Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-01456-00 Accionante: Jorge Eliecer Manco Sánchez Accionados: Juzgado 36 Administrativo de Medellín y Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por Jorge Eliecer Manco Sánchez en contra del Juzgado 36 Administrativo de Medellín y la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo El 22 de febrero de 2022 Jorge Eliecer Manco Sánchez, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de ascenso, que consideró vulnerados con las sentencias proferidas el 20 de mayo de 2019 y el 31 de enero de 2022, en su orden, por el Juzgado 36 Administrativo de Medellín y la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, al interior del asunto de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, bajo el radicado No. 05001-33-33-036-2018-00222-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Jorge Eliecer Manco Sánchez prestó servicio militar desde el 14 de julio de 1994 hasta el 30 de junio de 1995, luego ingresó al Nivel Ejecutivo como alumno entre el 29 de agosto y el 14 de octubre de 1996 y, posteriormente, ascendió a los grados de patrullero, subintendente e intendente, acumulando un tiempo de servicio de 22 años, 2 meses y 27 días, durante el que le otorgaron 13 condecoraciones y 49 felicitaciones, y no fue sujeto de investigación, sanción o suspensión alguna. 1.1.2.- Mediante oficio No. S-2017-014701 del 5 de mayo de 2017 fue llamado para realizar el curso de ascenso para el grado de Intendente Jefe en la Escuela de Suboficiales y Nivel Ejecutivo “Gonzalo Jiménez de Quesada” en Bogotá, el cual tendría lugar entre el 12 de junio y el 15 de septiembre de 2017. 1.1.3.- A pesar de que culminó exitosamente el curso, el 6 de enero de 2018 le fue notificada personalmente la Resolución No. 00027 del 02 de enero de 2018 en la cual el Director General de la Policía Nacional resolvió retirarlo por llamamiento a calificar servicios, de conformidad con lo previsto en los artículos 54, 55 y 57 del Decreto Ley 1791 del 2000, en concordancia con el artículo 2 del Decreto 1858 de 2018, con fundamento en razones de conveniencia institucional y necesidades del servicio. 1.1.4.- En virtud de lo anterior, Jorge Eliecer Manco Sánchez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No. 00027 de 2018 al considerar que el acto incurrió en falsa motivación y desviación de poder, dado que no se evidenció que existiera la recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa o del Comité de Evaluación para que se efectuara su retiro y, si tal existió, no le fue notificada en debida forma para así ejercer sus derechos de defensa y contradicción, frustrando sus expectativas de ascender a grados superiores dentro de la jerarquía del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional. 1.1.5.- En primera instancia, el asunto correspondió al Juzgado 36 Administrativo de Medellín, que en sentencia del 20 de mayo de 2019 negó las súplicas de la demanda.
Al efecto indicó que se acreditó que se cumplieron las exigencias formales y sustanciales para proceder con el retiro del servicio de Manco Sánchez, pues tenía más de 21 años en la Policía Nacional y le fue reconocida la asignación de retiro mediante la Resolución No. 1058 del 07 de marzo de 2018 en una cuantía equivalente al 79% del sueldo básico.
Por otra parte, recordó que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, por tratarse de la causal de llamamiento a calificar servicios, no era exigible que el acto contuviera motivos adicionales a este, en tanto se presume que el fundamento de la referida causal es el relevo de las líneas de mando en la Policía Nacional y la garantía de la prestación del buen servicio, razones que no fueron desvirtuadas por el actor.
También resaltó que según el Decreto 1791 del 2000, el retiro por llamamiento a calificar es una causal que corresponde a la culminación normal de la carrera oficial dentro de la Fuerza Pública, sin que tal pueda tenerse como una sanción o exclusión negativa de la Institución. Finalmente, concluyó que el acto demandado fue expedido en ejercicio de la facultad discrecional y no se desvirtuó la presunción de legalidad que pesa sobre aquel, además de que el actor no acreditó que la resolución estuviera fundada en razones ajenas o distintas al querer del legislador. 1.1.6.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada correspondió a la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que mediante sentencia del 31 de enero de 2022 confirmó el proveído impugnado.
Sostuvo que la idoneidad para el ejercicio de un cargo y el buen desempeño de las funciones, no otorgan por si solos la prerrogativa de permanencia en el servicio. Agregó que el acto demandado se fundamentó en los artículos 55 y 57 del Decreto 1791 del 2000 que señalan que el personal del Nivel Ejecutivo puede ser retirado por llamamiento a calificar después de haber cumplido 20 años, requisito que satisfacía el señor Manco Sánchez.
Reiteró que el llamamiento a calificar servicios no es una sanción, sino un mecanismo de renovación dentro de la jerarquía institucional, como lo ha entendido la Corte Constitucional. También refirió que de conformidad con jurisprudencia del Consejo de Estado, el acto por el cual se llama a calificar servicios al funcionario de la Fuerza Pública no requiere motivación, pues aquella está dada por la ley, es decir, se presume que esta es el relevo de las líneas de mando en la Policía Nacional y la garantía de la prestación del buen servicio.
Por otra parte, manifestó que si bien el actor realizó el curso de ascenso en el año 2017, no se observó el cumplimiento total de los requisitos previstos en el Decreto 1791 del 2000, toda vez que no existía concepto favorable de la Junta de Evaluación y Clasificación para el ascenso ni contaba con la clasificación exigida para ello. Además, indicó que la facultad de retiro en cabeza de la Policía Nacional es discrecional.
Finalmente, recordó que según la sentencia SU-091 de 2016 expedida por la Corte Constitucional, la recomendación previa de la Junta de Evaluación y Calificación únicamente se exige en el evento en que el retiro del personal del Nivel Ejecutivo obedezca a la causal del numeral 6 del artículo 55 del Decreto 1791 del 2000, es decir, al retiro por decisión del gobierno nacional y/o el Director General de la Policía Nacional. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante alegó lo siguiente: 1.2.1.- El Juzgado 36 Administrativo de Medellín tuvo en cuenta una acepción positiva de retiro discrecional a pesar de que esa medida se aplica únicamente a los policías a quienes se les evalúa mal comportamiento.
Agregó que en el asunto ordinario, la entidad demandada no logró probar en qué sentido mejoró el servicio con su retiro, en cambio, “se limit[ó] a decir que es por haber cumplido un determinado tiempo y ser acreedor a una asignación de retiro.”. 1.2.2.- Que había completado todos los requisitos y cumplido el tiempo para hacerse acreedor del derecho a ser ascendido al grado de Intendente Jefe, sin embargo, las autoridades judiciales no hicieron énfasis en este asunto, sino que se limitaron a decir que la causal de retiro aplicada es legal, “lo que resulta extraño a derecho (…) porque al no otorgarle el nuevo grado, entra la entidad a violar flagrantemente derechos constitucionales”. 1.2.3.- La decisión de no ascenso fue discriminatoria y desigual, pues a pesar de que cumplió a cabalidad los requisitos para ello, la Institución escogió ascender a otros compañeros y excluirlo a él. Adicionalmente, arguyó que la oportunidad de promoción debe ser aplicada a todos los trabajadores que hayan cumplido los requisitos, sin importar si pertenecen a un régimen ordinario u especial. 1.2.4.- Que no quedó claro si fue retirado por la causal de llamamiento a calificar servicios o por la facultad discrecional del director, ya que estos dos términos son usados indistintamente en la Resolución No. 00027 del 02 de enero de 2018.
También sostuvo que la facultad discrecional no podía serle aplicada en desmedro de su excelente conducta y, además, la mencionada causal está reservada para quienes “son desadaptados en la organización que los inhabilita para permanecer en ella, en cuyo caso s[í] se puede pregonar necesidad, mejora del servicio o conveniencia institucional, para procurar la estadía de los mejores según los dichos de la entidad accionada.”. 1.2.5.- Su exclusión, contenida en la Resolución No. 00027, no estuvo fundamentada en la recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa o del Comité de Evaluación, como lo ordenan la Corte Constitucional y el Consejo de Estado mediante las sentencias T-265 de 2013, SU 053 de 2015 y SU 091 el 2016. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela El interesado solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y “REVOCAR las sentencias de primer y segundo grado, ordenando el reintegro y el anhelado ascenso del señor JORGE ELIECER MANCO SANCHEZ, al grado de intendente jefe de la Policía Nacional.”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 09 de marzo de 2022 el Ponente admitió la acción de tutela y ordenó las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Juzgado 36 Administrativo de Medellín aseguró que adelantó una debida valoración de los medios probatorios arrimados.
Agregó que no se incurrió en defecto fáctico, en tanto la interpretación realizada se ajustó a los criterios del artículo 176 del Código General del Proceso, situación distinta es que el accionante no esté de acuerdo con dicha apreciación. De igual forma, la providencia censurada se fundó en el precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado para esa materia.
Por lo anterior, solicitó desestimar el amparo. 2.1.2.- La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional manifestó que el actor no cuestionó de fondo la sentencia dictada en segunda instancia por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia, a pesar de que esta fue la que dio fin al proceso. Adicionalmente, resaltó que no identificó el defecto específico de procedibilidad que endilga a las providencias censuradas.
Posteriormente, reiteró los argumentos utilizados por las autoridades judiciales accionadas para negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Finalmente, puso de presente que no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sobre todo porque actualmente el tutelante percibe una remuneración de $2.808.908,oo por concepto de la asignación de retiro que le fue reconocida. 2.1.3.- A pesar de ser debidamente notificada, la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia guardó silencio.
II.- CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa Si bien la tutela se interpuso en contra de las providencias proferidas el 20 de mayo de 2019 y el 31 de enero de 2022, en su orden, por el Juzgado 36 Administrativo de Medellín y la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso No. 05001-33-33-036-2018-00222-00/01, la Sala limitará su estudio a la sentencia de segunda instancia, en tanto fue esta la que resolvió de manera definitiva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Jorge Eliecer Manco Sánchez en contra de la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, toda vez que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-33-33-036-2018-00222-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Jorge Eliecer Manco Sánchez aseguró que la autoridad judicial ignoró que contaba con las calidades y los requisitos necesarios para ser ascendido al grado de Intendente Jefe, en cambio, se limitó a reseñar que la causal de retiro aplicada era legal; la decisión de excluirlo del servicio fue discriminatoria y desigual; no se acreditó la mejora del servicio a partir de su desvinculación; la facultad discrecional para ser desvinculado no podía serle aplicada en tanto tuvo una excelente conducta, además de que ese motivo está reservado para quienes han tenido problemas de conducta; y no existió un concepto previo a su retiro expedido por la Junta Asesora del Ministerio de Defensa o del Comité de Evaluación, como lo ordenan la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la sentencia del 31 de enero de 2022, dictada por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, se dilucidan las siguientes conclusiones: “[E]l acto demandado se fundamentó de conformidad con las normas establecidas en la ley, entre ellas se encuentra los artículos 55 y 57 del Decreto 1791 de 14 de septiembre de 2000, que señala “…el personal del nivel ejecutivo solo podrá ser retirado por llamamiento a calificar servicios, después de haber cumplido veinte (20) años de servicio”, la cual es una causal de retiro del servicio activo.
Lo que responde a la manera corriente de culminar la carrera oficial dentro de la Fuerza Pública, conduciendo al cese de las funciones del señor Jorge Eliecer Manco Sánchez dentro de la Policía Nacional, siendo [e]sta, no una sanción, despido ni exclusión infame o denigrante de la institución. Lo anterior, atendiendo a la noción de evolución institucional, permitiendo el relevo y oxigenación dentro de la línea jerárquica de los cuerpos armados.
(…) Esta situación nada tiene que ver con las calidades personales y profesionales de quien es relevado por ser llamado a calificar servicios y esa inactividad no implica de por sí una sanción, un despido o una situación deshonrosa. Todo esto hace que se diferencie de la figura del retiro por facultad discrecional o por voluntad del Gobierno o del director de la Policía Nacional, por ejemplo, donde sí se tiene como finalidad velar por el mejoramiento del servicio.
Es así como lo ha entendido la Corte Constitucional, lectura que, a juicio de la Sala, es la que debe darse a este tipo de situaciones que se presentan en relación con el relevo de los miembros de la fuerza pública. Frente a este punto, el Consejo de Estado, en sentencia del 3 de marzo de 2016, precisó que no requiere motivación el acto por el cual se llama a calificar servicios al funcionario de la fuerza pública (…).
En tanto, cuando se trata del llamamiento a calificar servicios, la motivación del acto está dada por la ley, en consecuencia como lo ha expresado la Corte Constitucional: «al exigir una motivación expresa al retiro por llamamiento a calificar servicios se desnaturaliza la figura, puesto que al no llevarse a cabo el mismo, se originaría automáticamente el ascenso de todos los miembros hasta sus máximas posiciones, lo cual es imposible no s[o]lo por la estructura jerarquizada y piramidal de las instituciones de la Fuerza Pública, sino desde el punto de vista presupuestal y de la planta de personal».
(…) Por consiguiente, el acto demandado que retiró del servicio al señor Jorge Eliecer Manco Sánchez no debía expresar motivos adicionales a las normas que facultaban al director de la Policía Nacional para llamarlo a calificar servicios. Sin embargo, ante la mencionada aseveración del actor, de que habría sido retirado del servicio sin que se tuviera en cuenta que según su hoja de vida tenía un buen desempeño y que fue llamado para adelantar el curso de ascenso el cual habría aprobado meses antes de la expedición del acto de retiro; se tiene que de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, efectivamente en la hoja de vida del accionante, la mayoría de las anotaciones son positivas; pero el margen de ello, y como se expuso líneas atrás para la Sala el desempeño del demandante denota un buen cumplimiento de las funciones, el cual es connatural al ejercicio de la labor policial y que en sí mismo no genera inamovilidad en el empleo, como así lo expuso el Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A en Sentencia del 1º de marzo de 2012 (…).
(…) [E]l demandante desdibujó e[l] entendimiento del fallo de unificación [SU-091 de 2016], cuando aduce que existió una desviación de poder en el retiro por llamamiento a calificar servicios del señor Jorge Eliecer Manco Suárez, porque no se contó con la recomendación previa de la Junta de Evaluación y Calificación sobre su permanencia o retiro, (…); olvidando que esa recomendación únicamente se exige, como se desprende de la misma sentencia SU-091 de 2016, en el evento que el retiro de personal del Nivel Ejecutivo obedezca a la causal del numeral 6º del artículo 55 del Decreto 1791 del 2000, esto es, retiro por decisión del gobierno Nacional y/o el Director General de la Policía. Con fundamento en lo anterior, se concluye que el acto administrativo demandado por el señor Jorge Eliecer Manco Sánchez, (Resolución No. 00027 del 02 de enero de 2018), que lo retiró del servicio activo de la Policía Nacional, por llamamiento a calificar servicios, no está viciado de nulidad, pues cumplió con los presupuestos legales para ello, en la medida que se demostró que el demandante contaba con el tiempo necesario para acceder a una asignación de retiro en los términos de los Decretos 1791 del 2000 y 1858 de 2012.
Adicionalmente se advierte, que el demandante no demostró en el proceso que su desvinculación obedeció a circunstancias ajenas al mejoramiento del servicio con el fin de desconocer su posibilidad de ascenso dentro de la institución, pues es evidente que el retiro del actor se efectuó por haberse configurado el presupuesto previsto en la norma para disponer el llamamiento a calificar servicios (…).”.. 4.3.2.- En atención a lo anterior, la Sala advierte, de manera diáfana, que la discusión acerca de la naturaleza de la causal de retiro por llamamiento a calificar el servicio, el análisis de la hoja de vida del señor Jorge Eliecer Manco Sánchez, lo relacionado con el concepto de la Junta de Evaluación y Calificación previo a ser retirado, y la discrecionalidad de tal determinación, se suscitó y resolvió en el proceso ordinario.
Al respecto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia citó los artículos pertinentes del Decreto 1791 del 2000, distintos pronunciamientos del Consejo de Estado y la sentencia de unificación SU-091 de 2016 de la Corte Constitucional para arribar a la conclusión de que a pesar de los argumentos del actor, no se desvirtuó la presunción de legalidad que reposa sobre la Resolución No. 00027 del 02 de enero de 2018.
Adicionalmente, debe precisarse que la censura sub examine es una réplica similar a la vertida en el recurso de apelación que formuló Manco Sánchez en contra de la sentencia dictada por el Juzgado 36 Administrativo de Medellín, en tanto incluyó argumentos tales como que (i) la entidad demandada debió otorgarle el ascenso por haber adquirido ese derecho al aprobar el curso al que fue convocado y reunir los requisitos previstos en la ley;
(ii) se vulneró su derecho a la igualdad en tanto sus compañeros fueron ascendidos pero él no; y (iii) tenía una hoja de vida que incluía reconocimientos y felicitaciones. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional. Ciertamente, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la prohijada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado por Jorge Eliecer Manco Sánchez de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala