Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) Demandante: Bertha Elena Lasso Cerón Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.

Docente interino. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA PARCIALMENTE, MODIFICA Y CONFIRMA SENTENCIA EN LO DEMAS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora Bertha Elena Lasso Cerón instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 013980 del 6 de mayo de 2019 1 Ver índice 2 de SAMAI, Archivo: 001 2019-00610 CUADERNO 1.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) y RDP 022317 del 26 de julio de 2019, por medio de las cuales la entidad negó la pensión gracia. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prestación a la actora a partir del 22 de febrero de 2012, con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, con los aumentos anuales automáticos de la Ley 71 de 1988 y la actualización de valores conforme a la variación del IPC.

Que la entidad dé cumplimiento al fallo conforme a los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA y que sea condenada en costas.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que inició su carrera al servicio de la educación como docente nacionalizada desde el 17 de septiembre de 1973, nombrada por Decreto 1161 de 1973 y finalizó su periodo el 7 de junio de 1977. Luego, por Decreto 036 de 1995, fue designada como educadora territorial, trabajando desde el 5 de septiembre de 1995 hasta el 31 de enero de 2016.

Que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia el 28 de enero de 2019, la cual fue negada mediante las resoluciones demandadas. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Afirmó que con los actos administrativos demandados se transgredieron: los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, los Decreto 196 de 1991 y 2277 de 1979.

Que los actos acusados se oponen al marco legal y a la jurisprudencia de la pensión gracia, pues la demandante reunió la totalidad de los requisitos, por lo que debe declararse la nulidad de estos. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 14 de enero de 20202 y notificada a la UGPP, quien manifestó3 que las dos vinculaciones pretendidas por la actora fueron como educadora nacional, toda vez que, respecto al primer nombramiento, intervino el Ministerio de Educación Nacional, y el segundo fue posterior al 1.° de enero de 1990, y que los recursos con los que se cancelaron sus emolumentos provenían de la Nación. 2 Íbid., páginas 125 a 127. 3 Íbid., 002 CONTESTACION DDA 2019-00610.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de vulneración de principios fundamentales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción, y (iv) solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones.

El 31 de agosto de 20224 el tribunal de origen en consideración al artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, fijó el litigio, corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión por escrito en orden de dictar sentencia anticipada, esto al tratarse de un asunto de puro derecho. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023), accedió parcialmente a las pretensiones al señalar que la docente se vinculó como nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, pues como se observa en el material probatorio, ingresó a la docencia en el año 1973 y laboró hasta 1976.

Que respecto al periodo trabajado a partir de 1995, la educadora prestó sus servicios en una institución nacionalizada, además, el nombramiento lo realizó directamente el alcalde de San Pablo, y, pese a que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional certificó la existencia de disponibilidad presupuestal, la vacancia del cargo y el cumplimiento de requisitos de la docente para ocupar el cargo, no intervino en su nombramiento.

Que la accionante adquirió el estatus pensional el 26 de febrero de 2012, y teniendo en cuenta que radicó la demanda el 26 de noviembre de 2019, declaró la prescripción de las mesadas a partir del 26 de noviembre de 2016. Condenó en costas a la entidad demandada. RECURSOS DE APELACIÓN La demandada6 interpuso recurso de apelación argumentando que a la actora no le asiste el derecho otorgado pues no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos, ya que no cumple con los 20 años de servicios.

Que además, la educadora recibe sus salarios por parte de la Nación (Situado Fiscal / Sistema General de Participaciones), por lo que, en atención del requisito de no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, esta no puede ser beneficiaria del derecho en cuestión. 4 Ver índice 2 de SAMAI, Archivo: 006 Auto dispone asunto para sentencia anticipada. 5 Ver índice 2 de SAMAI, Archivo: 016 sentencia primera instancia. 6 Ver índice 2 de SAMAI, Archivo: 019.

Recurso de apelación 201900610. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) Que en cuanto a la condena en costas, solo hay lugar a imponerlas cuando aparezcan causadas y estén probadas. Que en el trámite no se evidenció actuación transgresora de los principios de buena fe y lealtad procesal por la parte vencida, por tanto, esta no es procedente.

La demandante7 también interpuso recurso en el que manifestó que la prescripción declarada teniendo en cuenta la fecha de presentación de la demanda, esto es desde el 26 de noviembre de 2016, es incorrecta, y en su lugar, dicho fenómeno debe ser declarado desde el 28 de enero del 2016, considerando la fecha en la que solicitó el reconocimiento del derecho ante la entidad, pues entre la radicación de la reclamación administrativa y la demanda no transcurrieron más 3 años.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 13 de febrero de 2024 se admitieron los recursos y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 7 Ver índice 2 de SAMAI, Archivo: 020 Recurso apelación parte actora.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».

De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 20158, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Bertha Elena Lasso Cerón nació el 13 de octubre 8 Radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) de 19519, de modo que cumplió los 50 años el 13 de octubre de 2001. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 1.° de mayo de 1973 al 15 de junio de 1973 El referido periodo, pese a no ser solicitado por la accionante en el escrito de la demanda, puede determinarse a partir de los medios de convicción allegados por la Secretaría de Educación de Nariño con ocasión de la prueba de sala decretada por esta Subsección el 23 de octubre de 202410, pues del mismo se evidencia que la actora fue nombrada interinamente en reemplazo de una docente a la cual se le concedió una licencia por un término de 45 días, esto conforme al Decreto 609 del 197311 expedido por el gobernador de Nariño. Incluso, en el expediente administrativo aportado por la entidad, se observa el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 533 del 16 de marzo de 201212, en el que se relaciona el lapso analizado, señalando que la actora laboró como interina desde el 1.° de mayo de 1973 al 15 de julio de 1973, en virtud del referido decreto.

Respecto al ejercicio de la labor docente en interinidad, para la Subsección es claro que los tiempos de servicio prestados bajo tal modalidad pueden ser valorados para efectos del reconocimiento de la pensión gracia13, siempre y cuando la misma se haya ejercido en plazas territoriales o nacionalizadas, pues el nombramiento efectuado, aunque sea provisional, por carrera administrativa o de manera transitoria, en nada afecta la prestación del servicio, cobrando relevancia únicamente la relación legal y reglamentaria sostenida por el docente.

En cuanto a la naturaleza jurídica del vínculo del docente, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la 9 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante en la página 70 del archivo: 001 2019-00610 CUADERNO 1. 10 Ver índice 17 en SAMAI. 11 Ver índice 26 de SAMAI. 12 Expediente administrativo, archivo: 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-12-2020-01- 28_085739 13 Ver sentencia del 15 de febrero de 2024, radicado 25000-23-42-000-2014-02454-01 (2663-2019).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) Por tanto, en el entendido de que el nombramiento de la accionante (1.° de mayo de 1973), fue anterior al proceso previsto en la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 197514) y en consideración a que en dicho tiempo sólo existían dos categorías de docentes oficiales, aplica a este caso para la educadora la calidad territorial del vínculo.

Lo anterior encuentra sustento en que en el referido acto se observa que la decisión fue adoptada sin que se advierta intervención directa del Ministerio de Educación o aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la autoridad departamental en su representación efectuara la designación en comento, descartando en este sentido una vinculación nacional.

Ahora, aunque en el acto de nombramiento intervino el delegado del Ministerio de Educación con su firma, lo cual es propio de las plazas nacionalizadas en cumplimiento de los artículos 6° y 10° de la Ley 43 de 1975, en virtud de la cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional y por este motivo en algunos actos puede evidenciarse la intervención de los referidos delegados en las nominaciones de docentes oficiales, sin embargo, no puede en esta oportunidad calificarse la plaza como nacionalizada, ya que, como lo indica la citada jurisprudencia, es claro que antes de la Ley 43 de 1975 solo exisitían 2 plazas: nacional y territorial, y la categoría nacionalizada sólo se contempló hasta finales del año 1975.

Por lo tanto, no es congruente atribuirle a un docente un vínculo que ni siquiera se había creado al momento en el que desempeñó su cargo. Tampoco puede derivarse que aun con una vinculación previa a dicho proceso el docente haya sido objeto del proceso de nacionalización pues su labor finalizó antes de la expedición de la mencionada ley.

En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que el acto fue proferido por el gobernador del departamento, se concluye la calidad docente como territorial. En todo caso, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino territorial o 14 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.

Por consiguiente, el tiempo de labor oficial de la demandante como docente interina entre el 1.° de mayo de 1973 y el 15 de junio de 1973 (45 días), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo II: del 17 de noviembre de 1973 al 7 de junio de 1977. En lo referente a este período, se encuentra el Decreto 1161 del 17 de septiembre de 197315, mediante el cual el gobernador de Nariño nombró a la accionante como seccional de la Escuela Integrada de Santander en el municipio de la Unión. Se observa también el Decreto 470 de 197716 en el cual la misma autoridad territorial aceptó la renuncia de la educadora, a partir del 7 de junio de 1977.

Por su parte, los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 53317 y 13318 en sus hojas 3 y 4, señalan que la educadora prestó sus servicios de manera continua en virtud del referido nombramiento, desde el 17 de septiembre de 1973 hasta el 7 de junio de 1977, salvo durante los lapsos en los que se le concedió una licencia no remunerada desde el 10 de enero hasta el 18 de febrero de 1977 y del 10 de marzo al 10 de abril de 1977.

Respecto al tipo de plaza ocupada, como ya se mencionó en el interregno analizado con anterioridad, antes de la nacionalización de la educación (11 de diciembre de 1975), solo existían las categorías nacionales y territoriales, y teniendo en cuenta que el nombramiento de la actora fue el 17 de noviembre de 1973, solo pudo tener alguna de las dos mencionadas.

Del examen del acto de nombramiento, no se advierte que intervención directa del Ministerio de Educación, por lo que se descarta una designación de carácter nacional, en su lugar, se observa que el acto fue expedido por la autoridad territorial, en uso de sus facultades legales. Pese a que el tribunal de primera instancia indicó que la naturaleza de la relación legal y reglamentaria fue nacionalizada, lo cierto es que, aunque la actora siguió prestando sus servicios aun después de la expedición de la Ley 43 de 1975, es claro por un lado que, al momento del nombramiento ni siquiera se contemplaba en el ordenamiento jurídico la plaza nacionalizada, y por otro, tampoco existe en el sumario prueba alguna que dé cuenta que la plaza ocupada haya sido objeto del 15 Ver índice 26 de SAMAI. 16 Ver índice 26 de SAMAI. 17Expediente administrativo, archivo: 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-12-2020-01- 28_085739 18 Ver índice 26 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) proceso de nacionalización; a diferencia de lo anterior, sí se concluye con claridad que el nombramiento de la reclamante en este caso tuvo lugar por decisión directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente.

En todo caso, cualquiera de las dos calidades objeto de debate puede ser considerada para efectos del reconocimiento de la pensión. En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora territorial entre el 17 de noviembre de 1973 y el 7 de junio de 1977, descontando el tiempo de licencia no remunerada (3 años, 4 meses y 11 días), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo III: del 5 de septiembre de 1995 al 31 de enero de 2016 En lo referente a este período, en el expediente reposa el Decreto 036 del 5 de septiembre de 199519, mediante el cual el alcalde de San Pablo, Nariño, nombró a la accionante como maestra de práctica docente en la Escuela Anexa a la Normal Sagrado Corazón de Jesús, la cual se desempeñó en el cargo de manera ininterrumpida desde la fecha de su nombramiento hasta el 31 de enero de 2016, según consta en las hojas 1 y 2 de los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 53320 y 13321.

En el referido acto de nominación se observa que la decisión de la autoridad municipal se expidió en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que: «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, y que además 19 Ibid. 20Expediente administrativo, archivo: 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-12-2020-01- 28_085739 21Ver índice 26 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) se deben verificar las causas y contextos de la vinculación para determinar la connotación de la plaza ocupada. Pues bien, en el presente caso, no se observa una intervención directa del Ministerio de Educación Nacional en la vinculación ni el ejercicio de la autoridad territorial en calidad de representante de la mencionada cartera, por el contrario, sí se evidencia una intervención del delegado permanente de educación nacional ante el FER de Nariño, ya que en la parte considerativa, claramente se indica que: «el Delegado Permanente de Educación Nacional ante el FER de Nariño, en oficio No. 397 del 4 de septiembre de 1995, certificó: a) Que existe disponibilidad presupuestal, b) Que el cargo está vacante debido a la renuncia de la docente María Ines Lasso de Ordoñez […]», permitiendo concluir lo anterior que la naturaleza jurídica de la plaza ocupada por la accionante durante el período bajo examen, se corrobora como nacionalizada.

En virtud de lo anterior, se observa que el nombramiento de la actora en el interregno bajo análisis tuvo lugar por decisión el alcalde de la entidad territorial, ello con la indicación de que hubo una intervención del Fondo Educativo Regional del departamento, por lo que se concluye que la plaza fue creada en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6. ° de dicha norma, que establecen: «ARTÍCULO 6º.- Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional.» «ARTÍCULO 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.» A partir de lo expuesto, resulta que la demandante fue maestra oficial nacionalizada durante el período estudiado y no nacional como lo estima la entidad demandada, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

A partir de lo expuesto, es posible concluir que la demandante fue maestra oficial nacionalizada durante el período comprendido entre el 3 de agosto de 1990 al 7 de mayo de 2021, (20 años, 4 meses y 27 días), por lo que resulta válido computar este lapso junto a los analizados previamente, al punto de que se tiene demostrado que la actora sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) pues sumados todos da un resultado total de servicio de 23 años, 10 meses y 23 días.

Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la demandante efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Nariño una relación legal y reglamentaria del orden territorial desde el 1.° de mayo de 1973 al 15 de junio de 1973 y desde el 17 de noviembre de 1973 hasta el 7 de junio de 1977, es decir, en periodos anteriores a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia fue acertado en el fallo apelado para acceder al reconocimiento del derecho solicitado por el demandante. No obstante, al revisar la fecha de efectividad de la pensión determinada en la sentencia de primera instancia, se advierte que esta no se ajusta con exactitud al momento en que la demandante acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente territorial y nacionalizada, pues se estimó a partir del 26 de febrero de 2012, pero, al efectuar un cálculo preciso y adecuado sobre el momento en que la actora consolidó materialmente el derecho bajo examen, se encuentra que dicha fecha ocurrió el 8 de marzo de 2012 (después de los 50 años cumplidos el 13 de octubre de 2001), según se observa: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 1/5/1973 7/6/1977 3 5 26 5/9/1995 8/3/2012 16 6 4 TOTAL 19+21=20 AÑOS 11+1 MESES (1 AÑO) 30 DÍAS (1 MES) Es decir, la prestación objeto de condena debe ser reconocida desde el 8 de marzo de 2012, lo cual será materia de modificación en el fallo impugnado, incluyendo el análisis de la prescripción que también será modificado, pues, en consideración a la inconformidad presentada por la accionante en su recurso de apelación, efectivamente este fenómeno ocurrió desde la fecha en la que se presentó la reclamación administrativa, toda vez que, partiendo de la referida fecha de exigibilidad del derecho, se observa que la demandante presentó petición de reconocimiento de pensión el 28 de enero de 201922 y la demanda dentro del término (26 de noviembre de 201923), interrumpiendo la prescripción hasta la fecha 22 Ver índice 2 de SAMAI, Archivo: 001 2019-00610 CUADERNO 1, página 29. 23 Conforme al sello de radicado visible en la página 25 de la demanda.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) de solicitud ante la entidad, configurándose el fenómeno en las mesadas anteriores al 28 de enero de 2016, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, actualmente no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga, por lo que considera que esta orden debe ser revocada.

En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (26 de mayo de 2023). Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.

Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el caso bajo estudio, aplicando el criterio anunciado, se observa que los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación presentados por la entidad accionada, no revisten una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

La parte pasiva en sus intervenciones indicó razones en defensa jurídica de sus intereses, por eso, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo se revocará la condena en su contra y se abstendrá de imponerla en segunda instancia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: REVOCAR el ordinal octavo de la sentencia apelada que condenó en costas de primera instancia a la parte demandada.

Segundo: MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia apelada, el cual quedará de la siguiente forma: «[…] TERCERO.- En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, reconocer a partir del 8 de marzo de 2012, a la señora Bertha Elena Lasso Cerón, identificada con cédula de ciudadanía N° 27.449.814 de San Pablo (N), una pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales consagrados en la ley, devengados en el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, esto es, el comprendido entre el 8 de marzo de 2011 y el 7 de marzo de 2012. […]» Tercero: MODIFICAR el ordinal cuarto de la sentencia apelada, el cual quedará de la siguiente forma: «[…] CUARTO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP reconozca y pague el valor de la indexación sobre las sumas insolutas aplicando para ello la siguiente fórmula: Rh Índice Final R= __________ Índice Inicial En la que el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por la beneficiaria, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente al momento en que se causó cada mesada.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes para cada mesada correspondiente a la pensión que dejó de devengar a partir del Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00610-01 (7306-2023) 8 de marzo de 2012, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de causación de cada una de ellas.

Cuarto: MODIFICAR el ordinal quinto de la sentencia apelada, el cual quedará de la siguiente forma: «[…] QUINTO.- DECLARAR que las sumas debidas, anteriores al 28 de enero de 2016, se encuentran PRESCRITAS. En consecuencia, ORDÉNESE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a que cancele a la actora las mesadas pensionales causadas con posterioridad a esa fecha. […]» Quinto. CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones.

Sexto. Sin condena en costas en esta instancia. Séptimo. Reconocer personería al abogado Daniel Antonio Genes Benedetti, portador de la tarjeta profesional 318.548, quien a su vez es el representante legal de Omaj Consultores Jurídicos S.A.S., identificada con NIT 901.245.500-1, quien es la apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 11 de la plataforma SAMAI.

Octavo. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente