11001032400020120006700 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067 00 Referencia: Medio de control de nulidad Actor: Mario Valencia Tristán TESIS: SE DECLARA LA NULIDAD DE LA DISPOSICIÓN ACUSADA POR DESCONOCER EL ARTÍCULO 13 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

LA MEDIDA CUESTIONADA NO ES IDÓNEA NI ADECUADA PARA GARANTIZAR LA COMPENSACIÓN DE DESIGUALDADES QUE TIENE COMO FINALIDAD. APLICACIÓN DEL JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la demanda de nulidad presentada por el señor MARIO VALENCIA TRISTAN contra el artículo 38 del Acuerdo núm. 000011 de 21 de octubre de 2009, expedido por el INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE – COLDEPORTES, “Por medio del cual se establece la Carta Deportiva Fundamental de los XIX Juegos Deportivos Nacionales Carlos Lleras Restrepo -2012”. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1-.

El señor MARIO VALENCIA TRISTAN, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código de lo Contencioso Administrativo -CCA, presentó demanda ante esta Corporación, con la finalidad de desvirtuar la legalidad del artículo 38 del Acuerdo núm. 000011 de 21 de octubre de 2009, expedido por el INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE – COLDEPORTES, “Por medio del cual se establece la Carta Deportiva Fundamental de los XIX Juegos Deportivos Nacionales Carlos Lleras Restrepo -2012”.

I.2.- Como hechos relevantes de la demanda fueron señalados los siguientes: Expuso que es un patinador de alto rendimiento, afiliado al Club Deportivo LMT del Valle del Cauca y registrado ante la Federación Colombiana de Patinaje para representar a su departamento y al país, en los diferentes eventos nacionales e internacionales. Adujo que tiene doble nacionalidad, colombiana y estadounidense, por lo que también está afiliado al Club Deportivo TEAM FLORIDA y 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ha participado en diferentes competiciones avaladas por la Federación Internacional de Patinaje de Carreras, tanto en representación de Colombia como de Estados Unidos de Norteamérica.

Aseveró que desde 1940, cada 4 años son celebrados los Juegos Deportivos Nacionales, con la finalidad de iniciar el ciclo selectivo y de preparación de los deportistas que representarán al país en las competiciones o eventos deportivos internacionales. Mencionó que COLDEPORTES es la entidad encargada de reglamentar los requisitos y condiciones para la participación en los Juegos Deportivos Nacionales, así como los procedimientos de inscripción, clasificación, pruebas, entre otros.

Explicó que, históricamente, la única referencia que la entidad mencionada hacía respecto de la nacionalidad de los deportistas, era que estos debían tener la calidad de nacionales en los términos del artículo 96 de la Constitución Política. Indicó que, con ocasión de los Juegos Nacionales a celebrar en el año 2012, COLDEPORTES expidió el Acuerdo núm. 000011 de 21 de 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co octubre de 2009, en cuyo artículo 38 estableció una limitación para los deportistas con doble nacionalidad, en los siguientes términos: “Artículo 38.

Todo competidor que posea simultáneamente la nacionalidad de dos o más países, siendo uno de ellos Colombia, podrá representar a un departamento. Sin embargo, si ha representado al otro país en algún evento deportivo oficial tipo juegos, campeonatos mundiales o regionales, reconocidos por un organismo deportivo competente durante los últimos tres (3) años, no podrá representar a su departamento, a menos que este hecho tenga más de tres (3) años de antigüedad”.

(Destacado fuera de texto) Agregó que el 27 de mayo de 2011, solicitó a COLDEPORTES la revocatoria o la modificación de la referida disposición, petición que le fue denegada a través de respuesta emitida el 17 de junio de la misma anualidad. Añadió que presentó una acción de tutela con la finalidad de obtener la protección de sus derechos fundamentales; no obstante, esta fue declarada improcedente ante la existencia de la acción de nulidad como mecanismo para discutir la legalidad de la disposición ahora cuestionada.

I.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Como disposiciones transgredidas el actor invocó los artículos 13 y 16 de la Constitución Política y 4° de la Ley 181 de 18 de enero de 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19951.

Argumentó que la disposición acusada transgrede el derecho a la igualdad, en la medida en que establece un trato diferencial entre los deportistas con doble nacionalidad, al excluir de la posibilidad de participar en los Juegos Deportivos Nacionales a aquellos que hayan representado al otro país, distinto a Colombia, dentro de los tres años anteriores, sin que tal medida tenga justificación alguna.

Arguyó que la medida acusada, vulnera su derecho al libre desarrollo de la personalidad, porque impide superar sus metas deportivas, además, porque el hecho de que pueda representar a dos países, dadas sus capacidades, no solo es motivo de orgullo personal sino también de su familia, compañeros y dirigentes de la disciplina. Agregó que el deporte es uno de los principales generadores de conciencia, en la medida en que contribuye a la formación y desarrollo de la personalidad.

Sostuvo que conforme con el artículo 69 del CCA la revocatoria de los actos administrativos procede, por violación a la Constitución 1 “Por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea el Sistema Nacional del Deporte” 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Política, así como por causar un agravio injustificado a una persona, esto último, que acaece al impedirle su participación en los Juegos Deportivos Nacionales.

Aseguró que la restricción cuestionada es contraria a los principios de universalidad, participación y democratización del deporte establecidos en el artículo 4° de la Ley 181 de 1995. I.4.- Como pretensiones de la demanda, el actor elevó las siguientes: “[…] DECLARACIONES 1o. Que es nulo el artículo 38 del Acuerdo No.0000011 de octubre de 21 de 2009, expedido por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte (COLDEPORTES), el cual prohíbe la participación del deportista Mario Valencia Tristan en los XVII Juegos Deportivos Nacionales a realizarse en este año 2012.

Cuyo segundo párrafo de este artículo 38, dice “sin embargo, si ha representado al otro país en algún evento deportivo oficial tipo juegos, campeonatos mundiales o regionales, reconocidos por un organismo deportivo competente durante los últimos tres años, no podrá representar a su Departamento, a menos que este tenga más de tres años de antigüedad”. 2o.

Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales correspondientes […]”. I.5.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co COLDEPORTES contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual propuso las siguientes excepciones: I.5.1.- “Inexistencia del acto acusado” Señaló que la acción de la referencia es inane, debido a que, con anterioridad a la admisión de la demanda y al decreto de la suspensión provisional de la disposición acusada2, el acto administrativo que la contiene fue derogado por el artículo 106 de la Resolución núm. 00309 de 3 de abril de 20123.

I.5.2.- “Improcedencia de la acción de nulidad” Anotó que los hechos de la demanda permiten establecer que el interés del demandante es particular y no la salvaguarda de la legalidad, por lo que, a su juicio, el asunto debía ser tramitado bajo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme con la teoría de los móviles y las finalidades.

Sostuvo que, en ese orden de ideas, el término para instaurar la 2 Mediante auto de 28 de mayo de 2012, proferido por el Consejero Marco Antonio Velilla Moreno, el segundo aparte de la disposición cuestionada fue suspendido de forma provisional, como será precisado más adelante. 3 “Por medio de la cual se modifica la Carta Deportiva Fundamental de los XIX Juegos Deportivos Nacionales Carlos Lleras Restrepo 2012” 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda era de 4 meses contados a partir del momento en que entró en vigencia el acto administrativo cuestionado, razón por la cual la acción fue ejercida cuando ya estaba caducada.

I.5.3.- “El artículo 38 del Acuerdo 000011 de 21 de octubre de 2009, no viola los artículos 13 y 16 de la Constitución Política y cumple con los principios de universalidad, participación y democratización”. Explicó que la medida contenida en la disposición cuestionada buscaba dar un tratamiento jurídico diferente más favorable a quienes ostentan menos recursos y, por ende, están en situación de mayor exclusión y marginalidad, respecto de quienes pueden estar en otros países en preparación física para las competencias.

Agregó que la medida pretendía la distribución de los recursos públicos, basada en la aplicación concurrente y ponderada del principio de la universalidad de los derechos sociales y el mandato de promoción de la igualdad de oportunidades. Afirmó que la disposición cuestionada pretende la consecución del equilibrio técnico deportivo, la protección del gasto público social, la 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de sectores marginados, así como la protección del gasto e intereses privados en la preparación de los deportistas.

Adujo que el actor no tiene la misma preparación deportiva y de entrenamiento de otros nacionales que no han podido representar al otro país o no cuentan con los mismos recursos económicos, por lo que, a su juicio, las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperar. I.5.4.- “Genérica” Solicitó decretar de oficio cualquier otra excepción de fondo que se encuentre probada.

II.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN - La entidad demandada reiteró los argumentos de defensa planteados en la demanda. - Por su parte, el agente del MINISTERIO PÚBLICO presentó concepto en el que concluyó que la disposición acusada debe ser anulada, por violación al artículo 13 de la Constitución Política. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que pese a que de algunos hechos de la demanda se advierten situaciones particulares del actor, del contenido de la misma es posible estructurar un cargo general en lo relativo al derecho a la igualdad que no tiene un interés subjetivo, el cual amerita ser estudiado de fondo a través de la acción de la referencia. Comentó que el hecho de que la disposición cuestionada haya sido derogada no tiene ninguna relevancia, por cuanto es procedente el estudio de legalidad respecto de los efectos que pudo haber producido mientras estuvo vigente.

Mencionó que las razones que llevaron a la entidad demandada a expedir la disposición cuestionada, además de ser precarias, carecen de pruebas que permitan acreditarlas, para lo cual destacó: “[…] No es posible acreditar que efectivamente las personas que representaron a esos otros países diferentes de Colombia, tengan una capacidad económica superior, a aquellos deportistas, con doble nacionalidad que no lo hicieron.

No se acredita que las personas con doble nacionalidad (o múltiples nacionalidades) sean un grupo que se encuentra en situación de marginalidad y amerita una medida discriminatoria de tal entidad que no permita participar en la competición deportiva [ ]”. Añadió que la disposición resulta discriminatoria y atenta contra el libre desarrollo de la personalidad de los deportistas, en la medida que, conforme con el artículo 52 de la Constitución Política, el 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio del deporte tiene como función la formación integral de las personas. - La parte actora, en esta etapa procesal, guardó silencio.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1.- Acto demandado En el presente asunto es acusado el artículo 38 del Acuerdo núm. 000011 de 21 de octubre de 2009, expedido por el INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE – COLDEPORTES, “Por medio del cual se establece la Carta Deportiva Fundamental de los XIX Juegos Deportivos Nacionales Carlos Lleras Restrepo -2012”.

La disposición cuestionada prevé: “[…] MINISTERIO DE CULTURA INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE - COLDEPORTES ACUERDO NÚMERO 000011 de 21 de octubre de 2009 Por medio del cual se establece la Carta Deportiva Fundamental de los XIX Juegos Deportivos Nacionales "Carlos Lleras Restrepo" - 2012 EL CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE COLDEPORTES En ejercicio de las funciones delegadas por el Presidente de la República en el Decreto 215 de 2000, y las consignadas en la Ley 181 de 1995 y 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSIDERANDO

Que corresponde al instituto Colombiano del Deporte, como máximo organismo planificador, rector, director y coordinador del Sistema Nacional del Deporte, establecer normas que orienten la organización y desarrollo de los Juegos Deportivos Nacionales, como las máximas justas deportivas del país. Que dicha atribución es ejercida por el Consejo Directivo de COLDEPORTES, al ser éste, el órgano de superior jerarquía al interior de la estructura del Instituto Colombiano del Deporte, COLDEPORTES, de conformidad con el Artículo 1º. del Decreto 215 de 2000, ACUERDA: […] Artículo 38.

Destacado fuera de texto) Al respecto, cabe precisar que, mediante auto de 28 de mayo de 2012, el aparte destacado de la disposición cuestionada fue suspendido de forma provisional. III.2.- Cuestión previa, procedencia del control de legalidad Como parte de los argumentos de defensa, la entidad demandada 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propuso dos excepciones mediante las cuales cuestiona la procedibilidad de la acción de la referencia; por una parte, en razón a que la disposición cuestionada fue derogada antes de la admisión de la demanda; y, por otra, debido a que, a su juicio, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era el medio procesal adecuado para ventilar los reproches del actor.

En ese orden de ideas, pasa la Sala a resolver los puntos planteados así: II.2.1.- Del control de legalidad sobre actos administrativos derogados La Sala advierte que el Acuerdo núm. 000011 de 21 de octubre de 2009, fue derogado de forma tácita por el artículo 106 de la Resolución núm. 00309 de 3 de abril de 20124, expedida por el entonces Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el aprovechamiento del Tiempo Libre - COLDEPORTES. 4 “Por medio de la cual se modifica la Carta Deportiva Fundamental de los XIX Juegos Deportivos Nacionales Carlos Lleras Restrepo 2012”.

Al respecto la Sala destaca que, pese a que este acto administrativo indica que hace modificaciones a la regulación respectiva, en realidad se trata de un cuerpo normativo que contiene todas las disposiciones sobre el tema, por lo cual se entiende que en efecto todas las disposiciones anteriores sobre el particular están derogadas conforme con el artículo 106 de la misma. 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, antes de que hubiese sido admitida la demanda5 dentro del proceso de la referencia, la disposición acusada fue derogada; no obstante, para la Sala, esta circunstancia no la releva de emitir un pronunciamiento de fondo, pues este evento no impide proferir una decisión que cobije los efectos jurídicos producidos por dicho acto administrativo mientras tuvo vigencia. Sobre este aspecto, esta Sección ha señalado6: “[…] Al respecto, la Sala recuerda que es reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha sostenido que la figura de la derogatoria del acto administrativo no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y, además, por cuanto tal circunstancia sólo opera hacia el futuro, toda vez que la desaparición del acto no afecta su validez.

Sobre el particular, la Sala recuerda lo que en su momento consideró la Sala Plena de la Corporación en sentencia de 14 de enero de 1991: “…aún a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo.

Y mientras el pronunciamiento no se produzca, tal norma, aún si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubieren sido expedidos durante su 5 Fecha de radicación de la demanda 13 de febrero de 2012. Fecha de admisión 28 de mayo de la misma anualidad. 6 Concejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1o. de diciembre de 2016, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001-23-31-000- 2012-00192-02. 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vigencia” (Negrillas fuera de texto).

En igual sentido, esta Sala de Decisión en reciente jurisprudencia, sostuvo que “en consideración a los efectos que produjo el acto acusado durante su vigencia y al compromiso que la Constitución y la ley asignan al contencioso administrativo con la guarda de la integridad del orden jurídico, se impone efectuar el control de legalidad de las disposiciones demandadas” (Negrillas fuera de texto).

Igualmente, se ha precisado que “que basta con la vigencia pasada (incluso por un breve lapso) del acto para pronunciarse sobre su validez, ya que durante el tiempo que rigió éste pudo haber producido efectos que se seguirán presumiendo legítimos hasta el momento en que se produzca la invalidación de su fuente por el juez natural del acto” (Negrillas fuera de texto).

Por lo anterior y contrario a lo señalado por los recurrentes, la derogatoria de un acto administrativo no trae aparejado el juicio de validez del mismo, además que “no son los actos revocatorios de la Administración ni los derogatorios del Gobierno Nacional, sino las sentencias dictadas por los Jueces competentes de esta Jurisdicción, las decisiones con capacidad para restablecer el imperio de la legalidad” […]”.

Visto lo anterior, la Sala se ocupará del segundo aspecto: II.2.2.- De las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento frente a actos de contenido general Como está visto, la demanda que aquí se estudia se promovió en vigencia del CCA, codificación que prevé en sus artículos 84 y 85 la procedencia de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, medios de defensa judicial dispuestos para cuestionar la legalidad de los actos administrativos en los 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes términos: “[…]

ARTICULO

84. ACCIÓN DE NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

ARTICULO

85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente […]”.

Dichas acciones se diferencian para su presentación en varios aspectos, los cuales se identifican, así: i) en la titularidad, ii) derecho de postulación, iii) oportunidad para la presentación y iv) existencia de un interés, en cuanto se predica para su ejercicio la legitimación de quien se considere lesionado en el derecho que reclama7. 7 Sobre el particular la Jurisprudencia de esta Corporación ha puntualizado: “[…] Dichas acciones se diferencian, entre otros, en los siguientes aspectos: En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho;

En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo, mientras que la de restablecimiento del derecho debe ser presentada ante el juez en un término que, en la mayor parte de los casos, es de cuatro (4) meses, o de dos (2) años cuando se trata de acción indemnizatoria.

En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene "erga omnes", 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto debe aclararse, en cuanto a sus semejanzas, que estas acciones comparten, en esencia, el control de legalidad de los actos administrativos.

Ahora bien, ha de precisarse que en desarrollo y aplicación de la teoría de los móviles y finalidades al juez contencioso le corresponde examinar las demandas que en ejercicio de la acción de nulidad se promuevan para efectuar el control de los actos de contenido particular, siempre y cuando no se pretenda un restablecimiento y, además, este no se derive de manera automática para el interesado.

Tales determinaciones quedaron previstas en la reforma del CCA y así se aprecia en la redacción del artículo 1378 de la Ley 1437 de 2011. En el presente caso, no hay controversia sobre el carácter general si la decisión es anulatoria, en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora; mientras que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia tiene efectos inter partes y respecto de terceros interesados.

Otros rasgos de estas dos acciones tienen que ver con el hecho de que la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda, lo que no sucede con la de nulidad y restablecimiento del derecho, que sí es desistible, con el cumplimiento de los requisitos de ley, y solamente a los terceros interesados les es permitido participar en un proceso de esa naturaleza.

En el mismo orden de ideas, el fenómeno de la perención no opera, cuando se trata de acción de nulidad, lo que sí sucede en el caso de la otra acción. Otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades […]”. Sentencia de 4 de marzo de 2003, expediente número 11001-03-24-000-1999-05683- 02(IJ-030) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente, doctor Manuel Santiago Urueta Ayola. 8 Sobre el particular ha de precisarse que esta norma de manera parcial fue objeto de demanda de Constitucionalidad y los apartes examinados sobre la procedencia excepcional del medio de control de nulidad contra actos de contenido general fueron declarados EXEQUIBLES por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-260 de 2015.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Acuerdo núm. 000011 de 21 de octubre de 2009, dentro del cual se encuentra la disposición cuestionada.

En efecto, a través del acto administrativo referido fue establecido el reglamento de los Juegos Deportivos Nacionales a celebrar en el año 2012, sin que se advierta, en particular, que la disposición cuestionada esté dirigida contra una persona determinada. Ahora bien, en la medida en que el acto cuestionado es de carácter general, impersonal y abstracto y que en la demanda no se elevan pretensiones de restablecimiento del derecho, ni este se produciría automáticamente como consecuencia de una eventual declaratoria de nulidad, es claro que es procedente la acción de nulidad impetrada por el actor, sin que haya lugar a estudiar lo relativo a la caducidad, pues este medio de control puede ser ejercido en cualquier término. Por lo demás, como ya se dijo, la nulidad de la disposición acusada no generaría, ni hubiese generado, ningún restablecimiento automático del derecho al actor, porque su participación en los Juegos Deportivos Nacionales del año 2012, no solo estaba supeditada al cumplimiento del requisito establecido en la disposición cuestionada, sino también a otras condiciones, tales como la 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co participación en los procesos de clasificación realizados por la liga del departamento a representar9.

Respecto de la procedencia para demandar actos de contenido general a través de la acción de nulidad, establecida en el artículo 84 del CCA y su relación con la teoría de los móviles y las finalidades, en sentencia de 25 de enero de 201810, esta Sala señaló: “[…] Pues bien, la teoría de los móviles y finalidades se refiere a la posibilidad de demandar mediante la acción de simple nulidad los actos particulares cuando se cumplan unas condiciones especiales, sin embargo, en el presente caso debe observarse que en efecto el acto demandado, como ya se analizó, se trata de un acto administrativo de carácter general; además, es claro que la sociedad demandante señaló en el escrito contentivo de la demanda11 que su pretensión era: “[…] PRIMERO Que se declare la nulidad del decreto 397 del 15 de diciembre de 2004 proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, el cual es del siguiente tenor:[…]”, pretensión que a pesar de estar numerada, es su única pretensión, luego el actor no persigue un restablecimiento de derecho y tampoco existe restablecimiento automático de derecho alguno, ya que, se repite, no se trata de un acto administrativo particular cuya anulación implicaría tal restablecimiento a persona o personas determinadas, al dejar sin efecto la política general de urbanística para la zona de La Alhambra en la localidad de Suba. 9 “Artículo 39.

Para poder representar a un Departamento, al Distrito Capital o a la federación Deportiva Militar, los deportistas deberán a) Estar registrado como deportista, en la Liga del departamento a representar, a la fecha de promulgación de la presente Carta Deportiva Fundamental b) Participar en las competencias clasificatorias y procesos de selección por el mismo organismo deportivo. c) El deportista que a partir de la fecha de promulgación de la presente Carta Deportiva fundamental cambie de registro deportivo y además de sección político administrativa, se inhabilitará para participar en los XIX Juegos Deportivos Nacionales "Carlos Lleras Restrepo". d) No estar incurso en sanciones por infracciones a las normas antidopaje a la fecha de la Inscripción definitiva”. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de enero de 2018, CP.

Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 25000-23-24-000-2006-01027- 01. 11 Folio 2 del Cuaderno Principal 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Erradamente el Tribunal en descongestión aplica la teoría de los fines y motivos señalando que un acto administrativo de carácter general no puede ser demandado en la acción de nulidad contenida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, si el demandante pretende un restablecimiento indirecto del derecho; consideración que no es de recibo, ya que no puede aplicarse en esa vía la teoría de los fines y motivos.

En efecto, sin ser necesario, para el presente caso, adentrarse en el análisis de la evolución de la teoría de los móviles y finalidades, es importante indicar la conclusión a la que llega esta teoría, en el sentido de que tanto acción de nulidad como la de nulidad y restablecimiento del derecho, defienden la legalidad y la tutela del orden jurídico en abstracto.

Para el caso concreto, al no ser el acto acusado, el Decreto 379 de 15 de diciembre de 2004, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, un acto de contenido particular donde, con su nulidad, automáticamente se restablecería un derecho subjetivo, sino que se trata de un acto administrativo impersonal, lo cual es un factor determinante de su carácter general, al Tribunal no le era dado inferir que por un supuesto restablecimiento automático del derecho para una específica comunidad de comerciantes, no le era permitido a la demandante, por representar a tal comunidad, interponer una acción de nulidad, en pos de defender legalidad y la tutela del orden jurídico en abstracto.

Contrario a lo anterior, si se hubiera tratado de un acto de contenido particular y la declaratoria de nulidad hubiera involucrado el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, procedía entonces necesariamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que no es el caso […]”. Ahora, la Sala advierte que del estudio de legalidad respectivo excluirá lo relativo a la presunta vulneración al derecho al libre desarrollo de la personalidad del actor, en razón a que los argumentos que sustentan este aspecto en la demanda devienen de una situación exclusiva de su órbita personal y familiar, situación que 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desborda el control abstracto de la acción de nulidad impetrada.

III.3.- Problema jurídico Es del caso precisar, que además de formular cargos por violación al artículo 13 de la Constitución Política, en los fundamentos de la demanda, el actor mencionó el artículo 4° de la Ley 181 de 1995, relativo a los principios del derecho al deporte. No obstante, el accionante no argumentó la presunta vulneración frente al artículo 4° de la Ley 181, por lo cual no hay lugar a estudio alguno de legalidad del aparte cuestionado frente a esta norma.

Precisado lo anterior, corresponde a la Sala determinar si la disposición cuestionada transgrede el artículo 13 de la Constitución Política, en la medida en que prevé que los deportistas que posean doble nacionalidad, o más, no podrán representar a su departamento en los Juegos Deportivos Nacionales, si han representado al otro país en eventos deportivos oficiales durante los últimos tres años.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia al marco de legalidad del derecho a la igualdad y a la metodología 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para determinar su trasgresión, para enseguida abordar el caso concreto.

Del derecho a la igualdad La igualdad como noción jurídica tiene origen en las teorías del derecho natural y en la actualidad está proclamada como derecho universal, en los artículos 1° y 2° de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948. En el sistema constitucional colombiano, el derecho a la igualdad fue instituido bajo la concepción liberal clásica, según la cual todas las personas son iguales ante la ley.

No obstante, el constituyente integró a esta noción jurídica cláusulas que permiten prever regímenes que permitan el goce efectivo de todas las garantías constitucionales, atendiendo a las diferencias que puede haber entre los distintos sujetos de derecho. Esto en teoría constitucional, se traduce en la creación de regímenes de discriminación positiva12, instituidos sobre el reconocimiento de 12 Levade, A. (2004).

Discrimination positive et principe d'égalité en droit français. Pouvoirs, 111(4), 55-71. doi:10.3917/pouv.111.0055. Disponible en línea: https://www.cairn.info/revue-pouvoirs-2004- 4-page-55.htm?contenu=article (Consultado en la fecha) 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las desigualdades, acordando a ciertos sujetos, tratamientos preferenciales, con la finalidad de garantizar la igualdad de oportunidades en el goce de las garantías constitucionales.

Así, el artículo 13 de la Constitución Política prevé este derecho en los siguientes términos: “[…]

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan […]” En relación con este derecho, en sentencia de 12 de marzo de 202013, esta Sala señaló: “[…] El principio de igualdad se materializa en una garantía para los ciudadanos, en virtud de la cual, en primer lugar, una autoridad administrativa debe aplicar de manera uniforme los supuestos y consecuencias de una norma jurídica a situaciones de hecho idénticas, y en segundo lugar, la autoridad administrativa debe justificar de forma clara y suficiente 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 12 de marzo de 2020, CP Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 25000-23-24-000-2003-00326-01. 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cualquier interpretación o aplicación diferencial de una norma jurídica, para permitir a los ciudadanos conocer la razón o causa de dicha interpretación o aplicación, así como controvertirla ante las autoridades judiciales.

La Corte Constitucional ha considerado que la igualdad es un concepto multidimensional en la medida que es reconocido como un principio, un derecho fundamental y una garantía. De esta manera, la igualdad puede entenderse a partir de tres dimensiones: i) formal, lo que implica que la legalidad debe ser aplicada en condiciones de igualdad a todos los sujetos contra quienes se dirige; ii) material, en el sentido garantizar la paridad de oportunidades entre los individuos y, iii) la prohibición de discriminación que implica que el Estado y los particulares no puedan aplicar un trato diferente a partir de criterios sospechosos construidos con fundamento en razones de sexo, raza, origen étnico, identidad de género, religión y opinión política, entre otras.

Textualmente, señaló: “[…] En materia administrativa, la igualdad forma parte del derecho fundamental a una buena administración, pues las personas tienen el derecho a que sus asuntos sean tratados de modo equitativo, imparcial y proporcional a las finalidades que justifican la intervención de la administración. Este trato equitativo no solo exige un trato igualitario durante los procedimientos administrativos, sino que prohíbe todo tipo de discriminación injustificada entre los administrados.

De manera que la igualdad, como principio esencial de la actuación administrativa, garantiza, por un lado, que “las personas que se encuentren en la misma situación sean tratados de manera igual”, y, por otro lado, que la Administración no discrimine por alguna de las razones consagradas en el artículo 13 de la Constitución Política.

Esto, nos permite afirmar que la Administración se encuentra vinculada al principio de igualdad desde una concepción positiva y negativa. Esta doble concepción de la igualdad en las actuaciones administrativas trae consigo enormes problemas en otros dos supuestos: la igualdad en la ilegalidad y la desigualdad en las actividades discrecionales.

Y es que, durante muchos años se ha discutido si las personas pueden alegar una vulneración al principio de igualdad por no recibir un trato igualitario con respecto a casos similares que reciben una respuesta distinta por privilegios o excepciones discrecionales de la Administración. En principio, la jurisprudencia se ha inclinado en afirmar que “no cabe pedir igualación en la ilegalidad”.

Por tanto, “en ningún caso aquel a quien se aplica la ley puede considerar violado el citado principio constitucional por el hecho de que la ley no se 25 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplique a otros que asimismo la han incumplido”.

Esto, sin duda alguna, ha instaurado un principio general según el cual no existe igualdad en la ilegalidad, por lo que los tribunales no pueden amparar una situación contraria al ordenamiento jurídico. Sin embargo, en muchos casos, esto equivale a legitimar las actuaciones arbitrarias de la Administración, permitiendo que ésta otorgue discrecionalmente soluciones distintas a circunstancias semejantes […]”.

Con el objetivo de determinar cuándo existe una vulneración del derecho a la igualdad, bien sea en su modalidad formal o material, es necesario precisar si ante situaciones iguales se está otorgando un trato diferente, sin justificación alguna, o por el contrario, si a personas o circunstancias distintas se les brinda un trato igual, la jurisprudencia constitucional ha diseñado el test integrado de igualdad, compuesto por tres etapas de análisis a saber: i) criterios de comparación, esto es, determinar si se trata de sujetos de la misma naturaleza; ii) definir si existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales y iii) concluir si la diferencia de trato está justificada constitucionalmente […]” ( Destacado fuera de texto) Como lo indica la jurisprudencia en cita, la Corte Constitucional ha diseñado un método que denominó “juicio integrado de igualdad” para determinar si existe o no vulneración por parte de un precepto normativo al artículo 13 Superior. 26 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicho método fue concebido a partir de la integración de las virtudes de dos técnicas; por una parte, del test de proporcionalidad utilizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos; y, por otra, del test de igualdad aplicado en el sistema anglosajón14.

El juicio integrado de igualdad parte de establecer si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza, para enseguida definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. Una vez determinado que, en efecto, hay una diferencia de trato entre situaciones comparables, el juicio debe concluir con establecer si el contraste resulta justificado a la luz del derecho constitucional o no. Ahora bien, para valorar las razones del trato desigual debe analizarse el fin buscado por la medida, el medio empleado y la relación entre estos dos, lo cual puede ser determinado en tres grados de intensidad que la Corte denominó estricto, intermedio y leve. 14 Al respecto ver.

Corte Constitucional, sentencia C-601 de 2015, MP Mauricio González Cuervo. 27 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por regla general, el control jurisdiccional de una disposición debe hacerse a través de un juicio de intensidad leve, limitado a verificar si la finalidad de la desigualdad no está constitucionalmente prohibida y si es idónea para conseguir el fin que la sustenta, con lo que se busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas de la autoridad que produjo la norma.

Esta metodología ha sido utilizada por la Corte para estudiar la constitucionalidad de leyes que versan sobre materias económicas, tributarias o de política internacional, en razón a que sobre estas cuestiones el legislador tiene un amplio margen de configuración legislativa. Por su parte, el test estricto se aplica de forma excepcional cuando el juicio recae sobre normas que contienen criterios sospechosos, como los descritos en el mismo artículo 13 de la Constitución (relativos al género, la raza, el origen nacional, la lengua, etc), cuando están inmersas personas en condiciones de debilidad manifiesta o que pertenecen a un grupo de especial protección, o se afecta un derecho fundamental de forma directa.

A través de este test, debe establecerse si el fin perseguido es 28 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legítimo, importante, imperioso y si no puede ser remplazado por uno menos lesivo, pero además si los beneficios de la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales.

Ahora, el test intermedio ha sido aplicado cuando se ha advertido la afectación de un derecho constitucional de carácter no fundamental o en aquellos casos en que la medida podría resultar potencialmente discriminatoria en relación con alguno de los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las acciones afirmativas. Sobre este tema, en sentencia C 104 de 2016, con ponencia del magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, la Corte Constitucional señaló: “[…] El juicio integrado de igualdad se compone entonces de dos etapas de análisis.

En la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales.

Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constitución Política.

Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad 29 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretendida.

Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una regla y varios criterios, los cuales se explicarán a continuación. La regla consiste en reconocer que al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario.

Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”. Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio.

Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación valida. El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad.

Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia.

La aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de debilidad 30 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados.

También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”.

Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”. Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” en relación con alguno de los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las acciones afirmativas.

Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”, y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin […]” (Destacado fuera de texto) En ese orden de ideas, pasa la Sala a resolver los cargos de la demanda, conforme con el problema jurídico planteado de forma previa.

Caso concreto De acuerdo con el artículo 27 del Decreto Ley 1228 de 18 de julio de 199515, los Juegos Deportivos Nacionales son el máximo evento 15 “Por el cual se revisa la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado con objeto de adecuarlas al contenido de la Ley 181 de 1995”. 31 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deportivo del país y se realizan cada 4 años, “[…] como iniciación del ciclo selectivo y de preparación de los deportistas que representarán al país en competiciones o eventos deportivos internacionales […]”.

A la fecha de expedición de la disposición acusada, conforme con el artículo 6116 de la Ley 181 de 1995, COLDEPORTES era el máximo organismo planificador, rector, director y coordinador del Sistema Nacional del Deporte y director del Deporte Formativo y Comunitario, por lo que le correspondía establecer el reglamento de los Juegos Deportivos Nacionales.

Ahora bien, a través del artículo 38 del Acuerdo núm. 000011 de 21 de octubre de 2009, disposición cuestionada, COLDEPORTES, por una parte, estableció que los colombianos que posean de forma simultánea otra o más nacionalidades podrían participar en los Juegos Deportivos Nacionales en representación de un Departamento. No obstante, por otra parte, la misma norma hace una diferenciación entre los colombianos con doble o más nacionalidades, para prever que si el deportista “[…] ha representado al otro país en algún evento 16 Artículo subrogado por los artículos 1 y 4 del Decreto Ley 4183 de 2011, a través del cual dicha entidad fue transformada en un departamento administrativo. 32 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deportivo oficial tipo juegos, campeonatos, mundiales o regionales, reconocidos por un organismo deportivo competente durante los últimos 3 años, no podrá representar a su departamento […]” en los Juegos Deportivos Nacionales.

A partir de lo anterior, la Sala reitera que el test integrado de igualdad permite evaluar las medidas que son acusadas de contrariar el principio de igualdad, a partir de la “[…] (i) la identificación de los sujetos o situaciones reguladas por la medida y el parámetro de comparación predicable de los mismos; (ii) la escogencia del nivel de intensidad del juicio de igualdad, de acuerdo con la naturaleza de la medida analizada; y (iii) el escrutinio sobre la medida, conforme con los grados de exigencia que prevea el grado de intensidad escogido[…]”17.

En relación con la identificación de los sujetos respecto de los cuales recae la diferenciación, la Sala advierte que, en efecto, hay un parámetro que los hace comparables, pues están los colombianos con doble o más nacionalidades frente a los colombianos con doble o más nacionalidades, pero que han representado al otro país en competencias deportivas oficiales dentro de los 3 años anteriores. 17 Corte Constitucional, sentencia C 220 de 2017, MP José Antonio Cepeda Amarís. 33 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de la intensidad del juicio de igualdad, la Sala encuentra que el análisis debe ser estricto, en razón a que la diferenciación recae directamente sobre uno de los aspectos descritos en el mismo artículo 13 de la Constitución, esto es, en relación con una distinción en razón al origen nacional de las personas implicadas en la disposición, así como frente a sus condiciones económicas como será destacado más adelante, conforme con las razones que adujo COLDEPORTES como justificación de la medida.

En ese orden de ideas, corresponde determinar si el objeto de la medida tiene una finalidad legítima, adecuada, necesaria y proporcional, esto último, en cuanto no pueda ser remplazada por otra menos lesiva. En lo que concierne a la finalidad de la medida, en la contestación de la demanda COLDEPORTES indicó que esta buscaba dar un trato diferenciado en favor de quienes ostentan menos recursos, por lo que no cuentan con capacidad económica para prepararse deportivamente, trasladarse a otros países para tal efecto y, por ende, obtener mayor nivel técnico.

Lo anterior, en los siguientes términos: 34 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En este caso, la medida, busca dar un tratamiento jurídico diferenciado más favorable, a quienes ostentan menos recursos y, por ende, están en situación de mayor exclusión y marginalidad respecto de quienes sí los tienen y pueden estar en otro país realizando su preparación física para las competencias así mismo, también busca la distribución de los recursos públicos, basada en la aplicación concurrente y ponderada del principio de universalidad de los derechos sociales y el mandato de promoción de la igualdad de oportunidades. […] La norma acusada busca proteger a aquellas personas que no tienen capacidad económica para prepararse deportivamente, para comprar sus implementos deportivos, trasladarse a otros países para realizar competencias y medir sus habilidades deportivas o entrenar en otras condiciones técnicas que incluso pueden ser de mayor nivel técnico que en nuestro país, dado que el criterio de la integración funcional, la norma busca proteger los recursos y esfuerzos tanto de las entidades públicas y privadas en la preparación de los deportistas […]”.

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que la finalidad que aduce la entidad respecto de la medida cuestionada es legítima, porque, en efecto, el mismo artículo 13 de la Constitución Política prevé la posibilidad de crear regímenes especiales para la protección de las personas por sus condiciones económicas. Ahora bien, la Sala destaca que pese a que la medida tiene un fin legítimo, lo cierto es que de ninguna manera es idónea18 o adecuada para la realización de la finalidad propuesta. 18 Al respecto en sentencia c 139 de 2018, con ponencia del magistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO, la Corte Constitucional señaló: “[…] De acuerdo con la idoneidad, las intervenciones del legislador sobre los derechos deben ser adecuados para contribuir a la obtención de uno o más fines constitucionales, los que como se anotó deben ser legítimos, importantes e imperiosos.

A este respecto, la Corte Constitucional ha considerado que una medida es adecuada, “si su implementación presta una contribución positiva en orden a alcanzar el fin propuesto, es decir, la protección de los derechos fundamentales” […]”. 35 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, la justificación de COLDEPORTES es incongruente con el contenido de la disposición, dado que si la finalidad de esta era evitar la participación de las personas que cuentan con recursos económicos para obtener un entrenamiento en el exterior, debió ser redactada en tal sentido, pues el hecho de que un colombiano con doble o más nacionalidades no haya participado en una competición en representación del otro país, no implica que no haya efectuado entrenamientos en otro país de “mayor nivel técnico que” en Colombia.

En segundo lugar, tampoco se encuentra evidencia de que, en efecto, los colombianos con doble o más nacionalidades que han representado al otro país en competiciones deportivas oficiales tengan una mayor capacidad económica, de aquellos que no lo han hecho. Ahora, en particular la medida acusada no es idónea para el fin que persigue, porque si lo pretendido es proteger a un grupo de personas en razón a sus condiciones económicas, teniendo en cuenta el ámbito de la protección, no es a través de disposiciones negativas en contra del grupo presuntamente más favorecido que serán compensadas las desigualdades del grupo vulnerable. 36 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, si COLDEPORTES tenía como finalidad proteger a los deportistas que carecen de recursos económicos para su mejor preparación física, es a través de acciones afirmativas en favor de estos que debía compensar dichas desigualdades, esto es, mediante medidas que llevaran a procurar a dicho grupo condiciones para mejorar sus entrenamientos.

Lo anterior, porque los Juegos Nacionales Deportivos no están destinados para la participación de deportistas sobre la base de sus condiciones socioeconómicas, sino sobre sus habilidades atléticas, máxime si se tiene en cuenta que dichas justas constituyen la “[…] iniciación del ciclo selectivo y de preparación de los deportistas que representarán al país en competiciones o eventos deportivos internacionales […]”.

En consecuencia, el aparte “[…] Sin embargo, si ha representado al otro país en algún evento deportivo oficial tipo juegos, campeonatos mundiales o regionales, reconocidos por un organismo deportivo competente durante los últimos tres (3) años, no podrá representar a su departamento, a menos que este hecho tenga más de tres (3) años de antigüedad […]”, del artículo 38 del Acuerdo núm. 000011 de 21 de octubre de 2009, expedido por COLDEPORTES, trasgrede 37 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 13 de la Constitución Política, situación que impone a la Sala declarar su nulidad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Ahora, según lo dispuesto en el artículo 171 del CCA19, no hay lugar a condenar en costas, por cuanto la naturaleza de la acción que se estudió -pública- exime de su fijación. En este orden, no resulta apropiado analizar la conducta de la parte vencida para determinar su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR la nulidad del aparte “[…] Sin embargo, si ha representado al otro país en algún evento deportivo oficial tipo juegos, campeonatos mundiales o regionales, reconocidos por un organismo deportivo competente durante los últimos tres (3) años, 19 Subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

El nuevo texto es el siguiente: “[…]

ARTICULO 171. CONDENA EN COSTAS. En todos los procesos, CON EXCEPCIÓN DE LAS ACCIONES PÚBLICAS, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil. […]” 38 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00067-00 Actor: MARIO VALENCIA TRISTAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no podrá representar a su departamento, a menos que este hecho tenga más de tres (3) años de antigüedad […]”, del artículo 38 del Acuerdo núm. 000011 de 21 de octubre de 2009, expedido por el INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE – COLDEPORTES, “Por medio del cual se establece la Carta Deportiva Fundamental de los XIX Juegos Deportivos Nacionales Carlos Lleras Restrepo -2012”.

SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta sentencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de octubre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Salva voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.