Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01385-01 Demandante: LUDOVINA CABALLERO DE RODRÍGUEZ Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 29 de abril de 2024, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B declaró la improcedencia del amparo tutelar deprecado por la accionante.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Ludovina Caballero de Rodríguez, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y el Tribunal Administrativo del Cesar1, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la dignidad humana, al debido proceso, de petición, a la igualdad, al mínimo vital y móvil, y a la salud.

Estimó quebrantadas tales garantías con ocasión de la sentencia del 21 de septiembre de 2023 proferida por la señalada corporación, mediante la cual confirmó la decisión del 30 de junio de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones invocadas por la parte demandante, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, seguido con el radicado 20001-23-33-000-2018-00012-01 (3888-2021). 2.

Pretensiones En concreto, solicitó a esta Corporación: 1 Si bien, la accionante se refiere al Tribunal Administrativo de Valledupar, lo cierto es que la autoridad que profirió la sentencia de primera instancia dentro del proceso ordinario fue el Tribunal Administrativo del Cesar, de modo que se advierte un error en la enunciación de la corporación, que será suplido en adelante con el nombre correcto.

Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «PRIMERO: Se tutele los derechos fundamentales de Seguridad Social, Dignidad Humana, Debido Proceso, Petición, Igualdad, Mínimo vital y móvil, Salud, Especial Protección a las Personas de la Tercera Edad, Especial Protección a las Personas en Estado de Debilidad Manifiesta de la señora LUDOVINA CABALLERO DE RODRIGUEZ.

SEGUNDO: Que se deje sin efecto la Sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección A, con ponencia del Magistrado JORGE IVAN DUQUE GUTÉRREZ de fecha 21 de septiembre de 2023 Bajo el Rad. 20001-23-33-000-2018-00012-01 (3888-2021) NOTIFICADA DEL 05 DE OCTUBRE DE 2023 y la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valledupar con ponencia del Magistrado CARLOS ALFONSO GUECHÁ MEDINA de fecha 30 de junio de 2021.

TERCERO: Que en consecuencia de lo anterior se ordena a la Unidad Administrativa de Gestión de Pensiones y Parafiscales UGPP reliquide la pensión de la señora LUDOVINA CABALLERO DE RODRIGUEZ, al 75% o del régimen más favorable que resulte aplicable teniendo en cuenta las cotizaciones realizadas durante los últimos diez años de servicio.

CUARTO: Que igualmente se reconozca y ordene el pago de los intereses de que trata el Art. 141 de la Ley 100 de 1993.»2 3. Hechos Del escrito de tutela se extraen los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: La parte actora señaló los siguientes datos: 1) Nació el día 25 de agosto de 1949, de modo que en la actualidad tiene 67 años; 2) Contaba con más de 35 años, cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993; 3) Reunía 750 semanas cotizadas, en el momento que entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2005.

Sobre su trayectoria laboral, narró que: 1) Trabajó para el Hospital Rosario Pumarejo de Lopez E.S.E desde el 20 de marzo de 1987 hasta el 31 de enero de 1999; 2) Fue trasladada al Hospital Eduardo Arredondo Daza E.S.E, en el cual laboró desde el 02 de febrero de 1999 hasta el 31 de diciembre del año 2014. Mencionó que las anteriores entidades son de carácter público, y en consecuencia, a su juicio, se rigen bajo la Ley 33 de 1985.

Sobre sus cotizaciones en asuntos de pensión, afirmó que: 1) Cotizó ante Cajanal «desde el 02 de febrero de 1977, hasta el 30 de julio de 2009»3; 2) Cotizó ante el Seguro Social, «desde el 20 de marzo de 1987 hasta el 30 de agosto de 2009»4; y 3) Cotizó ante Colpensiones «desde el 01 de septiembre de 2009, hasta el 31 de diciembre de 2014»5. 2 Transcripción literal del texto original que puede contener errores.

Página 6. Escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 3 Transcripción literal del texto original. Página 1. Escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 4 Transcripción literal del texto original. Página 1. Escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 5 Transcripción literal del texto original.

Página 1. Escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que, mediante resolución 048333 del 12 de mayo de 2005, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció pensión de jubilación por un valor de $636.330 pesos, cuyo disfrute estaba condicionado a su retiro del servicio.

A pesar del reconocimiento de la pensión, mencionó que continuó laborando; por lo tanto, el 7 de febrero de 2014 solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social6 la reliquidación de la pensión otorgada en 2005, con el propósito de que se actualizara con los valores cotizados hasta este último año. Esta petición fue despachada de forma desfavorable mediante resolución RDP 005082 del 14 de febrero de 2014.

Indicó que, en los anteriores trámites solicitud de reliquidación no obtuvo la asesoría suficiente sobre la necesidad de acreditar el tiempo laborado. Por lo anterior, radicó una nueva petición ante la UGPP, que fue resuelta mediante resolución RDP 026265 del 27 de junio de 2017, que reliquidó y ordenó el pago de una pensión de vejez, en favor de la señora Ludovina Caballero de Rodríguez.7 La accionante considera que la resolución RDP 026265 del 27 de junio de 2017 no tuvo en cuenta el valor total de las cotizaciones realizadas.

Por este motivo, el 31 de julio de 2017 interpuso un recurso de reposición y, en subsidio, apelación. Estos actos procesales fueron desestimados mediante la resolución RDP 032336 del 15 de agosto de 2017, que respondió a la reposición, y la resolución RDP 034371 del 6 de septiembre de 2017, notificada el 29 de septiembre de 2017, que dirimió la apelación. Indicó que, una vez agotados los recursos procedentes, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho8.

En esta demanda, solicitó la anulación de la resolución RDP 026265 del 27 de junio de 2017 y la reliquidación de la pensión de jubilación previamente otorgada, conforme a lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20109; es decir, utilizando el promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, incluyendo, los factores salariales generados, con ocasión a su participación en una campaña contra la tuberculosis.

En sede de primera instancia, el proceso fue conocido por el Tribunal Administrativo del Cesar, el cual negó las pretensiones invocadas por la demandante, argumentando que, por medio de sentencia del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en torno a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en la cual concluyó que los beneficiarios del régimen de transición solo tienen garantizados la edad, el tiempo del aplicativo SAMAI. 6 En adelante: UGPP. 7 Anotación: Si bien, en el escrito de tutela no lo señala, se encuentra adjunta la resolución mencionada, en la cual, la UGPP señala que la reliquidación de la pensión de vejez se realizó de conformidad con el artículo 36 de la ley 100 de 1993, y los factores salariales devengados entre el 01 de enero del 2005, y el 30 de diciembre de 2014. 8 Proceso seguido con el radicado 20001-23-33-000-2018-00012-01 (3888-2021), en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 9 Providencia dictada dentro del proceso seguido por el radicado 25000232500020060750901.

Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de servicio o las semanas cotizadas, y el monto regulado en las normas pensionales anteriores, pero nada contempla este régimen especial, sobre el Ingreso Base de Liquidación (IBL), de modo que éste debe calcularse según los términos de la Ley 100 y los factores regulados en el Decreto 1158 de 1994.

Por lo anterior, el Tribunal señaló que, al analizar tanto el acto de reconocimiento de la pensión como los actos que negaron la reliquidación, se podía concluir que la pensión fue liquidada con base en los factores previstos en el mencionado decreto, el cual no contemplaba como factores salariales integrantes del IBL, la pertenencia a programas de tuberculosis, como es el caso de la accionante.

Destacó que interpuso recurso de apelación, en el cual se solicitó la aplicación de las subreglas definidas por la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201810 en lo relacionado con la inclusión de factores salariales en el ingreso base de liquidación para la pensión de vejez de los servidores públicos amparados en el régimen de transición. En sede de segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, confirmó la decisión de primera instancia, mediante providencia del 21 de septiembre de 202311.

En ésta, señaló que, aunque la señora Caballero insiste en que la reliquidación de su pensión debe incluir el factor salarial generado por su participación en una campaña antituberculosis; lo cierto es que éste factor salarial12, no fue considerado por el gobierno nacional en el Decreto 1158 de 1994 para el cómputo de una pensión. Lo anterior, significa que acceder a sus pretensiones implicaría una violación a la ley y a la constitución. 4.

Sustento de la vulneración Según la parte actora, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales invocados, al proferir una providencia revestida de defecto fáctico y defecto sustantivo. Señaló que la entidad accionada se equivoca al limitar sus derechos debido a la omisión del legislador de incluir, como parte del IBL, el factor salarial reconocido por su labor en una campaña antituberculosa.

Recordó que las cotizaciones generadas por su trabajo en una campaña antituberculosa están contempladas en el Acto Legislativo 01 de 2005; por lo tanto, aunque éstos no estén contemplados en el Decreto 1158 de 1994, considera que es deber del juez aplicar lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, respecto a la aplicación de normas similares, la analogía o la doctrina 10 Fallo proferido dentro del proceso identificado con el radicado 52001-23-33-000-2012- 00143-01.

Advirtió la demandante que ésta sentencia constituye cambio jurisprudencial en favor de sus pretensiones. 11 Notificada el 06 de octubre de 2023. Ver: Actuación cargada en el índice 20 del expediente adelantado en segunda instancia del proceso ordinario. Aplicativo SAMAI. 12 «La Sala concluye que el pago adicional sobre el cual se presentaron las cotizaciones se debió al incremento de sueldo por laborar en la campaña antituberculosa.

Sin embargo, este no puede tenerse en cuenta para liquidar la pensión de la demandante, toda vez que no existe fundamento legal para su inclusión por no estar regulado en el Decreto 1158 ( )» (Página 9. Escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo SAMAI). Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional como formas de suplir los vacíos legislativos. 5.

Trámite, contestaciones e intervenciones A través de auto del 4 de abril de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, así como del Tribunal Administrativo de Valledupar13, para que ejerzan su derecho de contradicción. De igual forma, dispuso la vinculación de la UGPP, como terceros con interés en el proceso.

Realizadas las notificaciones de rigor, se allegaron al proceso las siguientes intervenciones: 5.1. Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales14 La Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa accionada solicitó declarar improcedente la acción de tutela, o en su defecto, que se niegue el amparo solicitado por la accionante, toda vez que, a su juicio, la decisión adoptada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó el fallo del Tribunal Administrativo del Cesar, no incurrió en defecto material o sustantivo.

Al contrario, se ajustó al ordenamiento legal que regula la reliquidación de pensiones de vejez, siguiendo la postura establecida por la jurisprudencia vigente. Indicó que, la accionante no acreditó haber cumplido el requisito de subsidiariedad, por cuanto, en el presente caso era procedente el agotamiento del recurso extraordinario de revisión. En similar sentido, señaló que el presente caso versa sobre prestaciones económicas que no pueden ser discutidas vía acción de tutela, so pena de difuminar los límites trazados por la jurisprudencia para la misma.

De esta manera, la vinculada concluye que no hubo violación al debido proceso, ya que durante el proceso contencioso se garantizaron los derechos de contradicción y defensa de la parte tutelante. 5.2. Tribunal Administrativo del Cesar15 El Tribunal Administrativo del Cesar, a través de su Secretaría, proporcionó el enlace mediante el cual se llevó adelantó el proceso ordinario objeto de controversia. 5.3.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Pese a haber sido debidamente notificado16, guardó silencio. 13 Como se mencionó previamente, si bien, el a quo ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Valledupar, lo cierto es que se refiere al Tribunal Administrativo del Cesar, que fue la Corporación que atendió el llamado que se realizó en el auto admisorio de la acción. 14 Actuación cargada en el índice 15 del aplicativo SAMAI. 15 Actuación cargada en el índice 14 del aplicativo SAMAI. 16 Página 2.

Actuación cargada en el índice 12 del aplicativo SAMAI. Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Sentencia de primera instancia17 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 29 de abril de 2024, declaró improcedente la acción de tutela, al encontrar que la discusión expuesta por la señora Ludovina Caballero de Rodríguez, carece de relevancia constitucional.

En primera medida, el juez constitucional de primera instancia advirtió que los argumentos expuestos en el escrito de tutela son una reproducción idéntica de los presentados en el recurso de apelación del proceso ordinario. Además, señaló que, el hecho de que la demandante sea una persona de la tercera edad y padezca enfermedades (no comprobadas), no implica automáticamente que sus peticiones deban ser aceptadas; máxime, considerando que no se demostró en el proceso la existencia de un perjuicio irremediable que justifique el amparo.

Finalmente, indicó que no se encuentra afectado el mínimo vital, toda vez que el asunto en discusión es la reliquidación de la pensión de la demandante, no el reconocimiento de la misma. 7. Impugnación18 Inconforme con la anterior decisión, la accionante presentó impugnación mediante correo radicado el 20 de mayo de 202419, en el que señaló que sus derechos fundamentales están siendo vulnerados por la indebida liquidación de su pensión, pues esto afecta su mínimo vital.

Además, expuso que es deber del operador judicial dar aplicación al principio «Indubio Pro Operario», en las controversias pensionales. Manifestó que el juez de primera instancia dentro del presente trámite constitucional no estudió la totalidad de los argumentos que expuso en el escrito de tutela, lo cual, bajo su criterio, afecta sus derechos fundamentales.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en primera instancia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso establecer si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia, a través del cual el Consejo de Estado, Sección 17 Actuación cargada en el índice 19 del aplicativo SAMAI. 18 Páginas 1-2. Actuación cargada en el índice 24 del aplicativo SAMAI. 19 Página 1. Actuación cargada en el índice 10 del aplicativo SAMAI.

Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercera, Subsección B, declaró la improcedencia de la acción. Por lo anterior, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto. En este sentido, si se encuentran cumplidos los requisitos de procedencia de la acción de tutela, se analizará si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y el Tribunal Administrativo del Cesar vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora al debido proceso, dignidad humana, seguro social, petición, igualdad, mínimo vital, salud y protección especial a las personas de la tercera edad.

Esto en relación con las sentencias del 30 de junio de 2021 y del 21 de septiembre de 2023, emitidas por las mencionadas corporaciones, respectivamente, que negaron las pretensiones de la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 20001-23-33-000-2018-00012- 01 (3888-2021). 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)20, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales21, conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»22.

Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. 20 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 21 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 22 Idem. Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».

En efecto, sabido es, que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.23 En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos estos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva En lo referente al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 26 de junio de 2022 explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial « el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.» En ese sentido, el alto tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela 23 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: « (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.»24 En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: «(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal»25 (Énfasis de la Sala). 24 Destacado por la Sala. 25 Sentencia SU 573 de 2019.

Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

En concordancia, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal y las relativas a un derecho de índole económico26 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite27, comoquiera que «le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario»28, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponde definir al juez natural.

Descendiendo al caso concreto, se observa que la señora Ludovina Caballero de Rodríguez cuestionó la sentencia del 21 de septiembre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual confirmó la decisión de 30 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones invocadas por la parte demandante, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, seguido con el radicado 20001-23-33- 000-2018-00012-01 (3888-2021).

En ambas providencias, las autoridades coincidieron en que la norma que rige lo relacionado con la liquidación de pensiones es el decreto 1158 de 2019, el cual, no contempla como factor salarial para la conformación del IBL, los incentivos salariales generados por la participación del trabajador en programas de tuberculosis. Por lo anterior, consideraron contrario a la ley la reliquidación de la pensión de la señora Caballero, con fundamento en factores salariales que no contempló el mencionado decreto.

Así las cosas, en primera instancia del presente trámite constitucional, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B declaró improcedente la acción de tutela al considerar que carece de relevancia constitucional, toda vez que, los argumentos del escrito que invocó la acción de amparo eran idénticos a los del 26 «No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.» 27 “Sentencia T-606 de 2000.” 28 “Ibid.2” Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso de apelación del proceso ordinario.

Por su parte, el actor impugnó la decisión anterior, que sus derechos fundamentales están siendo vulnerados debido a la indebida liquidación de su pensión. Insistió en que el juez debe aplicar el principio «Indubio Pro Operario», por tratarse de un contexto laboral. Señaló que el juez de primera instancia no consideró todos los argumentos expuestos en el escrito de tutela; sin embargo, frente a este punto, no precisó los argumentos no estudiados por el a quo.

Precisado lo anterior, la Sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto, al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora intenta reabrir un debate argumentativo que el juez ordinario ya ha resuelto, sin que sea posible establecer una verdadera vulneración de garantías del orden superior como lo son los derechos fundamentales a la seguridad social, a la dignidad humana, al debido proceso, de petición, a la igualdad, al mínimo vital y a la salud, tal como lo manifestó la señora Caballero.

Sobre el punto en discusión, la Sala considera que, en similar sentido a lo planteado por el a quo constitucional, la causa no debe ser estudiada de fondo, ya que solo se plantearon argumentos que dan pie a una discusión meramente legal, en procura de prestaciones económicas, lo cual, fue proscrito por la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022.

Adicional a lo anterior, se destaca que en el escrito de impugnación la accionante reiteró lo expuesto en el escrito de tutela, sin señalar de forma puntual los yerros en que incurrió el juez constitucional de primera instancia. Es valioso recordar, que el juez constitucional en el estadio en que se acusa una providencia judicial, tiene vedado la realización de un control constitucional de oficio; lo que significa, que debe limitarse a desarrollar únicamente los reproches señalados por el actor; los cuales no se observan en el caso en estudio.

Incluso, se identifica que la accionante expresa de forma reiterativa su inconformismo con la manera en que los jueces ordinarios aplicaron la ley en su caso particular; sin embargo, no señala concretamente el motivo por el cual ésta ley no se encuentra vigente, o no le es aplicable a su caso. En este sentido, se advierte que la accionante no cumplió con el deber de construir una argumentación con criterio de suficiencia para derribar la presunción de legalidad y autenticidad que revisten las decisiones judiciales.

Al respecto, véase la sentencia T-055 de 2008: «Como se ha dicho, tratándose de providencias judiciales el anterior aserto tiene particular relevancia, en virtud de la presunción de legalidad y acierto de la que están revestidas las sentencias judiciales una vez ejecutoriadas, al punto que sólo de manera muy excepcional pueden controvertirse por la vía de la acción de tutela, cuando se cumplan los estrictos y precisos presupuestos que se han establecido para ello.»29 29 Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil, sentencia del 24 de enero del 2008.

Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En similar sentido, la presente Sección ha señalado lo siguiente:30 «[I]ndica la Sala que la parte actora no identificó, individualizó ni precisó, cuáles fueron las pruebas del proceso penal que supuestamente fueron indebidamente valoradas por el juez contencioso administrativo, toda vez que se limitó a hacer un reproche genérico y señaló simplemente la vulneración a los principios de cosa juzgada, juez natural y presunción de inocencia. (…) Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política.» Por lo anterior, la sala considera que no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, ya que la solicitud de amparo sólo plantea una discusión de tipo legal y no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Confírmase la sentencia del 29 de abril de 2024, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado 30 Sentencia del 16 de septiembre del 2021. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Ludovina Caballero de Rodríguez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-01385-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”