) Demandante: Sandra Catalina Santos Pilonieta supeditada a la existencia de unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi»8.
Es decir, que, debe existir una real identidad fáctica y jurídica entre la sentencia de unificación presuntamente contrariada y aquella que se recurre9. Por lo tanto y en la medida que el recurso no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en sus argumentos, este cuerpo jurídico ha determinado que para que se cumpla este requisito formal, en la sustentación del recurso se debe efectuar un ejercicio juicioso de contrastación de las situaciones fácticas y de la ratio decidendi10 de una y otra y providencia. Por último, el artículo 265 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá ser rechazado i) cuando concedida la oportunidad no se hubiera subsanado el recurso; ii) cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido el recurso; iii) cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial; y iv) cuando sea evidente que la providencia invocada no es aplicable al caso concreto.
Respecto de las últimas dos causales, habrá lugar a condenar en costas. 2.2. Examen de los requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto En primer lugar, el despacho resalta que, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por la Ley 2080 de 2021, tratándose de los recursos interpuestos la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86 ibidem; en concordancia con lo previsto en el artículo 4011 de la Ley 153 de 1887.
Por lo tanto, en el asunto bajo estudio, las normas aplicables son las vigentes al momento de su interposición. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051- 00(3393-20). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia 19 de enero de 2023.
Radicado No. 13001-33-33-000-2012-00124-01 (2098-2016) 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020- 01051-00(3393-20). 11 «Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron 6 Radicado: 11001-33-35-023-2016-00143-01 (2464-2024) Demandante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Así las cosas, se procede a verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso, estipulados en los artículos 257 a 262 del CPACA vigentes luego de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, en razón a que el recurso fue presentado durante su vigencia, esto es, el 16 de febrero de 2024.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue presentado en término12 contra la sentencia de segunda instancia del 23 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Se resalta que, por tratarse de un conflicto de origen laboral, no es exigible una cuantía determinada para su procedencia13.
Asimismo, se observa que la parte demandante está legitimada para interponerlo, comoquiera que la providencia impugnada aun cuando confirmó el fallo que accedió a las pretensiones de la demanda, mantuvo también el descuento sobre «cualquier suma que ella hubiera percibido por retribución laboral en el sector público o privado, bien sea como dependiente o independiente, sin que dicha indemnización exceda de veinticuatro (24) meses de salario», lo cual podría resultar desfavorable a los intereses de Sandra Catalina Santos Pilonieta.
Sobre los requisitos establecidos en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 262 del CPACA, se tiene que en el escrito del recurso la recurrente - señaló las partes del proceso. - indicó la providencia impugnada, esto es, la del 23 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. - no hizo la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio.
Ahora bien, en cuanto a la carga argumentativa que supone el numeral 4 del artículo ibidem, esto es, el efectuar «[l]a indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento», se observa que la recurrente manifestó que el tribunal contrarió la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2022, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado dentro del proceso 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017). las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones». 12 La sentencia de segunda instancia quedo ejecutoriada el 9 de febrero de 2024.
Así las cosas, al ser presentado y sustentado el recurso el 16 de febrero de 2024, se comprende que fue interpuesto dentro del término de 10 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia como lo ordena el artículo 261 del CPACA. 13 Parágrafo del artículo 257 del CPACA. 7 Radicado: 11001-33-35-023-2016-00143-01 (2464-2024) Demandante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Al respecto, señaló que, el «fallo objeto del presente recurso aplica, sin la claridad que le reprochó en su oportunidad la parte demandante, la sentencia3 SU-556 de 2014.
No obstante, para la fecha del pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ya estaba en vigor y era obligatoria la regla de unificación jurisprudencial contenida en la Sentencia de Unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 9 de agosto de 2022, C. P. Dra. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Rad. 11001-03-25-000- 2017-00151-00, Número interno: 0892-2017, demandante: Sonia Yamile Rondón Tasco, Demandado: Municipio de San Gil (Santander)».
En ese sentido, realizó un cuadro comparativo entre lo resuelto en la sentencia de unificación presuntamente desconocida y la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional. Por lo anterior, el despacho encuentra que la recurrente no explicó en debida forma las razones por las cuales en su caso particular se desconoció la sentencia de unificación indicada, pues no realizó el comparativo entre las ratio decidendi expuestas, de un lado, en la sentencia de unificación y, de otro, en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cual es necesario, para vislumbrar de manera clara y precisa el desconocimiento de la regla de unificación. Así las cosas, en virtud del artículo 265 del CPACA el despacho inadmitirá el recurso y le concederá al recurrente el término de cinco (5) días para que subsane lo siguiente, so pena de su rechazo: - Señale de manera concreta, breve u sucinta los hechos del litigio. - Realice el comparativo entre la ratio decidendi expuestas en la sentencia de unificación y la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a fin de que se pueda vislumbrar de manera clara y precisa el desconocimiento de la regla de unificación. Lo anterior, con la salvedad de que el presente recurso extraordinario no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en los argumentos plasmados en el proceso ordinario.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Inadmitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Sandra Catalina Santos Pilonieta contra la sentencia de segunda instancia del 23 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. 8 Radicado: 11001-33-35-023-2016-00143-01 (2464-2024) Demandante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Segundo. Conceder el término de cinco (5) días para que la recurrente subsane la solicitud del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, so pena del rechazo del recurso, en los términos del artículo 265 del CPACA.
Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
DFMS