Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Demandante: MEDIMÁS E.P.S. S.A.S. Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA La Sala resuelve el recurso de súplica1 interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 24 de marzo de 2021 por el consejero de conocimiento, que rechazó la demanda porque consideró que el acto acusado no era susceptible de control judicial.

I.

ANTECEDENTES Medimás E.P.S. S.A.S., actuando por conducto de apoderado, presentó demanda2 de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo lo siguiente3: “[…] (1) Primera Declarativa: Se declare la nulidad de la Resolución No. 0696 (sic) del 20 de febrero de 2020, por incurrir en falsa motivación, 1 Ingresado al despacho el 1 de agosto de 2022.

Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001032400020210009400. 2 La demanda fue radicada en la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado por la ventanilla virtual el 23 de febrero de 2021 y correspondió por reparto del 25 de febrero de 2021 al Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés. 3 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001032400020210009400.

Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación directa de la constitución, violación de norma, violación al debido proceso de MEDIMAS. (2) Segunda Declarativa: Se declare la nulidad de la Resolución No. 1995 del 17 de abril de 2020, por incurrir en falsa motivación, violación directa de la constitución, violación de norma, violación al debido proceso de MEDIMAS.

(3) Tercera de Restablecimiento: Que a título de restablecimiento, se declare que MEDIMAS y su entonces representante legal, dieron cumplimiento al aseguramiento en salud y no pusieron en riesgo la vida o integridad física de sus usuarios. (4) Cuarta de Condena: Se condene a la Superintendencia Nacional de Salud al pago de las costas y agencias en derecho que se causen […]” (negrillas originales). 2.

La decisión recurrida4 Corresponde al auto proferido el 24 de marzo de 2021, que rechazó la demanda porque el acto acusado no era susceptible de control judicial. Como razones de la decisión, se indicó que el acto atacado fue proferido por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias de inspección, vigilancia y control, conferidas por el artículo 1 de la Ley 1222 de 2007, el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011 y el artículo 2 de la Resolución nro. 6341 de 2014.

Con fundamento en lo anterior, explicó que la Superintendencia Nacional de Salud está facultada para ordenar de manera inmediata la medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o integridad física de los pacientes, y que el propósito era conminar a la entidad prestadora de servicios de salud al cumplimiento de sus deberes legales. 4 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001032400020210009400.

Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó “(…) que el acto administrativo que decreta la medida cautelar, es el que da inicio a un eventual proceso administrativo sancionatorio por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, en el caso de que la entidad no cumpla con las órdenes impartidas por dicho ente de control y, por tanto, nos encontraríamos frente a un acto administrativo de los que la jurisprudencia ha denominado de trámite, toda vez que no pone fin a una actuación administrativa, sino que da inicio a la misma” (negrillas originales).

Concluyó que los actos demandados no son susceptibles de control judicial, dado que no contienen una decisión de fondo que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular, sino que su objetivo es iniciar un eventual procedimiento administrativo sancionatorio por incumplir la medida cautelar impuesta por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control.

Por consiguiente, rechazó la demanda conforme con lo previsto por el numeral tercero del artículo 169 del CPACA. 3. El recurso Por memorial radicado a través de correo electrónico el 5 de abril de 2021 en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de súplica contra la precitada decisión5.

Aseveró que los actos acusados son definitivos, puesto que no iniciaron una actuación sancionatoria, sino que le impusieron a Medimás E.P.S. S.A.S. una obligación de imposible cumplimiento, esto es, cerrar 96 quejas de usuarios de la E.P.S. 5 Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001032400020210009400.

Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que deben distinguirse dos procedimientos de la Superintendencia, el de vigilancia y control, y el sancionatorio. Citó la sentencia del 8 de marzo de 2012 proferida por la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado, en el expediente nro. 0068-10 C.P. Víctor Hernando Alvarado y, con sustento en ello, adujo que “un acto definitivo no necesariamente tiene que estar precedido de toda actuación administrativa -como es el acto sancionatorio-, sino que puede ser el cierre de un ciclo autónomo del actuar de la entidad, como es en este caso la Superintendencia Nacional de Salud”.

Sostuvo que los actos demandados modificaron un derecho subjetivo, puesto que le impusieron una obligación al representante legal de MEDIMÁS, que antes no tenía, de cerrar 96 PQRD en un período de dos (2) días hábiles, lo cual debía reportar a la Superintendencia Nacional de Salud. Agregó que la Resolución nro. 000696 de 2020 previó la posibilidad de interponer recurso de reposición en el efecto devolutivo, por lo que no se suspende la ejecutoriedad del acto, lo que reafirma que se trata de un acto definitivo.

Expuso que “(…) ni la Resolución 0696 (sic) ni la Resolución 1995 fueron proferidas en el marco de un proceso administrativo sancionatorio por lo siguiente: (i) quien profirió dichos actos fue la Superintendencia Delegada para la Protección del Usuario; (ii) para el momento en que se profirieron dichas Resoluciones no existía un acto de apertura del proceso bajo los términos del C.P.A.C.A. y el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011;

(iii) quien se encarga de los procesos sancionatorios es la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, esto es un área diferente a la que impuso la obligación a MEDIMÁS mediante las Resoluciones 0696 (sic) y 1995, donde dichas resoluciones le comunicaron al área de procesos administrativos para que si había lugar a ello iniciara el procedimiento correspondiente. // En ese sentido, no solo es evidente que la Resolución Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 0696 (sic) es un acto definitivo, autónomo y de ejecución inmediata, ajeno al proceso sancionatorio sino que claramente era un acto definitivo que fue objeto de recurso concedido por la propia Supersalud y que por ende puede ser objeto de control jurisdiccional” (negrillas originales). 4.

Traslado del recurso Del recurso se corrió traslado del 19 al 21 de abril de 20216 y, según el informe secretarial del 14 de marzo de 20227, no hubo manifestación alguna. 5. Por auto del 7 de julio de 2022, el despacho de conocimiento resolvió no reponer la decisión y concedió el recurso de súplica8. II. CONSIDERACIONES La Sala es competente para resolver el recurso de súplica con fundamento en lo señalado por los artículos 125, 243-1 y 246-2 del CPACA y, para ello, se detendrá en (i) los actos acusados, (ii) planteamiento de la controversia y (iii) el caso concreto. 2.1.

Los actos acusados Corresponde a la Resolución nro. 000696 del 20 de febrero de 2020 expedida por la Superintendente Delegada para la Protección al Usuario de la Superintendencia Nacional de Salud, que dispuso: 6 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001032400020210009400. 7 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001032400020210009400. 8 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001032400020210009400.

Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 000696 DE 2020 (20 feb 2020) “Por la cual se ordena la cesación provisional de acciones que ponen en riesgo la vida o la integridad física” LA SUPERINTENDENTE DELEGADA PARA LA PROTECCIÓN AL USUARIO En ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, en especial las conferidas en la Ley 1122 de 2007, el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, el artículo 2 de la Resolución 6341 de 2017 y,

CONSIDERANDO

Que según lo dispone el artículo 39 de la Ley 1122 de 2007 corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control y en desarrollo de sus objetivos: “Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud”; así como, “proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud”.

Que el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, le otorgó al Superintendente Nacional de Salud la facultad para “(…) ordenar de manera inmediata (…) la medida cautelar de cesación provisional, de las acciones que pongan en riesgo la vida o la integridad física de los pacientes (…)” y el artículo 17 de la Ley 1966 de 2019 dispone que estas son decisiones de ejecución inmediata.

Que mediante Resolución 6341 de 2017 el Superintendente Nacional de Salud transfirió mediante delegación esta facultad en el titular del cargo Superintendente Delegado para la Protección al Usuario. Que, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, las Entidades Promotoras de Salud en cada régimen son las responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento en salud y su incumplimiento, según lo dispuesto en los artículos 130 y 130A de la Ley 1438 de 2011, modificada y adicionada por la Ley 1949 de 2019 puede acarrear sanciones administrativas tanto a las personas jurídicas como a las personas naturales del sector público y particulares que cumplan funciones públicas de forma permanente o transitoria.

Que en caso de urgencia vital o riesgo a la integridad no es necesario agotar el trámite dispuesto en el artículo 26 de la Ley 1438 de 2011, sino que, prevalecerá lo determinado por el médico tratante de acuerdo con la condición física del paciente. Que conforme con lo señalado en el literal p) del artículo 10 de la Ley 1751 de 2015, dentro de los derechos de las personas tienen con relación a la prestación del servicio de salud, se incluye la garantía dirigida, “[a] que no se le trasladen las cargas administrativas y burocráticas que les Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponde asumir a los encargados o intervinientes en la prestación del servicio”.

Que, con fundamento en lo anterior, se debe garantizar el derecho fundamental a la salud en su dimensión de atención en salud en condiciones de accesibilidad, calidad, oportunidad, pertinencia y seguridad a todas las personas. (…) Que mediante la Circular Externa 047 de 2007, modificada por la Circular 008 de 2018, se instruyó a las EAPB en el sentido que las PQRD que esta Superintendencia traslade al vigilado y marque como PQRD con riesgo vital, deberán ser resueltas con la inmediatez que la situación del paciente requiera y, en todo caso no podrán superar el término máximo de dos (2) días hábiles desde su traslado.

Que esta Superintendencia recibió, radicó y trasladó las 96 quejas de pacientes con discapacidad y otras patologías, que se relacionan a continuación, según las cuales MEDIMAS EPS S.A.S., no ha garantizado una atención con las características mencionadas en los anteriores considerandos. (…) Que a partir de las citadas quejas, mediante aplicativo de PQRD, el Grupo de Trabajo Soluciones Inmediatas en Salud -SIS de la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario de esta Superintendencia, con fundamento en el artículo 19 del Decreto 2462 de 2013 y la Resolución 284 de 2014, requirió a MEDIMAS EPS S.A.S., en aras de obtener una oportuna, integral y continua entrega de medicamentos, insumos, práctica de exámenes, procedimientos, asignación de citas, juntas médicas y en general las tecnologías en salud y la atención requerida por cada paciente según sus necesidades y derechos particulares.

Que no obstante lo anterior y según el seguimiento desplegado por esta Delegada, la entidad responsable del aseguramiento no ha dado solución a los 96 casos, cuyos detalles de los servicios pendientes se encuentran consignados, descritos y plenamente identificados en cada una de las PQRD oportunamente trasladadas mediante el aplicativo de gestión de PQRD de esta Superintendencia a MEDIMAS EPS S.A.S., con base en lo cual es posible concluir que no se ha prestado la atención integral y continua, con la calidad que requieren los pacientes.

Que con fundamento en las situaciones fácticas relacionadas y en ejercicio de la facultad atribuida a este despacho en el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, se ordenará como medida cautelar a MEDIMAS EPS S.A.S., la cesación inmediata de las acciones que ha venido desplegando para dilatar la atención oportuna, integral y continua, debido a que con dichas acciones están poniendo en riesgo la integridad física y eventualmente, la vida de los pacientes.

Que para constatar el cumplimiento de la medida cautelar que aquí se ordena, el representante legal de MEDIMAS EPS S.A.S., deberá remitir a este despacho, a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecución, un informe detallado sobre el trámite y resultados de la Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectiva prestación de los servicios ordenados a los usuarios en cada uno de los 96 casos trasladados con marcación “riesgo de vida” en el aplicativo de gestión de PQRD referidos en esta Resolución, y la garantía de su continuidad e integralidad, remitiendo también los soportes documentales que permitan su verificación. Que de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, se dispondrá la remisión de la presente actuación a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos para que se dé inicio al proceso administrativo sancionatorio correspondiente.

Que, por lo anteriormente expuesto,

RESUELVE

PRIMERO. Ordenar a ALEX FERNANDO MARTÍNEZ GUARNIZO, identificado con cédula de ciudadanía (…) en calidad de representante legal de MEDIMAS E.P.S. S.A.S., NIT. 901097473, la cesación inmediata de las acciones que ha venido desplegando para dilatar o negar la oportuna, integral y continua prestación de los servicios de salud requeridos en las 96 quejas relacionadas en la parte considerativa de esta Resolución, de manera que se garantice la efectiva prestación de los servicios y el derecho fundamental a la salud de cada uno de los pacientes, en un término que no puede exceder de dos (2) días hábiles, contados a partir de la comunicación de este acto administrativo.

SEGUNDO. Ordenar al representante legal de MEDIMÁS EPS S.A.S., que remita con destino a este despacho, a más tardar dentro de los cinco días (5) hábiles siguientes a la ejecución de lo ordenado en el presente acto administrativo, un informe detallado sobre el trámite y los resultados efectivos de los casos relacionados en la parte considerativa de esta resolución, junto con los soportes documentales que permitan su adecuada verificación.

TERCERO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en concordancia con la Resolución 1995 de 1999 y la Resolución 839 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social, manténgase la debida reserva de la información personal de los usuarios relacionados y que se encuentra contenida en este acto administrativo.

CUARTO. COMUNICAR de manera inmediata a través del medio más expedito y eficaz posible la presente medida cautelar al representante legal de MEDIMÁS EPS S.A.S., con el fin de proteger el derecho a la vida e integridad física de la paciente, de conformidad con el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011.

QUINTO. COMUNICAR a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos para que obre de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1438 de 2011.

SEXTO. Contra la presente resolución procede el recurso de reposición, que deberá ser interpuesto dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su comunicación, ante el Despacho de la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario de conformidad con lo previsto en el artículo Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

PARÁGRAFO. Lo ordenado en la presente resolución será de ejecución inmediata. En consecuencia, el recurso de reposición que proceda contra la misma no suspenderá la ejecutoriedad del acto administrativo y procederá en el efecto devolutivo, del artículo 17 de la Ley 1966 de 2019 […]” (mayúsculas y negrillas originales, subrayas ajenas).

También fue demandada la Resolución nro. 001995 del 17 de abril de 20209 expedida por la Superintendente Delegada para la Protección al Usuario de la Superintendencia Nacional de Salud, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución nro. 000696 del 20 de febrero de 2020, en el sentido de confirmarla. 2.2. Planteamiento de la controversia Por auto proferido el 24 de marzo de 2021, el consejero de conocimiento rechazó la demanda porque el acto acusado no era susceptible de control judicial.

Lo anterior, lo fundamentó en que (i) los actos demandados no crearon una situación jurídica particular, y (ii) que el decreto de la medida cautelar es la decisión que da inicio a un eventual proceso administrativo sancionatorio en el caso de que no se cumplan las órdenes impartidas, por lo que afirmó se trataba de un acto de trámite.

La parte demandante interpuso recurso de súplica y alegó que (i) los actos demandados sí crearon una situación jurídica particular puesto que le impusieron una obligación al representante legal de Medimás que antes no tenía consistente en cerrar 96 quejas en un período de dos días hábiles, y que (ii) los actos acusados no iniciaron una actuación sancionatoria, sino que se trata del “cierre de un ciclo autónomo del actuar de la entidad”. 9 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición en contra de la Resolución No. 696 de 2020”.

Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. El caso concreto La Sala considera que hay lugar a revocar la decisión que es objeto del recurso de súplica, debido a que los actos demandados sí son pasibles de control judicial, en la medida que crearon una situación jurídica particular y concreta para Medimás E.P.S y son producto de una actuación autónoma al procedimiento administrativo sancionatorio, de acuerdo con las razones que pasan a explicarse.

(i) En el asunto bajo examen, los actos que se demandan corresponden a las resoluciones nro. 000696 de 2020 y nro. 001995 de 2020, en las que se ordenó al representante legal de Medimás E.P.S. la cesación inmediata de las acciones desplegadas para dilatar o negar la oportuna, integral y continua prestación de los servicios de salud requeridos en 96 quejas “de manera que se garantice la efectiva prestación de los servicios y el derecho fundamental a la salud de cada uno de los pacientes, en un término que no puede exceder de dos (2) días hábiles, contados a partir de la comunicación de este acto administrativo”.

Igualmente, le ordenó a Medimás E.P.S que remitiera, “a más tardar dentro de los cinco días hábiles siguientes a la ejecución de lo ordenado”, un informe detallado sobre el trámite y los resultados efectivos de los 96 casos “relacionados en la parte considerativa de esta resolución”. En este punto, se destaca que en las consideraciones expuestas en la Resolución nro. 000696 de 2020 se indicó que dicho acto administrativo se expedía debido a que la Superintendencia Nacional de Salud recibió, radicó y trasladó 96 quejas de “pacientes con discapacidad y otras patologías”, de conformidad con las cuales Medimás E.P.S. no había garantizado la prestación del servicio de salud y que, aunque Medimás E.P.S. fue requerida con el fin de que se proporcionara la atención a cada paciente, “la entidad responsable del aseguramiento no ha dado solución a los 96 casos (…) con base en lo cual es posible concluir que no se ha Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestado la atención integral y continua, con la calidad que requieren los pacientes”.

En ese sentido, se advierte que los actos demandados sí crearon una situación jurídica particular y concreta, comoquiera que la decisión atacada consistió en ordenarle a Medimás E.P.S. garantizar el servicio de salud frente a las 96 quejas que fueron recibidas en la Superintendencia Nacional de Salud, lo que debía cumplir en el término de dos días hábiles.

Lo anterior significa que le asiste razón a la parte recurrente cuando manifiesta que los actos demandados crearon una situación jurídica en cabeza de Medimás E.P.S., porque le impusieron una obligación que, en efecto, no tenía antes de que fueran expedidas las resoluciones atacadas, la cual radicó en finalizar las 96 quejas en un período de dos días hábiles, lo que también debía reportar a la Superintendencia Nacional de Salud.

Así las cosas, la primera conclusión a la que arriba la Sala es que los actos demandados constituyen una manifestación de la voluntad por parte de la administración que produjo efectos jurídicos particulares y concretos frente a Medimás E.P.S, razón por la que son pasibles de control jurisdiccional. (ii) Aunado a que los actos atacados sí crearon una situación jurídica y particular en cabeza de Medimás E.P.S., la Sala observa que se tratan de resoluciones que se expidieron de manera autónoma al procedimiento administrativo sancionatorio, por lo que no pueden ser considerados actos de trámite.

Lo señalado, por cuanto del contenido de las resoluciones acusadas se desprende que la medida cautelar fue adoptada con fundamento en el Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 12510 de la Ley 1438 de 201111 que señala que el Superintendente Nacional de Salud12 podrá ordenar de manera inmediata la cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o la integridad física de los pacientes o el destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y en el último inciso indicó que “las medidas señaladas anteriormente se adoptarán mediante acto administrativo motivado y dará lugar al inicio del proceso administrativo ante el Superintendente Nacional de Salud”.

En ese sentido, en el aparte final de las consideraciones de la Resolución nro. 000696 de 2020 se explicó que, “de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, se dispondrá la remisión de la presente actuación a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos para que se dé inicio al proceso administrativo sancionatorio correspondiente”; orden que fue establecida en el numeral quinto de la parte resolutiva del precitado acto al disponer “COMUNICAR a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos para que obre de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1438 de 2011”.

Del contenido del artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, se desprende que los actos demandados son previos y autónomos al procedimiento administrativo sancionatorio, y no constituye una actuación propia o condicionada al trámite sancionatorio, puesto que, como se advierte, la remisión se dispuso con el fin de que éste se iniciara. 10 “ARTÍCULO 125.

CESACIÓN PROVISIONAL. El Superintendente Nacional de Salud podrá ordenar de manera inmediata, a la entidad competente, la medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o la integridad física de los pacientes o el destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. // Las medidas señaladas anteriormente se adoptarán mediante acto administrativo motivado y dará lugar al inicio del proceso administrativo ante el Superintendente Nacional de Salud”. 11 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 12 Dicha facultad fue delegada al Superintendente Delegado para la Protección al Usuario mediante el artículo segundo de la Resolución nro. 6341 de 2017.

Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, los actos acusados también fueron expedidos con fundamento en el artículo 39 de la Ley 1122 de 2007 y en la parte considerativa de la Resolución nro. 000696 de 2020 se indicó que, “según lo dispone el artículo 39 de la Ley 1122 de 2007 corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control y en desarrollo de sus objetivos: “Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud”; así como, “proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud”.

(se destaca) Bajo dicho contexto, se advierte que los actos acusados fueron expedidos en ejercicio de las atribuciones previstas por los literales b) y d) del artículo 39 de la Ley 1122 de 2007 y con fundamento en el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011; mientras que la potestad sancionatoria de la referida superintendencia está prevista, entre otras disposiciones, en los literales c) y f) del artículo 40 de la Ley 1122 de 200713, y a su vez, el 13 “ARTÍCULO 40.

FUNCIONES Y FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. La Superintendencia Nacional de Salud, además de las funciones y facultades ya establecidas en otras disposiciones, cumplirá dentro del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control, las siguientes: (…) c) Con sujeción a las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, señalará los procedimientos aplicables a los vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las investigaciones administrativas sancionatorias que deba surtir, respetando los derechos del debido proceso, defensa, o contradicción y doble instancia”.

Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento sancionatorio está regulado por el artículo 12814 de la Ley 1438 de 201115. Teniendo en cuenta lo anterior, no era procedente sostener en el auto recurrido que los actos administrativos cuestionados son de trámite con fundamento en que inician un eventual proceso administrativo sancionatorio en caso de que la entidad no cumpla con las órdenes impartidas, ya que la medida cautelar cuestionada se profirió atendiendo lo dispuesto por el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, norma que prevé una facultad autónoma al procedimiento administrativo sancionatorio, el cual está regulado por el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, que, valga anotar, no hace referencia a que sea necesario adoptar la medida cautelar del citado artículo 125, ni mucho menos que se incumpla lo allí ordenado para comenzar el trámite sancionatorio.

En este aspecto, es de precisar que en la parte considerativa de la Resolución nro. 696 de 2020 se indicó que, “de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, las Entidades Promotoras de Salud en cada régimen son las responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento en salud y su 14 “ARTÍCULO 128.

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO. La Superintendencia Nacional de Salud aplicará las multas o la revocatoria de la licencia de funcionamiento realizando un proceso administrativo sancionatorio consistente en la solicitud de explicaciones en un plazo de cinco (5) días hábiles después de recibida la información, la práctica de las pruebas a que hubiere lugar en un plazo máximo de quince (15) días calendario, vencido el término probatorio las partes podrán presentar alegatos de conclusión dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes.

La Superintendencia dispondrá de un término de diez (10) días calendario después del vencimiento del término para presentar alegatos de conclusión para imponer la sanción u ordenar el archivo de las actuaciones. Si no hubiere lugar a decretar pruebas, se obviará el término correspondiente. La sanción será susceptible de los recursos contenidos en el Código Contencioso Administrativo.

PARÁGRAFO. Con sujeción a lo anterior y teniendo en cuenta en lo que no se oponga, lo previsto en el Código Contencioso Administrativo, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante acto administrativo, desarrollará el procedimiento administrativo sancionatorio, respetando los derechos al debido proceso, defensa, contradicción y doble instancia”.

Lo anterior, en concordancia con la Resolución 1650 de 2014, adicionada por la Resolución 2105 del mismo año expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud mediate las cuales desarrolló el procedimiento administrativo sancionatorio. 15 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incumplimiento, según lo dispuesto en los artículos 130 y 130A de la Ley 1438 de 2011, modificada y adicionada por la Ley 1949 de 2019 puede acarrear sanciones administrativas tanto a las personas jurídicas como a las personas naturales del sector público y particulares que cumplan funciones públicas de forma permanente o transitoria”.

De manera que, para este caso, el hecho por el que se ordenó remitir las diligencias para comenzar un procedimiento administrativo sancionatorio no radicó en el incumplimiento de las órdenes impartidas en la medida cautelar adoptada en los actos acusados, sino por la posible inobservancia de las funciones de aseguramiento en salud por parte de Medimás E.P.S. Por lo señalado, los actos acusados no pueden considerarse de trámite, dado que no hacen parte, ni son un presupuesto para iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio; por el contrario, se trata de decisiones que fueron el resultado de una actuación administrativa autónoma que creo una situación jurídica y particular susceptible de control judicial.

Por las razones expuestas, la Sala revocará el auto recurrido que rechazó la demanda con fundamento en que los actos acusados no eran pasibles de control judicial. En mérito de lo señalado, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 24 de marzo de 2021 por el consejero de conocimiento, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído. Radicado: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Actor: Medimás E.P.S. S.A.S. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al despacho de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado (salvamento de voto) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.