CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Ejecutivo Radicación: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional1 Auto resuelve apelación contra medida cautelar __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 30 de junio de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual se accedió parcialmente a la solicitud de medida cautelar.

I. Antecedentes 1.1. La demanda ejecutiva 1. Cristina Bohórquez Guzmán solicitó que se librara mandamiento de pago «de conformidad a la sentencia calendada el día diez (10) de mayo de 2017, proferida por el HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, que confirmó con modificación la sentencia del (9) de febrero de 2017, emanada del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, que accedió a las pretensiones de la demanda» [sic]. 2.

En el acápite de hechos, narró lo siguiente: 2.1. En la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho proferida el 9 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió anular los actos y el restablecimiento del derecho, en el sentido de reconocer 50% para Elena María Gutiérrez Ríos y 50% para Cristina Bohórquez Guzmán, en calidad de cónyuge 1 En adelante CASUR. 2 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán supérstite y compañera permanente, respectivamente, de la cuota que por sustitución de asignación de retiro de Leovigildo Ríos Ortega, le había sido reconocida a Elena María Gutiérrez Ríos.

También se declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas causadas antes del 28 de julio de 2006. 2.2. La decisión fue modificada por esta corporación mediante sentencia proferida el 9 de febrero de 2017, en el sentido de que fuera reconocida «a la actora a partir de la ejecutoria [ ], dada la inactividad que mostró en sede administrativa». 2.3.

El 8 de octubre de 2018, solicitó el cumplimiento de la sentencia. 3. En escrito aparte, la ejecutante solicitó que se decretara la medida cautelar de embargo y retención de los dineros que CASUR tuviera depositados en las cuentas de ahorro, especiales y corrientes en los siguientes establecimientos: Bancamía S.A., Banco Agrario, Banco Av Villas, Banco BBVA, Banco Caja Social, Banco Cooperativo Coopcentral, Banco Davivienda, Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco Falabella, Banco GNB Sudameris, Banco Itaú, Banco Pichincha S.A., Banco Popular, Banco Procredit, Banco Santander, Banco Serfinanza, Bancolombia, Bancoomeva S.A., CFA Cooperativa Financiera, Citibank, Coltefinanciera, Confiar Cooperativa Financiera, Cotrafa, Scotiabank Colpatria. 4.

Asimismo, que se decretara «sobre los bienes, rentas y demás derecho de propiedad del demandado, MUNICIPIO DE CHIMA, entidad Territorial de derecho Público de orden Municipal» [sic]. 1.2. Mandamiento de pago 5. En auto del 30 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió lo siguiente: «PRIMERO: ORDENESE a la Caja de Sueldos de Retiros de la Policía Nacional-Casur, para que de manera inmediata proceda a dar cumplimiento a la orden impartida por este Tribunal y por el por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Subsección B, Consejo, mediante providencias de 09 de febrero de 2017 y 10 de mayo de 2018 respectivamente.

SEGUNDO. - LIBRAR mandamiento de pago en contra de la Caja de Sueldos de Retiros de la Policía Nacional-Casur y a favor de la señora Cristina Bohórquez Guzmán, por la suma de $35.452.290 por concepto de capital, y por concepto de intereses moratorios en monto de $11.134.128 de la forma explicada en la parte motiva de esta providencia. El pago deberá efectuarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del presente auto.» [sic] 3 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán 1.3.

Auto que decretó la medida cautelar 6. En auto del 30 de junio de 2021, el a quo resolvió lo que a continuación se transcribe: «PRIMERO. Negar la solicitud de medida cautelar sobre los bienes, rentas y demás derechos de propiedad del ejecutado, conforme lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO. Decretar el embargo y retención de los dineros que tenga o llegare a tener la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR en las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y las de libre destinación depositadas que tenga la accionada en las entidades bancarias Bancamia S.A., Banco Agrario, Baco AV Villas, Banco BBVA Colombia S.A., Banco Caja Social, Banco Cooperativo Coopcentral, Banco Davivienda, Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco Falabella, Banco GNB Sudameris, Banco Itau, Banco Pichincha S.A., Banco Popular, Banco Procredit, Banco Santander Colombia, Banco Serfinanza, Bancolombia, Bancoomeva S.A., CFA Cooperativa Financiera, Citibank, Coltefinanciera, Confiar Cooperativa Financiera, Cotrafa y Scotiabank Colpatria.

TERCERO: Oficiar a los Gerentes de esas entidades bancarias a fin de que se pongan a órdenes de esta Corporación los dineros retenidos, dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación, hasta el límite de la suma de Sesenta y Nueve Millones Ochocientos Setenta y Nueve Mil seiscientos Veintisiete Pesos ($69.879. 627), equivalentes al valor del crédito más un cincuenta por ciento (50%) de conformidad con el artículo 593 del CGP; para dichos efectos se le deberá indicar el número de la cuenta de Depósitos Judiciales del Banco Agrario de Montería. » [sic] 7.

Los argumentos que sirvieron de fundamento a la decisión fueron los siguientes: 7.1. El artículo 83 del Código General del Proceso2 prevé que se deberán determinar las personas o los bienes objeto de las medidas cautelares, así como el lugar donde se encuentran; sin embargo, ello no fue cumplido por la ejecutante, a pesar de que resultaba necesario, pues conforme con la jurisprudencia de esta corporación, «si bien dicha norma no aplica cuando se trata del embargo de productos financieros, la misma si se impone cuando se trate de bienes los cuales deben ser identificados plenamente». 7.2.

Es procedente la solicitud de embargo y retención de los dineros de CASUR, en razón a las excepciones de la regla de inembargabilidad que fueron determinadas 2 En adelante CGP. 4 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán por la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008 y que, en términos de los pronunciamientos de esta corporación, se encuentran vigentes. 7.3.

Una de las excepciones a la regla antedicha, recae en el cumplimiento de acreencias laborales y el pago de sentencias judiciales, como en el sub examine; sin embargo, esta orden solo puede recaer en las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y de las cuentas de libre destinación y, en caso de no ser suficiente, se podrá acudir a los de destinación específica. 1.4.

Los recursos 8. Contra la anterior decisión, la parte ejecutante presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación, contra el numeral segundo del auto proferido el 30 de junio de 2021, con fundamento en lo siguiente: 9. La medida cautelar solo se limitó a las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y las de libre destinación, la cual es «limitativa», razón por la cual se debe extender o ampliar a las demás destinaciones específicas. 10.

En otras palabras, «los recursos [ ] destinados para el pago de conciliaciones y sentencias judiciales y los de libre destinación son insuficientes para garantizar el cumplimiento de la presente condena», razón por la cual procede el embargo sobre las cuentas de destinación específica. 11. El operador judicial tenía la potestad de compulsar copias para que se adelantara la investigación, al tenor del parágrafo 1º del artículo 195 del CPACA. 1.5.

Trámite del recurso 12. Inicialmente, en auto del 30 de agosto de 2021, el a quo resolvió rechazar por extemporáneos los recursos presentados por la parte ejecutante contra el auto que decretó la medida cautelar. Contra esta decisión, presentó recurso de reposición y en subsidio queja. 13. En auto del 1 de marzo de 2023, el a quo resolvió (i) reponer el auto anterior;

(ii) no reponer el auto del 30 de junio de 2021 que decretó la medida cautelar; y (iii) conceder en el efecto devolutivo el recurso de apelación 14. El argumento que sirvió de base para no reponer el auto que decretó la medida cautelar, consistió en que la regla de inembargabilidad de los recursos públicos del Presupuesto General de la Nación no es absoluta, pues si recae sobre el 5 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán cumplimiento de acreencias laborales y el pago de sentencias judiciales, procede inicialmente el embargo y retención de las sumas depositadas en las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y las de libre destinación depositadas en cuentas corrientes o de ahorros y, posteriormente, de ser necesario, sobre las cuentas de destinación específica.

II. Consideraciones 2.1. Competencia 15. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte ejecutante contra el auto que decretó la medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2.2. Problema jurídico 16. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿es procedente ampliar la medida de embargo de los dineros de CASUR a todas las cuentas con destinación específica? 17.

Con miras a resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, el marco normativo y jurisprudencial de las medidas cautelares en el proceso ejecutivo; y segundo, análisis de la Sala, caso concreto. 2.3. Las medidas cautelares en el proceso ejecutivo y la inembargabilidad de los recursos 18.

La medida cautelar es un instrumento que protege la integridad de una obligación o derecho que es controvertido ante el juez. La Corte Constitucional ha señalado que estas tienen por objeto «garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual abogado»3. 19.

En los procesos ejecutivos, el artículo 599 del CGP prevé que, (i) desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de los bienes del ejecutado; (ii) al decretar los embargos, el juez podrá limitarlos a 3 Sentencia C-523 de 2009. 6 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán lo necesario y, el valor de los bienes, no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad; y (iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida cautelar, podrá solicitarle al juez que ordene al ejecutante prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento. 20.

Ahora, el artículo 63 de la Constitución Política estableció que «[l]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables». Asimismo, el artículo 72 dispuso que «[e]l patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado.

El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. [ ].» 21. De igual forma, el artículo 594 del CGP estableció que los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales no se podrán embargar.

Estos son, entre otros, los bienes, las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. Adicionalmente, en el parágrafo, dispuso lo que se transcribe: «PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables.

En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los 7 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.» [se resalta] 22. A su turno, el tenor literal del artículo 19 del Decreto 111 de 1996, «por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», señaló que son inembargables las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman; no obstante, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas instancias.

En esta prohibición se incluyeron las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII ibidem [de la distribución de recursos y de las competencias]». 23. El canon citado fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-354 de 1997. En esta oportunidad, se remitió a la sentencia C-546 de 1992, en la cual se expuso el criterio de la embargabilidad de los bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación cuando se pretende hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas»; asimismo, consideró que (i) si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trata de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en aquellas;

(ii) los créditos a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos (como actos administrativos, por ejemplo), deben ser pagados y, cuando sean exigibles, es posible adelantar la ejecución «con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos». 24.

De otro lado, el artículo 21 del Decreto Ley 028 de 20084 previó que (i) los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables y que, para «evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial»; y (ii) para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el 1. «Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos al Sistema General de Participaciones» 8 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en la siguiente vigencia fiscal. 25.

Este postulado fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008, bajo el supuesto de que, el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia, debía efectuarse dentro de los 18 meses [en razón a que estaba vigente el CCA5] a partir de la ejecutoria y «de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica». 26.

Del mismo modo, se refirieron a la inembargabilidad de los recursos, los artículos 318 del Decreto 1222 de 19866, 134 de la Ley 100 de 19937, 25 de la Ley 80 de 19938, 18 y 91 de la Ley 715 de 20019, 275 [parágrafo 2] de la Ley 1450 de 201110, 45 de la Ley 1551 de 201211, 25 de la Ley 1751 de 201512, 357 de la Ley 1819 de 201613, 133 de la Ley 2056 de 202014 y, en especial, el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 201515, cuyo tenor literal es el siguiente: «ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.

Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del 5 Código Contencioso Administrativo, 6 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 7 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 8 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 9 «[P]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 10 «[P]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 11 «[P]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 12 «[P]or medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 13 «[P]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 14 «[P]or la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías». 15 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 9 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito.» 27.

Igualmente, la Sala Plena de esta corporación, desde el auto proferido el 22 de julio de 199716 prohijó el criterio consistente en que la «no ejecución de la Nación» tiene 3 excepciones que son: (i) el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; (ii) los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y (iii) los créditos provenientes de contratos estatales. 28.

En otras oportunidades, se ha conciliado el concepto de inembargabilidad con los derechos reconocidos por el Estado a través de distintos medios, de ahí que, la evolución jurisprudencial, se dirija a establecer reglas de excepción respecto de los acreedores del Estado que buscan asegurar la efectividad, por ejemplo, de un pronunciamiento judicial o una conciliación. 29.

En el auto proferido el 14 de marzo de 201917, la Sección Tercera sostuvo que la excepción de inembargabilidad de los recursos públicos «se presenta cuando lo que se reclama tiene que ver con i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado» y también precisó lo siguiente: «[ ] estas excepciones mantienen vigente “la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado”. [ ] El Despacho resalta que, por tratarse de disposiciones con un contenido normativo semejante al que ya fue analizado por la Corte Constitucional en las providencias que consolidaron el precedente que establece excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, dicho criterio jurisprudencial se mantiene incólume y condiciona la interpretación constitucional adecuada de los nuevos preceptos legales, en el sentido de reconocer la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos, pero aceptando que hay tres excepciones relativas a la ejecución de créditos de carácter laboral, o de obligaciones contenidas en sentencias o títulos ejecutivos emanados del Estado, las cuales permiten el embargo excepcional de dichos recursos, siempre que la obligación ejecutada se encuadre en alguna de ellas y que, 16 Radicación S-694. 17 Radicación 20001-23-31-004-2009-00065-01 (59802) 10 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán en el caso de embargo de recursos que tienen destinación específica, se haya constatado que con el embargo de otros recursos de la entidad deudora no se logre cubrir la totalidad de la acreencia.» 30.

Y, en pronunciamiento del 11 de octubre de 202118, se fijaron los límites de la regla de inembargabilidad con las siguientes reglas: (i) la prohibición del parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA se refirió a los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias; (ii) también son inembargables las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación, Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y (iii) pueden ser objeto de embargo las cuentas corrientes, de ahorros y otros productos bancarios abiertos por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, cuando se trata del cobro ejecutivo de sentencias o conciliaciones. 31.

Es menester precisar, además, que el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA estableció que «[e]l monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso, serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias». 32. Sobre el artículo mencionado, la Corte Constitucional, en la sentencia C-543 de 2013, se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, pero precisó que, conforme con el artículo 63 de la Constitución Política, el legislador «tiene la facultad para determinar qué bienes, además de los señalados expresamente en la norma, tienen el carácter de inembargables»; además, que las obligaciones subsisten y el procedimiento para el cobro puede realizarse, aunque no proceda la medida cautelar. 33.

En suma, la regla general de inembargabilidad de rentas y bienes del Estado tiene una excepción cuando se trata del pago de sentencias proferidas por esta jurisdicción, siempre que haya vencido el plazo otorgado por la ley para su cumplimiento. 2.4. Caso concreto 34. Como ha quedado expuesto, la ejecutante pretendió el cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 9 de febrero de 2017, mediante la cual se resolvió, entre otras cosas, lo siguiente: «SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, Ordenase a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional 18 Sección Tercera, expediente 13001-23-33-000-2013-00832-01 (66527). 11 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán – CASUR a reconocer y pagar en partes iguales, 50% para la señora Elena María Gutiérrez Ríos y 50% para la señora Cristina Bohórquez Guzmán, en calidad de cónyuge supérstite y compañera permanente, respectivamente, la cuota que por sustitución de asignación de retiro del señor Leovigildo Ríos Ortega, le había sido reconocida a la señora Elena María Gutiérrez Ríos, en virtud de lo dispuesto en la resolución N° 2547 de 1994 y en sus actos modificatorios, a partir del 20 de julio de 1993, día siguiente del deceso del causante, atendiendo las reglas establecidas en la motivación. De los valores reconocidos a favor de la señora Elena María Gutiérrez Ríos en esta providencia, se descontarán los montos recibidos en virtud del reconocimiento pensional hecho en la resolución 2547 de 1994 y en sus actos modificatorios, sin que haya lugar a reembolsos o devolución alguna de saldos, [ ].

TERCERO: Declárese de oficio parcialmente probada la excepción de “prescripción” respecto de las mesadas causadas a favor de la señora Cristina Bohórquez Guzmán, con anterioridad al 28 de julio de 2006, por lo expresado en la parte motiva de esta providencia.» 35. En la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 10 de mayo de 2018, se resolvió modificar el numeral segundo, el cual quedó así: «SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional; reconocer y pagar en partes iguales: 50% para la señora Elena María Gutiérrez de Ríos en calidad de cónyuge supérstite del causante, y 50% para la señora Cristina Zonilla Bohórquez Guzmán en calidad de compañera permanente de aquel, la situación de la asignación de retiro del señor Leovigildo Ríos Ortega a partir de la ejecutoria de la presente decisión. [ ]» 36.

La parte demandante, en el recurso de apelación, manifestó que los recursos específicos para el pago de conciliaciones y sentencias y los de destinación específica «resultan insuficientes para el pago de la presente obligación», lo cual afectó los derechos a la igualdad y acceso a la administración de justicia, así como el principio de tutela judicial efectiva.

Asimismo, argumentó que procede «la medida de embargo sobre las cuentas de destinación específica». 37. Lo primero que debe precisarse es que la demandante no sustentó debidamente las razones por las cuales considera que las cuentas que fueron embargadas no son suficientes para cubrir la obligación, pues el a quo estableció el límite de la medida cautelar en $69.879.627, equivalentes al valor del crédito más un 50% de conformidad con el artículo 593 del CGP. 12 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán 38.

En efecto, se limitó a señalar que la ejecutada «no ha tenido voluntad política para acatar una orden judicial en firme y que supera en demasía el tiempo otorgado por la ley para haberla cumplido, sin que se conozca o hayan alegado causa jurídica que lo justifique»; además, que la orden impartida dejó «al vaivén de la entidad si quiere no pagar y obedecer una orden judicial que se encuentra en firme», pero nada más. 39.

En gracia de la claridad, la Sala precisa que las rentas de destinación específica son aquellas dirigidas a solventar obligaciones concretas previstas en la ley, por ejemplo, (i) el sistema de regalías, (ii) el Sistema General de Participaciones, en el cual los dineros se destinan a la salud y educación de las entidades territoriales; (iii) el fondo de contingencias; y (iv) los asignados al pago de sentencias y conciliaciones19. 40.

Adicionalmente, esta corporación ha señalado que «CASUR está obligada a proteger los recursos que administra, pues esos emolumentos están destinados a la seguridad social y por ello, tienen el carácter de contribución parafiscal con destinación específica que pertenece al Estado, es decir, se trata de recursos públicos, ya sea que provengan de aportes directos de los servidores, de los empleadores, del Estado o de cualquier otro actor del sistema»20. 41.

Esto, aunado a que el artículo 48 de la Constitución Política previó que «no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella» y, en virtud de este postulado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que esos dineros que se aportan al sistema de seguridad social, «son recursos de carácter parafiscal, pues responden a las características con que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han definido a esta clase de rentas», como lo dispuso el artículo 29 del Decreto 111 de 199621, de ahí que esos dineros no hagan parte del patrimonio de la entidad y su destinación se dirija exclusivamente a cubrir riesgos como la vejez o la muerte. 42.

Ciertamente, en la sentencia C-1154 de 2008, si bien se permitió de manera excepcional el embargo de recursos de destinación específica para el pago de algunas acreencias, precisó que su procedencia dependerá de que los ingresos 19 Al respecto, se puede consultar el auto proferido por la Subsección A de esta Sección el 23 de marzo de 2023, radicación 20001-23-39-000-2015-00609-02 (4105-2021). 20 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de julio de 2018, radicación 52001-23-31-000- 2012-00174-01 (1869-2017). 21 Conforme con el cual, las contribuciones parafiscales son «los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector.

El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable». 13 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán corrientes no sean suficientes para el pago de la obligación; sin embargo, en el caso sub examine, ello no se encuentra demostrado. 43.

En ese hilo argumentativo, aunque normativa y jurisprudencialmente se han desarrollado las excepciones a la regla de inembargabilidad, lo cierto es que también se ha previsto que, para recursos que contienen esa naturaleza, esto es la destinación específica, se han mantenido las limitaciones como en el caso de «los recursos de la seguridad social», tal como lo prevé el numeral 1 del artículo 594 del CGP. 44.

Así se expuso, por ejemplo, en el auto proferido el 21 de septiembre de 2023. En esta oportunidad, la Subsección A de esta Sección puntualizó que «los aportes que realizan los empleadores y los trabajadores» del sistema de seguridad social tienen destinación específica «y son inembargables, dado que son recursos parafiscales, razón por la cual no le pertenecen a la entidad que los administra;22 [ ]». 45.

No obstante, en dicha providencia se dejaron a salvo las cuentas corrientes que la entidad recibiera de los recursos del presupuesto nacional, lo cual también procede en el sub lite, en razón a que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, de conformidad con el Acuerdo 008 de 200123, es un establecimiento público del orden nacional, de manera que también es destinatario de los recursos del Presupuesto General de la Nación, al tenor del artículo 11 del Decreto 111 de 1996. 46.

Así las cosas, era procedente el decreto de la medida cautelar de embargo, pero sobre las cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, conforme con el artículo el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015. 47. En la medida cautelar, se decretó el embargo y retención de los dineros que llegara a tener CASUR «en las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y las de libre destinación [ ]». 48.

Sobre este asunto, esta sección ha señalado que «el legislador optó por acudir a los rubros de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias como medidas eficaces para lograr el cumplimiento las condenas impuestas en sede judicial. Igualmente, se previó de manera expresa la inembargabilidad de dichos recursos y esa intangibilidad 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 5 de diciembre de 2022, expediente 47001 23 33 000 2017 00071 01 (2676-2022), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. 23 «Por el cual se adoptan los estatutos internos de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional». 14 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán también ha sido salvaguardada por esta corporación al abordar el estudio»24, razón por la cual, las excepciones a la inembargabilidad «tampoco aplicarán frente a estos dineros»25.

De igual forma, en auto del 11 de agosto de 2022, esta Subsección sostuvo lo siguiente26: «43. De lo expuesto por la jurisprudencia reseñada, la Sala puede deducir lo siguiente: i) son inembargables: los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y ii) pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones.» [se resalta] 49.

En ese orden de ideas, como el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA prevé que los recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones son inembargables, se modificará la medida cautelar para, en su lugar, disponer que procede el decreto del embargo, con la advertencia que no se trate de los rubros o dineros previstos en la norma citada y el Fondo de Contingencias ni de las cuentas que prevé el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015.

Asimismo, se precisará que podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, abiertas a favor de la entidad ejecutada. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B

RESUELVE

Primero. Modificar el numeral segundo del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 30 de junio de 2021, el cual quedará así: «Segundo. Con fundamento en los artículos 593, 594 y 599 del Código General del Proceso, decretar el embargo y retención de los dineros que tenga o llegare a tener la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR en las cuentas corrientes o de ahorros de las siguientes entidades: Bancamia S.A., Banco Agrario, Baco AV Villas, Banco BBVA Colombia S.A., Banco Caja Social, Banco Cooperativo Coopcentral, Banco Davivienda, Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco Falabella, Banco GNB Sudameris, Banco Itau, Banco Pichincha S.A., Banco Popular, Banco 24 Subsección A, auto del 23 de marzo de 2023, radicación 20001-23-39-000-2015-00609-02 (4105- 2021). 25 Ibidem. 26 Radicación 25000-23-42-000-2020-01046-01 (1359-2022) 15 Radicado: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Demandante: Cristina Bohórquez Guzmán Procredit, Banco Santander Colombia, Banco Serfinanza, Bancolombia, Bancoomeva S.A., CFA Cooperativa Financiera, Citibank, Coltefinanciera, Confiar Cooperativa Financiera, Cotrafa y Scotiabank Colpatria, con la advertencia que no se trate de los rubros o dineros a los que se refiere el parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 ni de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, conforme con el artículo el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015.

Podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, abiertas a favor de la entidad ejecutada.» Segundo. En lo demás, confirmar el auto proferido el 30 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Córdoba. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previamente las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI.

Notifíquese y cúmplase JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.