CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Radicación número: 25-000-23-36-000-2016-00981-02 (66694) Demandante: FERNANDO TINOCO SALAZAR Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Y OTRO Referencia: REPARACIÓN DIRECTA IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-En eventos de actos administrativos no favorables y posteriormente revocados por la administración. ARTÍCULOS 1494 Y 1757 DEL CÓDIGO CIVIL-No refieren a la prueba del daño como elemento de la responsabilidad extracontractual del Estado.

ACLARACIÓN DE VOTO Acompañé la decisión de 18 de junio de 2025, confirmatoria de la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Sin embargo, con el respeto debido por la Sala, decido aclarar voto frente dos puntos: (i) la improcedencia del medio de control de reparación directa cuando el daño se origina en un acto administrativo que posteriormente es revocado por la misma administración (ii) en cuanto al alcance de los artículos 1494 y 1757 del Código Civil en lo relacionado con la prueba del daño. Improcedencia del medio de control de reparación directa frente a actos administrativos no favorables y revocados La sentencia, en el acápite de procedencia del medio de control, sostuvo que la reparación directa procedía en eventos de actos administrativos particulares que hayan sido objeto de revocatoria, o de actos de carácter general que hubiesen sido anulados.

Y en aquellos cuya legalidad no se discute, pues se parte de la base de que en la función administrativa se pueden expedir actos legales que pueden generar daños. Entonces, se planteó que lo determinante en la 2 Expediente nº. 66694 Aclaración de voto procedencia no era el origen del daño sino en si el demandante decidió cuestionar su legalidad o no1.

Aun cuando se comparte que la reparación directa procede frente a actos respecto de los cuales no se cuestiona su legalidad, esto no puede mirarse como una regla absoluta, pues podría abrir la puerta a que se acuda a la reparación directa como medio de control residual sólo por no cuestionarse la legalidad del acto originario del daño. En eventos de revocatoria directa de actos favorables, la jurisprudencia2 ha dado viabilidad a la acción de reparación directa porque es natural que un acto favorable inicial no genere un interés para ser demandado y, al ser revocado, nace ese interés. Este último no es el supuesto que ocupó a la Sala.

En el caso concreto el origen del daño alegado no se encuentra en la revocatoria directa, sino en los actos administrativos de caducidad e inhabilidad (posteriormente revocados). Como se expuso, la jurisprudencia ha reconocido que procede la reparación directa en casos en los que un acto favorable es posteriormente declarado nulo o sujeto a revocatoria directa, pues el daño surge por la expulsión de ese acto favorable del ordenamiento (evento en el que no se cuestiona la legalidad).

En este caso, el acto administrativo de caducidad afectó al demandante, razón por la que tenía un interés para cuestionar su legalidad. La Sección Tercera ha precisado que, si la Administración revoca directamente un acto administrativo porque lo considera ilegal, y este acto revocado, a su vez, causó perjuicios mientras estuvo vigente, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era la que procedía para reclamar los perjuicios derivados de ese acto (el revocado) constituyó, precisamente, la fuente del daño. En efecto, la revocatoria, por sí sola, no varía la acción establecida por el ordenamiento para obtener la indemnización a que hubiere lugar, porque considerar lo contrario implicaría también tener por residual la acción de reparación cuando se pretende 1 Páginas 9-11 de la sentencia. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437;

M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. También consultar sentencia del 4 de noviembre de 2015, exp 34254 C.P. Hernán Andrade (E). 3 Expediente nº. 66694 Aclaración de voto un resarcimiento por un acto, que bien pudo controvertirse a través de la nulidad y restablecimiento del derecho3. En ese orden, no se puede acudir a la revocatoria directa de un acto que no fue favorable (y que fue lesivo mientras generó efectos) para revivir términos, y usar la reparación directa para reemplazar los medios procedentes desde el origen mismo del daño (en este caso desde la expedición de caducidad e inhabilidad).

En ese orden, el caso debió abordarse desde otro camino procesal y no desde el medio de control de reparación directa –concluida como procedente–. En línea con lo anterior, lo procedente era adecuar el medio de control al de controversias contractuales, con el correspondiente análisis de caducidad –respecto de los actos que generaron los daños– y que se acusaron de ilegales, conforme se estableció de la causa petendi.

Aplicación de los artículos 1494 y 1757 del Código Civil respecto de la prueba del daño (ii) En el fallo se pone de presente que “la prueba del daño, junto con la acreditación de los demás elementos de la responsabilidad, genera la obligación correlativa de indemnizarlo a quien lo sufre y, como obligación de contenido crediticio de reparación integral derivada del juicio de responsabilidad, su prueba corresponde a quien lo alega y reclama, tal y como se desprende de los artículos 14944 y 17575 del Código Civil”.

No obstante, considero necesario precisar que los artículos 1494 y 1757 del Código Civil no tienen aplicabilidad en materia de prueba del daño como elemento de la responsabilidad extracontractual del Estado. En efecto, en relación con la cuestión que nos atañe, el aludido artículo 1494 comprende y relaciona cuáles son las fuentes de las obligaciones; mientras que el 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 27.422 4 Artículo 1494: “Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o en las convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de la familia”. 5 Artículo 1757: “Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta”. 4 Expediente nº. 66694 Aclaración de voto artículo 1757 se refiere a la prueba de existencia de una obligación o de su extinción en sentido sustancial.

Esta última norma constituye una regla general de la prueba de las obligaciones en materia civil y halla su campo de aplicación desde una perspectiva sustancial de las obligaciones civiles. Por lo tanto, no puede emplearse como fundamento normativo en materia de responsabilidad extracontractual del Estado –concretamente en la prueba de los elementos de la responsabilidad– cuya fuente se centra en el artículo 90 de la C.P. En ese orden, reitero, si bien existe la máxima de que “todo daño debe ser reparado” en uso de las decimonónicas normas de nuestro Código Civil y, que, además, la carga de la prueba de las obligaciones o su extinción corresponde a quien las alega, conforme al desarrollo de la responsabilidad extracontractual del Estado, el fundamento normativo deviene es de la aplicación del artículo 90 de la Carta Política.

A su vez, las reglas de la carga de la prueba –que le son aplicables– no surgen de la norma sustancial del Código Civil –para alegar la existencia o extinción de una obligación– sino del Estatuto Procesal Civil (artículo 177 del CPC o 167 del CGP -según el caso-), por remisión expresa del Código Contencioso Administrativo y del CPACA, para probar los supuestos de hecho que se pretendan hacer valer en un proceso, a la luz de los elementos de la responsabilidad del Estado.

Ahora bien, de considerarse que las normas civiles sustanciales tienen aplicabilidad normativa como reglas procesales (circunstancia que no comparto), como lo concluido en la decisión es la ausencia de prueba del daño como presupuesto de la responsabilidad, la aplicación del artículo 1757 del Código Civil tampoco tendría lugar, puesto que, como se dijo, esta disposición constituye una regla general de la prueba de las obligaciones como un todo, es decir, de las que surgen de todas las fuentes de las obligaciones indistintamente (luego de acreditados sus requisitos de existencia o de extinción), y no alude –concretamente– al daño como elemento de la responsabilidad extracontractual.

De manera que, los artículos 1494 y 1757 del Código Civil no constituyen fundamento normativo, ni regla procesal propia de la responsabilidad extracontractual del Estado, ni, concretamente, de la carga de la prueba del daño. 5 Expediente nº. 66694 Aclaración de voto Es estos términos dejo sentada mi aclaración de voto. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ