CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 63001-23-33-000-2020-00036-01 Nº Interno: 3267-20211 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia; cosa juzgada La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia de 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío (sala cuarta de decisión), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Néstor Antonio Cuervo López, por intermedio de apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2 previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para deprecar la nulidad de la Resolución 13376 de 18 de abril de 2007, por la que la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la demandada a conceder la aludida prestación a partir de la fecha de 1 Las presentes diligencias reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 Folios 3 a 14 ibidem. 2 Nº Interno: 3267-2021 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: UGPP adquisición del estatus pensional (13 de abril de 2004), debidamente indexada; y pagar intereses moratorios.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El actor nació el 16 de agosto de 1949 y ha prestado sus servicios como maestro nacionalizado en el departamento del Quindío desde el 5 de septiembre de 1979, esto es, por más de veinte (20) años, motivo por el cual el 9 de noviembre de 2005 solicitó de la accionada la pensión gracia, negada a través del acto administrativo cuestionado. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. Las Leyes 4ª de 1966, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001. El accionante adujo que la Administración incurrió en interpretación errada de la ley y desconocimiento del origen y pronunciamientos jurisprudenciales3 atinentes a la pensión gracia, puesto que al concluir que por trabajar «[…] primero a una entidad territorial y posteriormente completa[r] este tiempo con nuevo nombramiento después de 1980, no puede reconocerle su derecho […]» (sic), pasó por alto que lo que se requiere para obtener esa prestación es colmar los presupuestos que impone la normativa, entre ellos, ejercer la docencia en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de dos (2) décadas y haber tenido alguna vinculación como profesor previa al 31 de diciembre de dicho año. 2.

Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda4. Afirmó que el criterio propuesto por el actor para acudir en sede judicial no es correcto, toda vez que el acto censurado se fundó en el marco jurídico vigente y aplicable; además, aunque la certificación proveniente de la secretaría de educación de Armenia da cuenta de que del 1º de agosto de 1979 al 30 de noviembre de 1987 el interesado laboró como catedrático externo en el municipio de Armenia, en todo caso carece de información sobre el tipo de 3 Cita la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2) de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 4 Memorial que reposa en expediente digital contenido en la plataforma Samai. 3 Nº Interno: 3267-2021 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: UGPP vinculación, amén de que tampoco se adosaron los actos administrativos de nombramiento o las actas posesión necesarios para determinar ese aspecto.

Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, legalidad del acto administrativo acusado, buena fe y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Quindío (sala cuarta de decisión), mediante sentencia proferida el 26 de marzo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, sumados los 2 años y 6 meses trabajados por el accionante como pedagogo por hora cátedra designado por el gobernador de ese departamento (1º de septiembre de 1979 a 30 de noviembre de 1987, de manera interrumpida) con los 19 años, 8 meses y 5 días desempeñados en condición de maestro nacionalizado (28 de abril de 1988 a 31 de diciembre de 2007), supera las dos (2) décadas que impone la normativa como lapso mínimo de servicios para ser beneficiario de la pensión gracia, sin que la circunstancia de no estar en ejercicio de la actividad educativa al 31 de diciembre de 1980 frustre ese derecho, dado que lo que se exige es la «[…] vinculación […] con anterioridad a dicha fecha y no vínculo vigente […]»(sic).

Respecto del fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, sostuvo que operó respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 24 de febrero de 2017, «[…] al aplicar […] la fecha de presentación de la demanda [24 de febrero de 2017] y por el transcurrir del tiempo […]». 4. El recurso de apelación. La accionada interpuso recurso de apelación5, con el propósito de que se revoque la anterior providencia, para lo cual advirtió que esta controversia ya fue objeto de debate ante el Tribunal Administrativo del Quindío, que, mediante fallo de 15 de abril de 2011 (expediente 63001-33-31-004-2007- 00219-00), decidió idénticos objeto y causa entre las mismas partes, de lo que se colige que en el sub lite se configuró la excepción de cosa juzgada. 5 Ibidem. 4 Nº Interno: 3267-2021 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: UGPP Sin perjuicio de lo anterior, agregó que el a quo no tuvo en cuenta que el demandante omitió aportar al trámite administrativo las pruebas idóneas para determinar la naturaleza de su vínculo con la docencia pública; asimismo, a pesar de que figura copia de la Resolución 403 de 5 de septiembre de 1979, por cuyo conducto el departamento del Quindío lo nombró como profesor, de su contenido no es posible establecer la información echada de menos. 5.

Alegatos de conclusión. En auto de 8 de noviembre de 2022, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar6; no obstante, la apoderada de la UGPP allegó escrito, en el que reiteró los argumentos de alzada7, concernientes a que, si bien el actor ocupó el cargo de docente por más de 20 años, no pueden computarse los trabajados por hora cátedra. 6.

Auto que decide solicitud de unificación de la jurisprudencia. A través de providencia de 13 de abril de 2023, la sección segunda del Consejo de Estado negó la petición formulada por la accionada de que se emita sentencia de unificación jurisprudencial en la cual, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se defina «qué […] debe entenderse como “plaza docente” su[s] […], requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones […], para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial».

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el 6 Idem. 7 Ib. 8 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. 5 Nº Interno: 3267-2021 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: UGPP juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío (sala cuarta de decisión), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto se analizará (i) si en el presente asunto operó o no el fenómeno jurídico-procesal de la cosa juzgada, como lo alega la UGPP; y en caso negativo, (ii) si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. De la cosa juzgada; y 2.2. Caso concreto. 2.1. De la cosa juzgada. Acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 3039 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del 30610 del CPACA, establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, es decir, que la pretensión sea idéntica a la debatida en el anterior trámite en el que se dictó el fallo ejecutoriado, (ii) se debe fundar en la misma causa, esto es, que entre la demanda y la sentencia proferida en el anterior asunto haya semejanza en los fundamento de hecho y de derecho, y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.

Por su parte, el artículo 189 del CPACA, en lo atañedero a la cosa juzgada El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 9 «La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». 10 «ASPECTOS NO REGULADOS.

En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 6 Nº Interno: 3267-2021 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: UGPP respecto de sentencias de nulidad dictadas por esta jurisdicción, preceptúa que «La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada […]». Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado11 precisó: Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007-00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”.

De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión. La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso, es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado continúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.

Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del 11 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso, sentencia de 1° de agosto de 2013, expediente 11001-03-15-000-2013-01171-00. 7 Nº Interno: 3267-2021 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: UGPP C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.

El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualquier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico” (Negrita fuera del texto). […].

Por tanto, la figura de la cosa juzgada tiene como fundamento el principio constitucional de la seguridad jurídica, por cuanto, una vez en firme las decisiones judiciales, no es dable que se reabra el debate jurídico zanjado a través de estas con otro proceso judicial, en atención a la intangibilidad e inmutabilidad que adquieren ante su ejecutoria. 2.2.

Caso concreto. En el asunto sub examine, se tiene que, con anterioridad al presente proceso, el aquí actor incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entonces Cajanal (expediente 63001-33-31-004-2007- 00219-00), con el propósito de obtener la anulación de la Resolución 13376 de 18 de abril de 2007, por la cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. De la citada demanda conoció en primera instancia el Juzgado Administrativo de Descongestión de Armenia que, mediante fallo de 15 de abril de 2011, negó las pretensiones, porque el accionante solo ejerció la labor docente desde el 6 de abril de 1988, cuando fue nombrado por el departamento del Quindío, por lo que no reunió el requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.

La decisión precedente fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 29 de septiembre de 201112, al estimar que (i) «Ninguno de los dos empleos ejercidos por el accionante: el uno mediante cubrimiento de una 12 Providencia aportada por la accionada con el escrito de apelación (ver expediente digital Samai). 8 Nº Interno: 3267-2021 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: UGPP licencia y el otro como docente externo, constituyen nombramientos permanentes como docente de carácter territorial antes de 1981 […]» (sic); y (ii) «La Secretaría de Educación Municipal certificó […] que el accionante sí prestó sus servicios al Municipio de Armenia como DOCENTE a partir del 5 de septiembre de 1979, es decir, antes del 31 de diciembre de 1980 – exigencia específica para poder acceder a la pensión gracia, […] Pero se estableció también, que dicho nombramiento se cumplió tan sólo hasta el 26 de septiembre de 1979, es decir, no probó […] que en efecto a 31 de diciembre de 1980 estaba vinculado como docente territorial […]» (sic).

En este orden de ideas, se procederá a establecer si en este caso existe cosa juzgada frente a las súplicas planteadas dentro del presente medio de control, para lo cual resulta oportuno analizar a través del siguiente cuadro comparativo si se colman o no los presupuestos procesales exigidos en el artículo 303 del CGP, para que se configure ese fenómeno: 13 Información extractada de la copia del fallo de segunda instancia proferido dentro del referido expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.

Expediente 63001-33-31-004-2007-00219-0113 Expediente 63001-23-33-000-2020-00036-01 Partes: Néstor Antonio Cuervo López contra la extinguida Cajanal. Partes: Néstor Antonio Cuervo López contra la UGPP. Acto censurado: Resolución 13376 de 18 de abril de 2007, por medio de la cual se negó la pensión gracia reclamada por el accionante.

Acto enjuiciado: Resolución 13376 de 18 de abril de 2007, a través de la cual se negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Pretensiones: El actor solicitó se declarara la nulidad de la aludida Resolución y, en consecuencia, se concediera la pensión gracia desde el 16 de enero de 2014. Pretensiones: Depreca la anulación del mencionado acto administrativo y, como restablecimiento del derecho, pide la pensión gracia a partir del 13 de abril de 2004, es decir, al consolidar el estatus pensional.

Fallo de primera instancia: El Juzgado Administrativo de Descongestión de Armenia, con sentencia de 15 de abril de 2011, negó las pretensiones de la demanda. Fallo de primera instancia: El Tribunal de conocimiento precisó que al demandante le asiste derecho al pago de la prestación reclamada, dado que (i) demostró que hasta el 31 de diciembre de 1980 había ocupado cargos de docente territorial, y (ii) según lo ha decantado el máximo tribunal de lo contencioso- administrativo, los lapsos servidos como docente por hora cátedra son válidos para completar los 20 años que impone la normativa que regula la pensión gracia, por lo que los desempeñados entre 1979 y 1987 deben ser incluidos.

Fallo de segunda instancia: El Tribunal Administrativo del Quindío, en 9 Nº Interno: 3267-2021 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: UGPP Así las cosas, conforme al cotejo efectuado en precedencia, en el litigio que ahora nos ocupa se acreditan los tres presupuestos que configuran la cosa juzgada, en la medida en que (i) las partes son las mismas, pues ambos procesos fueron instaurados por el accionante contra la UGPP (antes Cajanal)14;

(ii) existe identidad de objeto, comoquiera que, además de que en los dos expedientes se cuestionó el mismo acto administrativo, el problema jurídico dilucidado en el proceso 63001-33-31-004-2007-00219-00 coincide con el de fondo aquí formulado, esto es, determinar si el profesor acreditó los requisitos para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia, para lo cual se examinó, entre otros períodos de labores, el comprendido entre el 1º de agosto y el 26 de septiembre de 1979.

De igual modo, (iii) la causa concuerda con la anterior demanda, toda vez que los tiempos que depreca el actor sean tenidos en cuenta como laborados en calidad de docente territorial, son los mismos que fueron examinados en el primer litigio: del 1º de agosto al 26 de septiembre de 1979, entre el 4 de agosto de 1982 y el 30 de noviembre de 1987 (discontinuo) y a partir del 27 de abril de 198815; por tanto, no es posible volver a efectuar un estudio sobre este mismo aspecto.

En consecuencia, en atención a que las sentencias proferidas el 15 de abril y el 29 de septiembre de 2011 por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío, en su orden, decidieron de fondo y en forma definitiva el problema jurídico que fue nuevamente planteado en esta controversia e hicieron tránsito a cosa juzgada, no es dable que, como lo pretende el accionante, se realice otro análisis jurídico en 14 De conformidad con lo establecido en la Ley 1151 de 2007 y los Decretos 4269 de 2011 y 575 de 2013. 15 Cabe precisar que para cuando se incoó la primera demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, el «2007-05-24» (de acuerdo con la información contenida en la página electrónica de la Rama Judicial: https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion), el accionante seguía vinculado como docente (relación que culminó el 31 de diciembre de 2007). sentencia de 29 de septiembre de 2011, confirmó la de primera instancia, al estimar que ninguno de los empleos ocupados por el actor antes de 1981, es decir, como maestro interino y por hora cátedra, son susceptibles de ser contabilizados para la prestación reclamada, al paso que tampoco probó que para el 31 de diciembre de 1980 se desempeñaba como profesor territorial o nacionalizado. 10 Nº Interno: 3267-2021 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: UGPP torno a su aspiración pensional de gracia. Por consiguiente, respecto de las pretensiones de la demanda del proceso de la referencia se cumplen los requisitos para la configuración de la figura jurídico-procesal de la cosa juzgada, al existir identidad de objeto, causa y partes, lo cual de ninguna manera quebranta derecho fundamental alguno del actor, sino que, por el contrario, garantiza el acceso a la administración de justicia dentro de los parámetros de justicia, igualdad y seguridad jurídica, que se deben proteger tanto a las personas como a los entes estatales. 2.4.

Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala revocará la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío (sala cuarta de decisión), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; y, en su lugar, declarará probada la excepción de cosa juzgada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Quindío (sala cuarta de decisión), por medio de la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda; en su lugar, se declara probada la excepción de cosa juzgada, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 11 Nº Interno: 3267-2021 Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandada: UGPP SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: RECONÓCESE personería a la abogada GLORIA XIMENA ARELLANO CALDERÓN, con tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la demandada, en los términos y para los efectos del poder visible en el aplicativo Samai.

CUARTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS