11001030600020210015000 — Consejo de Estado

Bogotá, D.C., 26 de enero de 2022 Número único: 11001 03 06 000 2021 00150 00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía de Tocancipá (Cundinamarca) y Procuraduría Provincial de Zipaquirá (Cundinamarca) de la Procuraduría General de la Nación. Asunto: Autoridad competente para investigar disciplinariamente a funcionarios de la Comisaría Primera de Familia de Tocancipá. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: El 31 de marzo de 2021, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) recibió, por parte de la Comisaría Primera de Familia de Tocancipá el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, de las niñas M.C.P.P. y A.K.P.P. para que conociera y definiera su situación de fondo teniendo en cuenta que la Comisaria Primera de Familia de Tocancipá y el Centro Zonal de este municipio, habían perdido competencia para definir su situación jurídica.

El Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) mediante Auto del 3 de mayo de 2021, trasladó a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos núm. 2021-00169 en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia. El 14 de mayo de 2021, por medio del oficio 1561 con radicado UIS E-2021-253004, la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, remitió por competencia, a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, teniendo en cuenta lo reglamentado en el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, con el fin de que se adelantaran las diligencias disciplinarias a que se refiere dicha norma.

El 3 de agosto de 2021, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, resolvió no avocar conocimiento y devolvió a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá el expediente OCDI-010-2021, al considerar que esta autoridad era la competente para promover la investigación, de acuerdo con lo establecido en parágrafo 2º del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia. El 9 de agosto de 2021, la Procuraduría Provincial de Zipaquirá por medio de radicado UIS E-2021-411809, resolvió:

PRIMERO: DEVOLVER POR COMPETENCIA las presentes diligencias identificadas con el UIS E-2021-253004 a la OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE TOCANCIPÁ (Cundinamarca), con el objeto de que avoque, asuma y lleve hasta su culminación la respectiva investigación, en contra de los funcionarios por determinar de la Comisaría Primera de Familia de Tocancipá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. […]

TERCERO: contra la presente podrá desatar directamente el conflicto de competencia si a bien lo considera. El 30 de agosto de 2021, por medio de Auto núm. OCDI-024-2021, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, resolvió mantener la decisión de no avocar el trámite del asunto, al considerar no ser competente para conocer del mismo, decidió promover conflicto de competencia, y en efecto, el 27 de septiembre de 2021, propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias administrativas entre esa autoridad y la Procuraduría Provincial de Zipaquirá. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, a la Procuraduría General de la Nación, y al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca). También, obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Tocancipá presentó alegatos y las demás autoridades involucradas y personas interesadas guardaron silencio.

Asimismo, dentro del trámite del conflicto intervino la Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía de Tocancipá En el escrito de alegatos presentado el 11 de octubre de 2021, el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario reitera en su integridad, los argumentos expuestos en el Auto núm. OCDI-024-2021 del 30 de agosto de 2021, en el cual declaró falta de competencia para conocer del expediente OCDI-010-2021, haciendo un recuento de los hechos que dieron lugar al planteamiento del conflicto de competencia manifestando que: Aunque el artículo 2º de la Ley 734 de 2002 Código Único Disciplinario, de manera general atribuye a las Oficinas de Control Interno Disciplinario la facultad de conocer los asuntos disciplinarios en que se vean involucrados los funcionarios vinculados a la respectiva entidad, señala que «no lo es menos que, por su parte, el parágrafo 2º del artículo 100 contenido en el Código de Infancia y adolescencia, señala, a la letra lo siguiente»: “Artículo 100.

Trámite… Parágrafo 2º. En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término para interponerlo.

Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al juez de familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo. Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.” En este sentido, explica que vencido el término de cuatro meses para resolver la actuación administrativa de restablecimiento de derechos del menor «la respectiva autoridad perderá competencia y deberá remitir la actuación al juez de familia quien, a su vez, informará a la Procuraduría General de la Nación, para que esta última proceda con la respectiva investigación disciplinaria».

(Negrillas y subrayas en el texto original) Señala, que el informe que el «Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá envía a la Procuraduría General de la Nación, obedece al deber que le asiste por disposición del parágrafo 2º del pluricitado artículo 100 como consecuencia de la pérdida de competencia de las respectivas autoridades». Por tal motivo manifiesta que, cuando se presenta la pérdida de competencia de la autoridad administrativa frente al trámite de restablecimiento de derechos de un menor: el parágrafo 2º del artículo 100 ejusdem (sic) contiene una regla especial que se aplica de manera preferente a la general, según la cual, corresponde a la Procuraduría General de la Nación promover la investigación disciplinaria a efectos de establecer las faltas que por este hecho se hubieren podido ocurrir.

Concluye indicando, que la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, no tiene competencia para avocar conocimiento y decidió promover el conflicto de competencias. Procuraduría Provincial de Zipaquirá Dentro del término de fijación del edicto en la Secretaría de la Sala, la Procuraduría Provincial de Zipaquirá no presentó alegatos, sin embargo, de los escritos en los que rechazó la competencia, se pueden extraer los siguientes argumentos: de conformidad con el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, que dispone la Titularidad de la acción disciplinaria sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las Oficinas de Control Disciplinario Interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

Por su parte el art. 3º ibidem, señala Poder Disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del, ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencias de los Órganos de Control Disciplinario interno de las entidades públicas.

Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. (…) “Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente” También hizo referencia al artículo 76 de la Ley 734, que trata de la creación de las oficinas de control interno disciplinario en las entidades y organismos públicos (excepto en la Rama Judicial por tener régimen propio); y citó el Decreto Ley 262 de 2000 que en su artículo 75º relaciona las funciones de las Procuradurías regionales: Ley 734, Artículo 76.

Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. Decreto Ley 262 de 2000, sobre estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación y el Instituto de Estudios del Ministerio Público; régimen de competencias interno de la Procuraduría General; funcionamiento; régimen de carrera, inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan diversas situaciones administrativas.

Su artículo 75 dice: Artículo 75. Funciones. Las procuradurías regionales tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto. 1. Conocer en primera instancia, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría, los procesos disciplinarios que se adelanten contra: a) Los servidores públicos que tengan rango inferior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa, judicial, de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Organización Electoral, del Banco de la República, de la Comisión Nacional de Televisión, las comisiones de regulación de servicios públicos y de otros organismos autónomos del orden nacional. […] Con base en dichas normas, remitió a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Tocancipá, el expediente del PARD con el fin de que adelantara las diligencias disciplinarias correspondientes.

Concepto de la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado El 12 de octubre de 2021, la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto respecto del conflicto negativo de competencias suscitado entre la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Zipaquirá y la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Tocancipá. Señala la Procuraduría Quinta Delegada que, a su juicio, el Juez Primero de Familia de Zipaquirá actuó en debida forma al avocar el conocimiento del proceso de restablecimiento de derechos 2021-00169 y remitir el asunto a la Procuraduría General de la Nación en cumplimiento a lo dispuesto en el texto original del Parágrafo 2º del artículo 100 de la ley 1098 de 2006.

Manifiesta que cuando se trata de asuntos relacionados con los derechos de los niños, niñas y adolescentes, la Procuraduría General de la Nación tiene la competencia para conocer de estos asuntos dada su especialidad. Destaca la importancia que otorga la Ley 1098 de 2006 a la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, e insiste en: que las investigaciones disciplinarias a que haya lugar, con ocasión de la pérdida de competencia por parte de autoridad administrativa dentro de los procesos de restablecimiento de derechos de las menores MCPR y AKPP, recae en la Procuraduría General de la Nación, por disposición expresa del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, por la cual, se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia. Considera entonces que el presente asunto debe resolverse en el sentido de declarar que la autoridad competente para adelantar las investigaciones disciplinarias a que haya lugar, es la Procuraduría General de la Nación por medio de la Procuraduría Provincial de Zipaquirá. IV.

CONSIDERACIONES Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único, que dispone: Artículo 82.

Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía de Tocancipá y la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), en particular aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades.

La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», y en su el Capítulo I, de las «reglas generales» prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

El asunto discutido es particular y concreto porque se trata de la remisión que, con fundamento en el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, hizo el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, para iniciar la investigación disciplinaria relacionada con la pérdida de competencia por parte de autoridad administrativa dentro del proceso de restablecimiento de derechos de las menores M.C.P.P. y A.K.P.P. que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;

Ambas autoridades negaron tener la competencia para conocer del asunto. que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Como se evidencia en los antecedentes, el presente asunto involucra a una autoridad del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial de Zipaquirá (Cundinamarca), y a una autoridad del orden territorial, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Tocancipá (Cundinamarca) dependencia de ese municipio.

En consecuencia, reunidos los elementos que configuran su competencia, la Sala está legalmente habilitada para decidir de fondo el conflicto que le ha sido planteado. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, le corresponde a la Sala definir la autoridad competente para iniciar la investigación disciplinaria en razón de las diligencias provenientes del Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá relacionadas con la pérdida de competencia por parte de autoridad administrativa dentro del proceso de restablecimiento de derechos de las menores de edad M.C.P.P. y A.K.P.P. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) la potestad disciplinaria del Estado.

Reiteración; ii) niveles en los que se ejerce el control disciplinario y la garantía de la segunda instancia; iii) carácter especial y prevalente de las normas del Código de la Infancia y la Adolescencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes. Reiteración; y el caso concreto.

Análisis de la normativa aplicable al caso concreto La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración El ius puniendi del Estado está en cabeza de la administración e implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal.

El poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley. Esta potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.

Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria. El Consejo de Estado ha dicho lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.

Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro. Puede señalarse entonces que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por propósito propender por el adecuado cumplimiento de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los administrados.

La Corte Constitucional, sobre el objetivo del ejercicio de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […].

En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó, que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.

Niveles en los que se ejerce el control disciplinario y garantía de la segunda instancia como requisito para el adelanto de las actuaciones disciplinarias De acuerdo con las competencias de que trata el artículo 2° de la Ley 734, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno, a cargo de las oficinas o unidades de control disciplinario interno de las entidades, órganos y organismos del Estado, y en un nivel externo, a cargo de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, principalmente. b.1.

Control disciplinario interno El artículo 76 de la Ley 734 de 2002 establece el deber de crear, en cada entidad u organismo, una oficina o unidad de control disciplinario interno, con el requisito de ser «del más alto nivel» y estar conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la Administración, para cumplir la función de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores del respectivo organismo o entidad: Artículo 76.

Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […] Parágrafo 2º—Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3º—Donde no se hayan implementado oficinas de Control Disciplinario Interno, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. (Subraya la Sala).

El artículo citado, además de ordenar que la ubicación jerárquica de la oficina de control disciplinario interno, en la estructura del respectivo organismo o entidad, permita garantizar la segunda instancia, también asigna dicha instancia al nominador, salvo disposición legal en contrario. Además, establece que, cuando no sea factible organizar la segunda instancia dentro del respectivo organismo o entidad, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. La hipótesis normativa sobre la imposibilidad de garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva entidad, y su solución –la competencia de la Procuraduría General–, guardan evidente relación con las estructuras internas de los organismos y entidades públicos, que son jerárquicas, así como con la categorización de los empleos públicos en niveles igualmente jerárquicos. b.2.

Control disciplinario externo La Constitución Política y la Ley 734 de 2002 radican el control disciplinario externo en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías distritales y municipales, principalmente. El artículo 118 de la Constitución Política ordena: Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.

Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Conforme al artículo 275 ibidem, el Procurador General de la Nación es «el supremo director del Ministerio Público», y el artículo 277 establece sus funciones principales, entre las cuales se encuentran: Artículo 277.

El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: […] 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley. […] La Ley 734 de 2002, en los artículos 2 y 3, se refiere a las funciones de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, como titulares de la acción disciplinaria.

Asimismo, en el artículo 6, establece: Artículo 6. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.

La ley a la que remite el transcrito artículo 6º de la Ley 734, es el Decreto Ley 262 de 2000 el cual contiene la estructura orgánica y la estructura interna de la Procuraduría General de la Nación, las funciones de sus dependencias centrales y desconcentradas, y otros asuntos relativos a su organización y al régimen laboral de sus servidores.

En relación con dicho decreto, es importante recordar, en primer lugar, que este fue expedido dentro de la vigencia de la Ley 200 de 1995. Por tal razón, sus disposiciones deben leerse e interpretarse, actualmente, a la luz de lo previsto en la Ley 734 de 2002, especialmente en lo concerniente a la competencia para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas.

En segundo lugar, debe señalarse que, según el Decreto Ley 262 de 2000, su objeto consiste en modificar «la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General…» (se resalta), entre otros asuntos. Esto lo ratifica el artículo 7 del citado decreto, cuando dispone: Artículo 7.

Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: […] 8. Distribuir las funciones y competencias atribuidas en la Constitución o la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo criterio de especialidad, jerarquía y las calidades de las personas investigadas, cada vez que por necesidades del servicio se requiera. […] Parágrafo.

El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto.

Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas o delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la entidad o comisiones especiales disciplinarias cuando lo considere necesario para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función administrativa y disciplinaria. […].

(Subrayas añadidas). En armonía con lo anterior, el artículo 78 de la Ley 734 preceptúa: Artículo 78. Competencia de la Procuraduría General de La Nación. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código.

(Se destaca). Como se desprende de lo anterior, y tal como lo ha manifestado la Sala en ocasiones anteriores, para determinar si una actuación disciplinaria debe ser conocida por cierta dependencia de la Procuraduría General de la Nación, es necesario determinar, primero, si el asunto es competencia de dicho órgano de control, ya sea porque la Procuraduría haya decidido ejercer su poder disciplinario preferente, previsto en el artículo 277, numeral 6, de la Carta Política, o bien porque así lo establezca, de forma directa, alguna otra norma constitucional o legal.

Precisamente, el caso que por la presente decisión resuelve la Sala es uno en el que otra norma de rango legal que, además, es especial y prevalente, asigna directamente competencia a la Procuraduría General de la Nación, como pasa a explicarse. Carácter especial y prevalente de las normas del Código de la infancia y la adolescencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes.

Reiteración La Ley 57 de 1887, «Sobre adopción de códigos y unificación de la legislación nacional», establece, en su artículo 5º, numeral 1º: Artículo 5º.- Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1ª.

La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter General; [ ] Asimismo, sobre las tensiones y conflictos interpretativos que pueden surgir en el ordenamiento jurídico colombiano, la Corte Constitucional ha expresado: 6.2. Recientemente, en la Sentencia C-451 de 2015, esta Corporación hizo expresa referencia al aludido tema.

En dicho fallo, basada en las previsiones que sobre la materia establecen las Leyes 57 y 153 de 1887 y lo dicho en la jurisprudencia, la Corte puso de presente que existen al menos tres criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la inferior (lex superior derogat inferiori);

(ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior, esto es, que en caso de incompatibilidad entre dos normas de igual jerarquía expedidas en momentos distintos debe preferirse la posterior en el tiempo (lex posterior derogat priori); y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general (lex specialis derogat generali).

Con respecto a este último criterio, se sostiene que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en su ámbito de aplicación. […] que el mismo “permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales”. […] 6.5.

Así las cosas, frente a este último criterio, el de especialidad, cabe entonces entender que el mismo opera con un propósito de ordenación legislativa entre normas de igual jerarquía, en el sentido que, ante dos disposiciones incompatibles, una general y una especial, permite darle prevalencia a la segunda, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial.

Ello, sobre la base de que la norma especial sustrae o excluye una parte de la materia gobernada por la ley de mayor amplitud regulatoria, para someterla a una regulación diferente y específica, sea esta contraria o contradictoria, que prevalece sobre la otra. 6.6. En relación con este último punto, la propia jurisprudencia constitucional ha destacado que el principio de especialidad se aplica entre normas de igual jerarquía, sin que dicho principio tenga cabida entre preceptos de distinta jerarquía, como ocurre entre una la ley ordinaria y una ley estatutaria, o entre la Constitución y la ley en general, pues en tales eventos es claro que prevalece y se aplica siempre la norma superior.

Ahora bien, para el caso concreto debe destacarse que el conflicto se presenta entre dos normas legales que asignan competencias disciplinarias en asuntos de familia, en razón de lo cual debe analizarse la especialidad de aquella que regula dichos asuntos. Recuérdese, entonces, que el artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y a proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados.

Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. En cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006, luego modificado por le Ley 1878 de 2018), que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

En el Libro Primero del citado Código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 5º de la Ley 1098 de 2006 Artículo 5o.

Naturaleza de las normas contenidas en este código. Las normas sobre los niños, las niñas y los adolescentes, contenidas en este código, son de orden público, de carácter irrenunciable y los principios y reglas en ellas consagrados se aplicarán de preferencia a las disposiciones contenidas en otras leyes. (Subrayas añadidas). De acuerdo con el Código de Infancia y la Adolescencia, las normas allí contenidas son especiales y de aplicación prevalente, pues garantizan la protección de los niños, niñas y adolescentes, por cuanto regulan procedimientos de naturaleza administrativa para la protección y el restablecimiento de sus derechos.

Es decir que, cuando el juez de familia conoce de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos, en reemplazo de la autoridad administrativa, lo hace en ejercicio de funciones administrativas y debe aplicar y actuar de conformidad con las normas del Código de la Infancia y la Adolescencia que, como lo dice expresamente la ley, es norma especial de aplicación prevalente.

Así, en virtud del mandato previsto en el artículo 5º del Código de la Infancia y la Adolescencia, el artículo 100 del mismo código resulta prevalente y queda excluida la aplicación de la Ley 734 de 2002, artículo 76. Es decir, la especialidad del Código de la Infancia y la Adolescencia y su aplicación prevalente es el criterio con base en el cual, procede la remisión a la Procuraduría General de la Nación ordenada en el artículo 100 del citado ordenamiento.

Lo anterior, por cuanto la competencia de las oficinas de control interno disciplinario, a que se refiere el Ley 734 de 2002, artículo 76, se configura, en estos casos, como una norma general frente a la cual, se reitera, prevalece la especial establecida en favor de los niños, niñas y adolescentes. 6. Análisis del caso concreto En el presente conflicto de competencias administrativas, le corresponde a la Sala definir la autoridad competente para iniciar la investigación disciplinaria, de las diligencias provenientes del Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá relacionadas con la pérdida de competencia por parte de autoridad administrativa dentro del proceso de restablecimiento de derechos de las menores M.C.P.P. y A.K.P.P. Para claridad de la normativa aplicable, debe advertirse que el texto del parágrafo 2º del artículo 100 que cita y transcribe la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, para explicar que no es la competente, corresponde al texto original del Código de la Infancia y la Adolescencia- Ley 1098 de 2006, sin la modificación que el artículo 4 de la Ley 1078 de 2018 hizo sobre esta, la cual se refería a la pérdida de competencia de las autoridades de familia por vencimiento del término del PARD que para entonces era de 4 meses, la cual pasaba al juez de familia.

En la modificación referida, esa remisión al juez de familia, por pérdida de competencia de la autoridad administrativa, pasó a ser de 2 meses y quedó incluida en el inciso décimo del mismo artículo 100. De otro lado, la misma norma agregó, en el parágrafo segundo, el caso en el cual, por yerros o nulidades, el juez de familia debe avocar conocimiento e informar a la Procuraduría General de la Nación. En el caso concreto, la Sala declarará competente a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Zipaquirá, con fundamento en lo previsto en el inciso décimo del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que de manera clara y directa ordena a los jueces de familia que, en los casos en los que deben avocar conocimiento, por la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, deben remitir a la Procuraduría General de la Nación las diligencias y la información requeridas para el adelanto de las actuaciones de naturaleza disciplinaria a que haya lugar respecto de las autoridades administrativas de familia.

Conforme se dejó explicado, la especialidad y prevalencia del Código de la Infancia y la Adolescencia en los asuntos que atañen a los niños, excluye la aplicación de la competencia de las oficinas de control interno disciplinario reguladas por la Ley 734 de 2002. Exhorto. Previo a la decisión anunciada, la Sala exhorta a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá para que adelante con celeridad las actuaciones de su competencia en el asunto que le remitió el Juez Primero de Familia de Zipaquirá, objeto de este conflicto, por cuanto la asignación expresa de la competencia en el Código de la Infancia y la Adolescencia, así como la especialidad y prevalencia de este como instrumento para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, son asuntos que no pueden escapar a su conocimiento y experticia, como tampoco puede desconocer la responsabilidad que incorpora el mandato legal de asignación de competencia. Por todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, para iniciar la investigación disciplinaria, de las diligencias provenientes del Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá relacionadas con la pérdida de competencia por parte de autoridad administrativa dentro del proceso de restablecimiento de derechos de las menores M.C.P.P. y A.K.P.P.

SEGUNDO: REMITIR el expediente de este conflicto a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, para los efectos dispuestos en el numeral anterior.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Tocancipá (Cundinamarca), a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá (Cundinamarca), a la Procuraduría General de la Nación, y al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca).

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Con aclaración de voto REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.