25000234200020150475201 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 25000-23-42-000-2015-04752-01 Nº Interno: 0117-2021 Demandante: Olga Marina Romero Gutiérrez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra la sentencia del 23 de abril de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Olga Marina Romero Gutiérrez, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 033631 del 24 de julio de 2013, RDP 038728 del 22 de agosto de 2013 y RDP 043090 del 17 de septiembre de 2013, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar una pensión gracia a su favor, con el equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional, a partir del 30 de septiembre de 2010;

(ii) reajustar el valor de la condena, de acuerdo con el artículo 187 del CPACA; (iii) pagar intereses moratorios, conforme al artículo 195 del CPACA; (iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; (v) pagar costas y agencias en derecho. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Olga Marina Romero Gutiérrez nació el 30 de septiembre de 1960 y laboró como docente oficial al servicio de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá D.C y del departamento de Cundinamarca por más de 20 años.

El 25 de junio de 2013 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; petición que fue resuelta desfavorablemente en las Resoluciones núms. RDP 033631 del 24 de julio de 2013, RDP 038728 del 22 de agosto de 2013 y RDP 043090 del 17 de septiembre de 2013. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 29, 48 y 53.

De la Ley 1437 de 2011, el artículo 2. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1993, el artículo 3. De la Ley 43 de 1975, los artículos 1, 2, 10 y 12. De la Ley 91 de 1989, los artículos 1 y 15. Como concepto de violación señaló que le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, en la medida en que cuenta con más de 50 años de edad, se desempeñó como docente interina con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y prestó sus servicios por más de 20 años como maestra distrital. 2.

Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda[1]. Expresó que la accionante no acreditó los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, pues laboró como docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980.

Manifestó que, si bien, allegó una certificación expedida por la Institución Educativa Gutiérrez de Cundinamarca, en la que se indicó que se posesionó en interinidad por reemplazos, el 2 de marzo de 1978, lo cierto es que no obra en el expediente acto de nombramiento ni posesión. Agregó que los certificados de tiempos de servicio allegados no cumplen con los requisitos exigidos, pues no fueron expedidos con el formato único de prestaciones sociales del magisterio, de modo que no es posible establecer con precisión la información aportada.

Como excepciones propuso: presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones, inexistencia de la obligación y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 23 de abril de 2020, negó las pretensiones de la demanda[2].

Señaló que la actora, con el fin de acreditar su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, allegó un certificado suscrito por la rectora y el secretario ejecutivo de la Institución Educativa Departamental de Gutiérrez Cundinamarca, del 17 de mayo de 2013; sin embargo, este no es válido para acreditar tiempos de servicio, toda vez que no se indicó o justificó la causa por la cual la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca no expidió el mismo, entidad que sería la encargada de emitir dicha certificación. Tampoco aportó soporte de haberlo solicitado o realizar las gestiones necesarias para conseguirlo.

Además, consideró que de tal certificado no puede establecerse con certeza los periodos laborados y el nominador del cargo desempeñado. Si bien, este dice soportarse en el libro de posesiones, ello no es cierto, en tanto lo aportado en copias simples ilegibles corresponde a unas hojas de control de asistencia, no siendo éste el libro en el reposan las actas de posesión. Así entonces, dicho tiempo no puede contabilizarse como válido para el reconocimiento de la pensión gracia. Agregó que no se demostró que esos 30 días laborados por la actora, presuntamente entre el 2 de febrero y el 2 de marzo de 1978, impactara en el reconocimiento de su pensión ordinaria de jubilación en condiciones desiguales respecto de otros docentes de país y, además, no era titular de un cargo para merecer la pensión gracia, en cuanto solo efectuó un reemplazo por escasos días, de modo que no era la destinataria normal del beneficio prestacional.

Expuso que, si bien, la Secretaría de Educación de Bogotá certificó que la docente tiene una vinculación territorial, lo cierto es que para 1989, fecha en la que ingresó a la referida entidad, las prestaciones de todos los profesores estaban a cargo de los recursos que la Nación financia, y la distinción entre territoriales y nacionales dejó de ser relevante porque ambos grupos tienen claramente definidas sus prestaciones.

Así entonces, concluyó que la señora Olga Marina Romero Gutiérrez no cumple con el presupuesto de 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizado, de acuerdo con las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989. 4. El recurso de apelación La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia[3]. Alegó que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, en la medida en que no le dio validez a la certificación aportada, expedida por la rectora de la Institución Educativa Departamental de Gutiérrez, Cundinamarca, en la que consta el tiempo que laboró con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Explicó que si bien no se allegó el acto administrativo de nombramiento de su ingreso en el año 1978, lo cierto es que obra copia de la posesión y se acreditó la prestación de servicio. Aclaró que su vinculación en interinidad se produjo con el departamento de Cundinamarca; razón por la cual el distrito de Bogotá certificó que no se encontró relación de su vinculación para el 2 de febrero de 1978.

Agregó que no era necesario estar nombrada para el 31 de diciembre de 1980, pues la falta de continuidad y la interinidad no son óbice para reconocer la pensión gracia de jubilación. Manifestó que el A quo incurrió en defecto sustantivo, al considerar que solo existen vinculaciones nacionales y nacionalizadas, omitiendo la territorial. Indicó que la certificación de la Secretaría de Educación de Bogotá es clara al especificar que su vinculación es territorial, pagada con recursos propios. 5.

Alegatos de conclusión 5.1. La UGPP solicitó confirmar la sentencia de primera instancia[4]. Destacó que los tiempos laborados por la actora en la Secretaria de Educación del Distrito Capital no pueden ser computados para efectos de la pensión gracia de jubilación dado que su vinculación no tiene la naturaleza de ser territorial o nacionalizada, pues el tipo nombramiento, la naturaleza de los actos administrativos, las certificaciones y los fondos con los cuales se pagó el salario de la demandante, permiten concluir que su nombramiento es meramente nacional. 5.2.

La parte actora solicitó revocar la sentencia de primera instancia, para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones[5]. Reiteró que cumple con los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, en cuanto prestó sus servicios como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, completó 20 años de servicio como maestra distrital y cuenta con más 50 años de edad.

Destacó que los tiempos laborados en el departamento de Cundinamarca como docente en interinidad en los periodos del 2 de febrero al 2 de marzo de 1978 y del 19 de mayo al 07 de junio de 1986, son computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, en la medida en que su vinculación fue en interinidad territorial y/o nacionalizada, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 6.

El Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si la señora Olga Marina Romero Gutiérrez tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [6].

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[7], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[8], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[9]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[10]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[11] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022[12] (dictada en otro proceso) se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.

Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, la señora Olga Marina Romero Gutiérrez nació el 30 de septiembre de 1960, como consta en la copia del registro civil de nacimiento[13]. Por tanto, el 30 de septiembre de 2010 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. (ii) Buena conducta Esta exigencia hace referencia a que el docente se haya desempeñado con honradez, lo cual no fue desvirtuado en el trámite del proceso.

Para tales fines la accionante allegó declaración del 11 de octubre de 2012, en la que afirma haber servido a la docencia oficial con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta[14]. (iii) Vinculación de la demandante y tiempo de servicio (i) Mediante certificado núm. 554 de 17 de mayo de 2013, la rectora y el secretario ejecutivo de la Institución Educativa Departamental de Gutiérrez, Cundinamarca, dieron constancia sobre que se encontró registrada la posesión en interinidad de la docente Olga Marina Romero Gutiérrez, por reemplazos de licencias, así[15]: [pic] (ii) Obra copia de registro efectuado a mano con listado de nombres, posesión, número de decreto, fecha de presentación y categoría, en el que aparece la señora Olga Marina Romero Gutiérrez con fecha de presentación del 2 de febrero de 1978, interina; sin embargo, no precisa el número decreto[16].

(v) Obra copia del acta de posesión suscrita por el secretario de educación del distrito de Santafé de Bogotá y la actora el 5 de febrero de 1993, en la que toma posesión del cargo como profesora de tiempo completo, a partir del 8 de febrero de 1993[19]. (vi) Según Oficio 022-18 SJRP del 5 de marzo de 2018, expedido por el jefe de oficina de nómina de la Alcaldía Mayor de Bogotá, no se encuentra relación de vinculación de la señora Olga Marina Romero Gutiérrez del 2 de febrero de 1978.

Indicó que, al revisar el expediente de hoja de vida, tiene información de la vinculación como docente temporal a partir del 23 de febrero de 1989 hasta el año 1992, tomando posesión como docente en propiedad el 8 de febrero de 1993[20]. Actos administrativos demandados Mediante Resolución núm. RDP 033631 del 24 de julio de 2013, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Olga Marina Romero Gutiérrez, con fundamento en que no acreditó haber prestado sus servicios como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues no allegó un certificado idóneo para ello[21].

Decisión confirmada a través de la Resoluciones núms. RDP 038728 del 22 de agosto de 2013 y RDP 043090 del 17 de septiembre de 2013[22]. 2.3 Del caso concreto La señora Olga Marina Romero Gutiérrez solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, en tanto no acreditó su vinculación como docente territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, en atención a que la accionante no acreditó los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, pues no demostró su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, ni los 20 años de servicios requeridos como docente nacionalizado y/o territorial.

Agregó que, aunque la señora Olga Marina Romero Gutiérrez completó más de 20 años de servicio, estos “tiempos que se desestiman para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, si se tiene que, en los formatos únicos para la expedición de la historia laboral de la Secretaría de Educación se indica que, la demandante no ostenta la vinculación ni de nacional ni nacionalizado, permitiendo concluir que en efecto la señora Romero Gutiérrez no estaba vinculada como docente cuando se dio todo el proceso de nacionalización de la educación”.

Por lo cual, el demandante no era titular del beneficio de la pensión gracia a la fecha límite impuesta por la Ley 91 de 1989. Inconforme con esta decisión, la parte actora recurrió la providencia de primera instancia sosteniendo que (i) estuvo vinculada como docente interina antes del 31 de diciembre de 1980, lo que se demuestra con la certificación expedida por la rectora de la Institución Educativa Departamental de Gutiérrez, prueba a la que se le debe dar plena validez;

(ii) su vinculación a partir del 8 de febrero de 1993 es del orden territorial, con pago de recursos propios, pues así lo certificó el Distrito, teniendo en cuenta que fue nombrada mediante un decreto expedido por el alcalde y el secretario de educación de Santafé de Bogotá. Conforme lo expuesto, la Sala procederá a determinar, en primer lugar, si la señora Olga Marina Romero Gutiérrez prestó sus servicios como docente nacionalizada y/o territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

A través de la certificación núm. 554 del 17 de mayo de 2013, la rectora y el secretario ejecutivo de la Institución Educativa Departamental de Gutiérrez, Cundinamarca, indicaron que, con fundamento en el libro de posesiones, la señora Olga Marina Romero Gutiérrez laboró en dicha Institución, en interinidad, así: |Fechas | |02 de febrero a 2 de marzo de 1978** | |30 de enero de 1986, sin fecha de terminación | |25 de abril de 1986, sin fecha de terminación | |19 de mayo de 1986 a 7 de junio de 1986 | |29 de abril de 1987, sin fecha de terminación | **Periodo laborado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

A su vez, con la referida certificación se allegó copia de un manuscrito en el que se observa un listado de docentes con el número de decreto de nombramiento, la fecha de presentación, posesión, nombre de la escuela y la categoría. En lo que respecta a la señora Olga Marina Romero Gutiérrez para la fecha de interés, aparece enlistada con calenda de presentación del 2 de febrero de 1978; sin embargo, las casillas correspondientes a número de decreto de nombramiento y fecha de posesión se encuentran vacías.

Además, su nombre se encuentra tachado. Pues bien, del referido listado, advierte la Sala, que este no corresponde con el libro de posesiones, pues se trata de un registro de control manuscrito, suscrito por los docentes allí relacionados; documento que, particularmente, no da fe del nombramiento ni de la posesión de la señora Romero Gutiérrez en el año 1978.

De modo que, esta situación resta credibilidad respecto a la prestación del servicio de la actora, en la medida en que tal documento carece de la información enunciada. Así entonces, de la valoración conjunta de las pruebas y en ejercicio de la sana crítica, para la Sala no es posible darle plena validez para efectos del reconocimiento de la pensión gracia a la certificación núm. 554 del 17 de mayo de 2013 emitida por la rectora y el secretario ejecutivo de la Institución Educativa Departamental de Gutiérrez, Cundinamarca, en cuanto no fue emitida por la autoridad competente para hacer el nombramiento (alcalde y/o la Secretaria de Educación), sino por los directivos de la Institución Educativa; y no hace referencia a la labor desempeñada por la actora, al tipo de vinculación, y la plaza ocupada.

Por ende, dicho documento mal podría certificar tiempo de servicio para efectos pensionales. Esto, aunado al hecho de que en el presunto libro de posesiones allegado se encuentra en blanco la información del decreto de nombramiento y posesión de la señora Romero Gutiérrez, de modo que este no puede derivarse tampoco la efectiva prestación del servicio.

Es de resaltar que no se advierte que la parte demandante hubiere solicitado pruebas adicionales para darle respaldo probatorio al tiempo de servicio prestado en el departamento de Cundinamarca antes del 31 de diciembre de 1980. En este sentido respecto a la valoración de pruebas pertinentes para acceder a un derecho de carácter pensional, la jurisprudencia reiterada de esta Sala ha sostenido lo siguiente[23]: “En materia pensional, quien pretenda obtener un reconocimiento de ese tipo, debe satisfacer todos los requisitos que la ley impone, entre ellos, la prestación efectiva de los servicios en un tiempo determinado.

(…) En lo atañedero a la exigibilidad de la prueba documental, esta Corporación, en providencia de 8 de febrero de 2001, expediente 460- 1999, C. P. Tarsicio Cáceres Toro, precisó que «como la vinculación al servicio público requiere de nombramiento y la respectiva posesión (en caso de relación legal y reglamentaria) y de los pagos de salarios existen las nóminas pertinentes -que en principio sirven para determinar el tiempo de servicio dado que el Ordenador del gasto sólo debe autorizar los pagos de los días laborados y de ley-, entonces, ellos constituyen la prueba documental válida para tales efectos, además de las certificaciones que sobre dichos aspectos expidan las autoridades competentes teniendo en cuenta las pruebas que tengan y sean relevantes» (subraya la Sala).

El anterior derrotero se mantuvo vigente en la jurisdicción contencioso-administrativa y se consolidó, en materia de pensión gracia, por la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)34, que al fijar reglas sobre esa prestación, señaló: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”.

(Negrilla fuera de texto) En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia ha señalado respecto de su prueba: “En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).

La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.

Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión[24]”. En este orden de ideas, es improcedente revocar el fallo del Tribunal para acceder a lo pedido en la demanda, pues como se dijo, de las pruebas allegadas no se desprende con claridad la autoridad nominadora, el tipo de vinculación, el cargo y el tiempo de servicio para efectos del reconocimiento de la pensión gracia de jubilación y dichos documentos no fueron expedidos por el nominador.

Visto lo anterior, la Sala se abstendrá de analizar los demás requisitos para acceder a la pensión gracia de jubilación, en la medida en que no se acreditó el primero de ellos, el cual consiste en haberse desempeñado como docente nacionalizada y/o territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. En ese sentido, se comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones que aquí se expusieron.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, la Sala procederá a confirmar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de abril de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda impetrada por la señora Olga Marina Romero Gutiérrez contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta decisión, envíese al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) Ausente con excusa CARMELO PERDOMO CUÉTER WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Folios 86 a 92. [2] Folios 220 a 228. [3] Folios 239 a 250. [4] Índice 14 plataforma electrónica SAMAI. [5] Índice 14 plataforma electrónica SAMAI. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [8] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [9] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655- 2017), M.P. César Palomino Cortés. [13] Folio 10. [14] Folio 21. [15] Folio 11. [16] Folios 12 a 14. [17] Folios 198 a 199. [18]Folio 185 a 187. [19]Folio 127. [20]Folio 189. [21] Folios 28 a 29. [22] Folios 31 a 35. [23] Sentencia de 10 de julio de 2020, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Expediente No.: 25000-23-42-000-2016-01179-01 (1485-2018). [24] Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro.