CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01028-00 Actor: Javier Francisco Barroso Plata Demandados: Tribunal Administrativo de Santander ACCION DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el señor Javier Francisco Barroso Plata, contra el Tribunal Administrativo de Santander.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Javier Francisco Barroso Plata, en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la defensa, a la salud, al trabajo, a la vida, a la dignidad, a la seguridad jurídica, a la igualdad y al debido proceso, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Santander, al expedir la sentencia de tutela del 24 de enero de 2022, instaurada por la parte accionante contra la Nación - Ministerio de defensa - Armada nacional - Dirección de Sanidad Naval y el Hospital Militar Central.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “1.-) Que se me practiquen los exámenes médicos de retiro de la Armada Nacional, de acuerdo con el DECRETO 1796 DE 2000, ARTICULO 8. EXÁMENES PARA RETIRO. El examen para retiro tiene carácter definitivo para todos los efectos legales; por tanto, debe practicarse dentro de los dos (2) meses siguientes al acto administrativo que produce la novedad, siendo de carácter obligatorio en todos los casos.
Cuando sin causa justificada el retirado no se presentare dentro de tal término, dicho examen se practicará en los Establecimientos de Sanidad Militar o de Policía por cuenta del interesado. Los exámenes médico-laborales y tratamientos que se deriven del examen de capacidad psicofísica para retiro, así́ como la correspondiente Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, deben observar completa continuidad desde su comienzo hasta su terminación. 2.-) Que se activen mis Servicios de Salud de las Fuerzas Militares. 3.-) Que se me restablezcan todos mis Derechos Fundamentales vulnerados por la Armada Nacional. 4.-) La acción de tutela proceda como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable.
Artículo 8o. La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá́ cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (Sic)” Los hechos y las consideraciones del accionante La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Señaló que el 9 de Enero de 1985, el señor Javier Francisco Barroso Plata, ingresó a la Escuela Naval de Cadetes Almirante Padilla en Cartagena, para prestar servicio.
Indicó que a finales de febrero de 1990, al señor Javier Francisco Barroso Plata le practicaron una circuncisión ordenada por la especialidad de urología del Hospital Militar Central. Relató que después del procedimiento le diagnosticaron hipertensión arterial, dificultades respiratorias, agotamiento, dolor en el pecho, garganta y cabeza.
Sostuvo que el 22 de diciembre de 2020, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, determinó que el accionante tenía una pérdida de capacidad laboral del 56,68%. Manifestó que el 17 de noviembre de 2021, presentó acción de tutela contra la Nación - Ministerio de Defensa, Armada Nacional, Dirección de Sanidad Naval y el Hospital Militar Central, con el propósito de obtener lo siguiente: (i) se le realizaran los exámenes médicos por retiro de las fuerzas militares pendientes y (ii) la activación de los servicios en salud de las fuerzas Militares por padecer de hipertensión arterial, patología adquirida en el servicio activo y que le produjo el retiro de la Armada Nacional.
La referida demanda fue asignada por reparto al Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga que mediante fallo de 1° de diciembre de 2021, tuteló los derechos fundamentales a la salud, al debido proceso y a la seguridad social del señor Javier Francisco Barroso Plata; inconforme con la decisión, la entidad demandada presentó impugnación. El Tribunal Administrativo de Santander, a través de sentencia de 24 de enero de 2022, revocó la decisión de primera instancia y negó el amparo de tutela.
Consideraciones de la parte actora Indicó que el Tribunal Administrativo de Santander, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, porque en el sub examine no se podía aplicar el artículo 47 del Decreto 1796 de 2000, que establece el término de prescripción de las prestaciones, puesto que, el examen de retiro no puede ser considerado como una prestación sino como un derecho que tienen los retirados del servicio.
Agregó que al negársele la realización del examen médico de retiro se le vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social, a la defensa, a la salud, al trabajo, a la vida, a la dignidad, a la seguridad jurídica, a la igualdad y al debido proceso. Trámite procesal El Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección B, mediante auto de 15 de febrero de 2022, admitió la demanda, y ordenó la notificación a la autoridad accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Santander y vinculó como terceros interesados en las resultas del proceso al a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional, a la Dirección de Sanidad Naval, al Hospital Militar Central, a la Dirección General de Sanidad Militar, a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional y al Juzgado Trece (13) Administrativo del Circuito de Bucaramanga, para que hicieran las consideraciones que estimaran pertinentes.
Intervenciones 4.1 La Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional, a la Dirección de Sanidad Naval, solicitó se declare improcedente el amparo de tutela porque la Corte Constitucional ha establecido que no es procedente la tutela contra tutela, puesto que, se busca garantizar la efectividad de los principios de seguridad jurídica y de cosa juzgada. 4.2 El Tribunal Administrativo de Santander, el Hospital Militar Centra y el Juzgado Trece (13) Administrativo del Circuito de Bucaramanga, no se pronunciaron sobre el amparo de tutela.
CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Santander, al expedir la sentencia de tutela del 24 de enero de 2022, vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, a la defensa, a la salud, a la igualdad, al trabajo, a la vida, al debido proceso y los principios de dignidad y seguridad jurídica; del señor Javier Francisco Barroso Plata e incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo al revocar la decisión de primera instancia y negar el amparo de tutela.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) No se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El Defecto Sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). Caso concreto Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la defensa, a la salud, al trabajo, a la vida, al debido proceso, a la igualdad y de los principios de dignidad y seguridad jurídica; los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de tutela de 24 de enero de 2022, se notificó a las partes, el 27 de enero de 2022, y la demanda de tutela se presentó el 10 de febrero de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.
También, se observa que el accionante planteó de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales. Pese a lo anterior, la sala enfatiza que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia, esto es, la sentencia de 24 de enero de 2022, emanada por el Tribunal Administrativo de Santander, fue proferida dentro de una acción de tutela.
De acuerdo con los hechos alegados por la parte actora en la demanda, se tiene que el señor Javier Francisco Barroso Plata, presentó acción de tutela contra la Nación - Ministerio de Defensa, Armada Nacional, Dirección de Sanidad Naval y el Hospital Militar Central, solicitando la protección de los derechos a la seguridad social, a la defensa, a la salud, al trabajo, a la vida, a la dignidad, a la seguridad jurídica, a la igualdad y al debido proceso, (Sic) con el fin de obtener lo siguiente: (i) se le realizaran los exámenes médicos por retiro de las fuerzas militares y (ii) la activación de los servicios en salud de las fuerzas Militares por padecer de hipertensión arterial, patología adquirida en el servicio activo y que le produjo el retiro de la Armada Nacional.
El Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga, mediante providencia de 1° de diciembre de 2021, accedió al amparo de tutela, decisión que fue impugnada ante el Tribunal Administrativo de Santander, que con sentencia de 24 de enero de 2022, revocó la decisión de primera instancia y negó el amparo de tutela. El accionante, en el presente asunto, alega la vulneración de sus derechos al seguridad social, a la defensa, a la salud, al trabajo, a la vida, a la igualdad y al debido proceso; como de los principios de a la dignidad y seguridad jurídica, puesto que, considera que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, porque en el sub examine no se podía aplicar el artículo 47 del Decreto 1796 de 2000, que establece el término de prescripción de las prestaciones, pues el examen de retiro no puede ser considerado como una prestación sino como un derecho que tienen los retirados del servicio.
Para la Sala resulta evidente que lo pretendido por el actor es cuestionar, a través de este mecanismo excepcional, una providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, como juez constitucional, en sede de tutela, con el fin de insistir en los argumentos expuestos ante la autoridad judicial accionada, considerando que en el trámite de segunda instancia de tutela se incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo y se vulneraron los derechos del accionante.
Al respecto, es importante señalar que de acuerdo con la jurisprudencia Constitucional, uno de los requisitos de procedibilidad de la acción contra providencia judicial, es que la solicitud de amparo no se dirija contra una sentencia de tutela. En efecto, la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente: “(…) La Corte ha admitido la posibilidad de interponer acciones de tutela contra actuaciones judiciales arbitrarias, incluso, actuaciones arbitrarias de jueces de tutela, pero nunca con respecto a sentencias de tutela, sino con relación a incidentes de desacato, o contra autos emitidos en el curso del proceso de tutela.
A partir de la Sentencia SU-1219 de 2001, la Sala Plena de esta Corporación unificó su posición frente a este tema, precisando que las sentencias de tutela, y en general las decisiones que se tomen en el trámite de estos procesos, no pueden ser objeto de controversia constitucional mediante la formulación de una nueva solicitud de amparo, ya que tal proceder, además de mutar la naturaleza jurídica de la acción de tutela, haría que los conflictos jurídicos que se discuten en esa sede tuvieran un carácter indefinido, lo cual atenta no solo contra los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, sino que también genera un grave perjuicio al goce efectivo y real de los derechos constitucionales que la tutela se encamina a garantizar de manera cierta, estable y oportuna.
En la misma sentencia, la Corte manifestó que los jueces de tutela no son infalibles en sus decisiones y actuaciones, y que no se encuentran exentos de reclamaciones por vulneración de derechos fundamentales, sin embargo, esto no implica la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela. En estos eventos, tal como lo señaló la Corte: “[e]l ordenamiento jurídico colombiano ha establecido un mecanismo de control para evitar la vulneración de los derechos fundamentales mediante sentencias de tutela, en nombre de la defensa de los mismos.
(…) El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos.
Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela – bajo la modalidad de presuntas vías de hecho – porque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él – la Corte Constitucional – y por un medio establecido también por él – la revisión.” De modo que las personas que se consideren afectadas por una decisión en sede de tutela, pueden acudir a la Corte Constitucional para solicitar su revisión (…)” (Negritas fuera del texto original).
Del texto transcrito se advierte que con el fin de garantizar el principio constitucional a la seguridad jurídica, la efectividad de los derechos fundamentales, la naturaleza excepcional de la acción de tutela como mecanismo de protección y la facultad de unificación de los criterios de interpretación de los mismos, en cabeza de la Corte Constitucional, se ha reiterado la importancia de no promover la interposición de la referida acción para controvertir fallos de tutela.
Lo anterior, por cuanto que los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, ejerciendo este mecanismo Constitucional de manera abusiva e indiscriminada, sin justificación alguna, ni argumentando nuevos puntos de hecho o de derecho que le permitan al juez constitucional verificar la situación real del afectado en la presunta vulneración de sus derechos.
No obstante, la jurisprudencia Constitucional ha sostenido que cuando la decisión de tutela atacada, es proferida por un juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional, se ha admitido de forma excepcional su procedencia, cuando (i) exista fraude y, por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta; (ii) cumpla con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales;
(iii) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (iv) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (v) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. En el presente asunto, la solicitud de amparo no cumple con los requisitos especiales señalados por la Corte Constitucional en la sentencia citada, que permita excepcionalmente analizar de fondo la decisión atacada, pues contrario a lo dicho en el libelo, no se demostró de manera clara y suficiente que la providencia que acusa fue producto de una artimaña o fraude para afectar la consecución de sus derechos sustanciales, por lo que no resulta evidente la configuración de una cosa juzgada fraudulenta, que le cause un perjuicio irreparable.
De esta manera, para la Sala resulta evidente que el accionante intenta cuestionar, en sede de tutela, la sentencia de tutela del 24 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con el único fin de obtener un pronunciamiento, que invalide la decisión definitiva tomada en segunda instancia. Así las cosas, no es de recibo que el accionante pretenda interponer una solicitud de tutela para que el juez constitucional analice nuevamente los argumentos legales, pues ello produciría una cadena indefinida de litigios que afectaría la seguridad jurídica, en la medida en que cada una de las partes intentaría un sin número de peticiones buscando obtener el resultado que más le favorezca, cuyo comportamiento desconocería los instrumentos judiciales ordinarios de defensa previstos por el legislador, para revelar cuestionamientos de orden legal, como el planteado por el accionante.
En ese orden, la Sala considera que la presente acción no es procedente para controvertir el contenido de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, porque se trata de una decisión adoptada por una autoridad judicial en sede de tutela. Adicionalmente, no se evidencia una situación de gravedad u urgencia que constituya un perjuicio irremediable, ni se observa una violación flagrante de su derecho al debido proceso o acceso a la administración de justicia, que justifique la interposición de la solicitud de amparo y que imponga al juez de tutela valorar nuevamente el fondo del asunto.
Así pues, la Sala concluye que la presente solicitud de amparo es improcedente, por cuanto no cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, toda vez que la demanda se dirige contra una providencia proferida en sede de tutela. III DECISIÓN En conclusión, la Sala declarará improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Javier Francisco Barroso Plata, en atención a que no satisface el requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, toda vez que la sentencia que se cuestiona, de 24 de enero de 2022, fue proferida en una acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO.- DECLARAR improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Javier Francisco Barroso Plata, contra el Tribunal Administrativo de Santander; por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)