www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978–2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Proceso de incorporación de personal docente. Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 14 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Decisión No. 001 que negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda Freddy José Rangel Ortiz, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 041914 de 3 de noviembre de 2016 y RDP 008966 de 8 de marzo de 2017, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente un recurso de apelación, respectivamente.

Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia a partir del 14 de octubre de 2009, junto con el pago de reajuste en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993; así como el ajuste de la condena de conformidad con el artículo 187 del CPACA; se condene a la UGPP al pago de intereses moratorios y se dé cumplimiento a la sentencia teniendo en cuenta el CPACA; y se condene en costas. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2. Hechos que fundamentan la demanda El señor Freddy José Rangel Ortiz nació el 30 de agosto de 1953, razón por la cual cumplió 50 años el 29 de agosto de 2003; e indicó que prestó servicio como docente del departamento de Bolívar desde el 01 febrero de 1978 al 30 de noviembre de 1992; y que simultáneamente se vinculó al mismo departamento mediante Resolución 1744 de 28 de febrero de 1977 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, tomando posesión del cargo en forma legal el 01 de febrero de 1977 hasta 13 de junio 2016.

Señaló que, el vínculo laboral de carácter nacional, mutó a departamental, toda vez que con el proceso de descentralización del servicio público educativo iniciado con la Ley 60 de 1993, el departamento de Bolívar fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para ser el prestador del servicio de educación según Resolución 5295 de 15 de noviembre de 1995, por lo que el servicio docente prestado en el departamento a partir del acta de entrega de la administración al departamento, 14 de junio de 1996, es de carácter territorial, y por tanto es válido para la pensión gracia. Relató que el 1 de julio de 2016 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 13, 25, 48, 53, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, así como las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 43 de 1975, 24 de 1988, 29 de 1989, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993; y los Decretos 1743 de 1966 y 2277 de 1979.

Explicó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que la docente prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio docente nacionalizado, departamental y municipal; al respecto, relató que, si bien tuvo una vinculación del orden nacional, ésta cambió al orden territorial con la expedición de la Ley 60 de 1993 y, específicamente, cuando el departamento de Bolívar asumió la educación en atención al acuerdo alcanzado con la Nación, momento en el cual fue incorporada a la planta de personal territorial, completando así el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913. 1.4.

Contestación de la demanda Luego de presentada la demanda el 13 de mayo de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Social – UGPP, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; indicando que el docente demandante acreditó tiempos del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia. Finalmente propuso como excepciones, i) prescripción; ii) inexistencia de la causa petendi y cobro de lo no debido; iii) falta del derecho para pedir; iv) buena fe; v) cobro de lo no debido; y vi) la genérica. 1.5.

Sentencia de primera instancia En decisión de 14 de mayo de 2021 el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de lo anterior, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regulan la pensión gracia, analizó la prestación del servicio docente por parte del señor Freddy José Rangel Ortiz, concluyendo que fue vinculado inicialmente por medio de la Resolución 1744 de 28 de febrero de 1977, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y a la vez dentro del mismo periodo mantenía un vínculo en el departamento de Bolívar, por tanto no podría inferirse la variación del vínculo nacional a territorial, tan solo por la expedición de la Ley 60 de 1993, de tal forma que no es factible contabilizar el tiempo de servicios prestados por el actor en el departamento de Bolívar como docente nacional para efectos de acceder a la pensión gracia. 1.6.

Recurso de apelación A través de apoderado, el demandante presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, alegando que, las Resoluciones No. 540 del 20 de abril de 1978; No. 1111 del 30 de agosto de 1979; No. 1627 del 9 de agosto de 1988; No. 2634 del 5 de diciembre de 1988; No. 2293 del 4 de octubre de 1989;

No. 1284 del 31 de mayo de 1990; No. 2944 del 29 de octubre de 1990; No. 2403 del 25 de junio de 1991; No. 768 del 10 de junio de 1992, fueron suscritas por el gobernador del departamento de Bolívar, y no existe intervención de algún delegado del Ministerio de Educación. Por lo anterior, dichos nombramientos son válidos para acreditar el requisito de estar vinculado antes de 31 de diciembre de 1980.

Asimismo, afirmó que, si bien contaba con una vinculación del orden nacional, a partir del 14 de junio de 1996 esta cambió a nacionalizada, pues el traslado por permuta se produjo a una plaza del instituto nacionalizado, además en atención a la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado se encuentra acreditado el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia. En especial hace énfasis, en que el vínculo nacional que traía el actor mutó a Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 territorial a partir de la descentralización de la educación, debido a la incorporación docente, y la respectiva entrega de administración de la educación al departamento de Bolívar, por disposición de la Ley 60 de 1993.

De otro lado, alude que para que se dé la mutación de vínculos no se requiere que haya nuevos nombramientos. Además, cuestiona la falta de valoración probatoria por parte del tribunal respecto a la descentralización de la educación, lo que a juicio del recurrente le impidió a dicha autoridad judicial concluir que a partir de la mentada descentralización de la educación en el ente territorial, la Nación dejó de ser prestadora de dicho servicio, como se mencionó, a partir del 14 de junio de 1996, primero por prestar servicio en una plaza nacionalizada y luego por la descentralización administrativa; así, los docentes nacionales y nacionalizados que venían vinculados pasaron a las plantas departamentales y municipales, respectivamente, mutando así el tipo de vinculación. Mencionó que no se valoró que el certificado de tiempo de servicios que indica que el vínculo del actor fue como docente nacional, contiene una falsedad ideológica, dado que, si bien un tiempo fue como nacional, otro lo fue como nacionalizado, insistiendo en que el vínculo mutó; y en todo caso, no hubo cambio de régimen prestacional.

En ese orden, aduce que se desconoció el principio de congruencia, al no analizarse por el a quo la tesis planteada sobre la mutación del vínculo laboral del docente; que la sentencia apelada vulnera la Constitución, pues, al no reconocer que la vinculación mutó a departamental, desconoce el fenómeno de la descentralización; e igualmente vulnera la Ley 60 de 1993, en vista que, descentralizada la educación, los entes territoriales dirigen y administran la misma.

Agregando que la decisión de instancia resulta contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre dicho tópico, y que datan del año 1994 (radicado interno 8183), año 2000 (radicado interno 2630-99), y año 2003 (radicado interno 3762-01). Para finalizar, sostuvo que con la sentencia objeto de alzada, se desatiende la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, en la que se menciona que se requiere de los actos administrativos para establecer si la plaza ocupada era o no territorial, insistiendo así que, al pasar el docente a una plaza territorial, luego de la descentralización, entonces su vínculo mutó a territorial.

De igual manera, señaló que los dineros con los que fueron cancelados los salarios fueron pagados con el situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, y de acuerdo a ello la vinculación podría poseer naturaleza territorial o nacionalizada, más no nacional. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 04 de abril de 2022, se admitió el recurso de apelación. El señor Freddy José Rangel Ortiz, la UGPP y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Cuestión Previa En el presente asunto, la UGPP solicita se emita una sentencia de unificación jurisprudencial4 en la que se defina qué debe entenderse como «plaza docente», así como sus requisitos y lineamientos.

Esto con el fin de precisar cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial. Una vez revisado lo anterior y en ejercicio de los principios de eficacia y celeridad, esta Sala precisa que de manera reiterada y previa, fueron presentadas las mismas solicitudes ante varios procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las cuales se resolvieron mediante el auto del 20 de octubre de 20225, reiterado en providencias del 26 de octubre de 20226, en los que se indicó que tal y como lo prevé el CPACA en su artículo 2717, puede adelantarse el trámite que 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» 4 Carpeta apelación de auto con nombre 15RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800-01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;

Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 7 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Sin embargo, al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 2022, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022. 2.3.

Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Freddy José Rangel Ortiz, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2.4.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.4.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»8 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20189 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».10 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.2 Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación Con ocasión al proceso de descentralización planteado en la Constitución Política de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.

En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.

Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]

ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad. 2.5.

Actuación administrativa El señor Freddy José Rangel Ortiz, actuando a través de apoderado, radicó el 1 de julio de 2016 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que a través de la Resolución RDP 041914 de 3 de noviembre de 2016 negó la solicitud, en razón a que consideró que el docente tuvo vinculación del orden nacional a partir del 01 de febrero de 1977.

Inconforme con la precitada decisión, el peticionario interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto negativamente con la Resolución RDP 008966 de 8 de marzo de 2017 expedida por el director de pensiones de la UGPP. 2.6. Caso concreto Pasa la Sala a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, principalmente las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Debiendo analizarse, además, si tanto el traslado a una plaza nacionalizada y la incorporación ocurrida en virtud de la “departamentalización y municipalización” de la educación, implica que el tiempo servido a partir de ello, modificó la naturaleza de la vinculación nacional a territorial, resultando válido el tiempo de servicio docente prestado.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 2.6.1 Del cumplimiento de los requisitos a. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra acreditado que Freddy José Rangel Ortiz nació el 30 de agosto de 195311, razón por la cual, el 30 de agosto de 2003 cumplió 50 años de edad. b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, en todo caso, dicho aspecto no fue objeto de reproche por la demandada. c. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial: - Vinculación a partir del 01 de febrero de 1977 Si bien en el expediente no reposa copia de la Resolución 1744 de 28 de febrero de 1977, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional nombró a Freddy José Rangel Ortiz como docente en el municipio de Simito, sí se allegó el Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 02 de junio de 201612, por medio del cual se describen las novedades laborales de las que fue objeto el servicio docente del hoy demandante. 11 Copia del registro civil de nacimiento visible en la página 157 5ED_CUADERNON01.pdf del expediente digital que se encuentra en SAMAI. 12 Certificado visible en la página 339 5ED_CUADERNON01.pdf del expediente digital que se encuentra en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Sobre el particular, encuentra esta Colegiatura que, como se mencionó, dicha certificación da cuenta que el vínculo docente fue de carácter nacional, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 precisándose que el nombramiento se efectuó con la Resolución 1744 de 28 de febrero de 1977, con fecha de posesión de 01 de febrero del mismo año y que ha permanecido como docente en diferentes escuelas de varios municipios del departamento de Bolívar como Simito y Turbaco, además, que ha prestado el servicio hasta por lo menos el 02 de junio de 2016.

Ahora, la naturaleza de su vinculación es nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque la anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. En ese orden de ideas, el periodo antes referenciado, no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia. Ahora, en el recurso la parte actora cuestiona la presunta falta de valoración de material probatorio, alegando en concreto que el a quo no tuvo en cuenta que el traslado a una plaza nacionalizada y los actos administrativos mediante los cuales se materializó la descentralización de la educación, y la administración de dicho servicio se entregó al departamento de Bolívar; todo ello, a su juicio, conllevó a que mutara a nacionalizada o departamental el vínculo docente que sostenía; a su vez, arguye que tampoco se realizó una debida valoración del certificado laboral, ya que se tuvo como tiempo nacional todo el periodo servido, cuando según afirma, una parte de ese periodo fue departamental, insistiendo que ello se debió al proceso de incorporación docente y la consecuente administración por parte de los ente territoriales.

De la misma forma arguye que al no aceptarse por el tribunal de instancia que, el vínculo laboral docente mutó de nacional a departamental, se desconoce la Constitución y la jurisprudencia del Consejo de Estado, entre otros. Pues bien, sea lo primero señalar que el tribunal si analizó el asunto que echa de menos el apelante, solo que, estimó que el proceso de incorporación no implicaba en este asunto, que la condición de docente nacional que traía el actor, pudiera mutar a la de docente territorial, conclusión que no comparte aquél. Se rememora entonces que, el apoderado del accionante argumentó que en el año de 1996 el docente pasó a ser del orden territorial, toda vez que, en aplicación de la Ley 60 de 1993, se suscribió un compromiso para que la Nación entregara al departamento los bienes, el personal y los establecimientos del sector educativo.

De los documentos allegados al expediente, se observa que el docente Freddy José Rangel Ortiz laboró por más de 40 años; sin embargo, a partir del nombramiento efectuado mediante la Resolución 1744 de 28 de febrero de 1977, se presentó una Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 continua dependencia laboral del demandante respecto de la Nación, pues fue nombrado de manera directa por el Ministerio de Educación y ha permanecido en ese mismo cargo hasta por lo menos el 02 de junio de 2016; por lo que existe certeza de que el tipo de vinculación es nacional.

Ahora, si bien con el recurso se aduce que en razón del proceso de descentralización de la educación, y la creación del sistema general de participaciones, se transfirieron los recursos de la Nación a los entes territoriales, dicha circunstancia por sí sola no implica un cambio en la naturaleza del vínculo docente; siendo pertinente señalar que, aunque con la Ley 60 de 1993 se dispuso la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».

(Resaltos de la Sala) A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del demandante no se modificaron a pesar de las novedades descritas previamente, como son el traslado – permuta y la incorporación a la planta territorial, comoquiera que el nombramiento inicial se efectuó en 1977 indicando que pertenecía a la nómina nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara su relación laboral, pues, como quedó claro, la vinculación de los educadores con la que venían antes de la designación en una plaza nacionalizada y la incorporación a la planta de personal docente del departamento de Bolívar se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.

El anterior criterio ha venido siendo reiterado por esta Corporación, entre otras, en sentencia de 28 de enero de 202113: «[…] del aludido procedimiento de incorporación de la demandante se destaca que (i) no tenía la calidad de profesora municipal, sino nacional; (ii) Manizales era el lugar geográfico en el que desarrollaba su funciones, circunstancia que no mutaba la naturaleza de su vinculación, dado que la vacante que ocupaba y el colegio en el que laboraba eran nacionales; y (iii) no se trató de una nueva designación, tanto es así que no hubo modificación en cuanto al régimen salarial que le reconocía la Nación. 13 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001-23-33-000-2015-00285- 01 (363-2018). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 En consecuencia, conforme a lo certificado por la secretaría de educación el 10 de febrero de 2006 y el 1° de agosto de 2016, la accionante «[…] prestaba sus servicios como Docente plaza Nacional […]», lo cual no varió por la incorporación del departamento de Caldas. […] Por otra parte, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de incorporación hace referencia al situado fiscal que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario.»14 Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento del aquí demandante fue del orden nacional y que las novedades de las que fue objeto administrativamente no modificaron dicha naturaleza, es claro que el tiempo de servicio docente desde el 01 de febrero de 1977 en adelante es de naturaleza nacional. 2.7.

Conclusión En ese orden de ideas, para la Sala no prosperan los argumentos planteados en el recurso de apelación, pues, no se advierte que se haya dejado de valorar el material probatorio aportado, sino que, para dicho tribunal, los actos administrativos relacionados con las novedades administrativas del servicio docente, tales como el traslado por permuta y la descentralización de la educación en el departamento de Bolívar, no implicaban un cambio en la naturaleza del vínculo; y en punto al certificado laboral, conforme el análisis antes realizado, no había lugar a considerar que el actor tuvo un vínculo territorial, pues se insiste, se mantuvo del orden nacional.

Con fundamento en lo antes expuesto, tampoco se advierte un desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación ni de la Constitución. Así, el demandante no cumple con el requisito de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiario de la pensión solicitada, como tampoco acredita 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado, razón por la cual, la Sala considera que deberá ser confirmada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de la referencia. 2.8.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes 14 Véase también, Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00086- 01(2163-2018). Sentencia de 16 de mayo de 2019. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2019 00261 01 (0978-2022) Demandante: Freddy José Rangel Ortiz www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 3. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 14 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Decisión No. 001, que negó las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/