11001031500020260315400 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión y el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín Acción: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Declara improcedente la acción de tutela por no superar los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por la Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021, en contra de las providencias del 24 de febrero de 2026 y 15 de abril de 2026, proferidas por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Quinta de Decisión, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado núm. 05001 33 33 011 2024 00301 00/01.

1. SÍNTESIS DEL CASO La accionante, actuando a través de apoderada judicial, promovió acción de tutela en contra de las precitadas providencias, y para ello, formuló las siguientes pretensiones1: PRINCIPALES: PRIMERA: Que se declare la vulneración y, consecuencialmente, se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, buena fe y confianza legítima e igualdad de la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa, como INTEGRANTE LIDER de la Unión Temporal Solidaria-Axa-Mapfre 2021, al tenerse infundadamente como no contestado por parte de dicha Unión Temporal el llamamiento del Distrito de Medellín, a pesar de haberse presentado de forma oportuna.

SEGUNDA: Que, como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos jurídicos el auto del 24 de febrero de 2026 del Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Medellín, en razón de la mencionada vulneración a los derechos fundamentales a mi representada. TERCERA: Que, en virtud de lo anterior, se ordene al Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Medellín, tener por contestado por parte de la Unión Temporal Solidaria-Axa-Mapfre 2021 el llamamiento del Distrito, 1 Aparte del escrito de tutela.

Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03154 00. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 2 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizando así sus derechos fundamentales al debido proceso, los consecuenciales derechos de defensa y contradicción, la buena fe y confianza legitima, así como el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. SUBSIDIARIAS: CUARTA: Que, como consecuencia de la declaración de la vulneración señalada, se deje sin efectos jurídicos el auto N° 089 del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que infundadamente decidió no admitir el recurso de apelación frente al auto que tuvo por no contestado por parte de la Unión Temporal Solidaria-Axa-Mapfre 2021 el llamamiento del Distrito, en razón de la mencionada vulneración a los derechos fundamentales a mi representada.

QUINTA: Que, en virtud de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, admitir el recurso de apelación y estudiar de fondo el recurso de apelación interpuesto por mi representada, garantizando así, sus derechos fundamentales al debido proceso, los consecuenciales derechos de defensa y contradicción, la buena fe y confianza legitima, así como el derecho fundamental del libre acceso a la administración de justicia.

2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante relató que las señoras Alba Nelly Ortiz Gallego y Marlly Viviana Vásquez Ortiz presentaron demanda de reparación directa contra el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín2, el Departamento de Antioquia y el Instituto Nacional de Vías3, proceso cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín. Señaló que, al contestar la demanda, el distrito de Medellín formuló llamamiento en garantía a la Unión Temporal Solidaria–AXA–Mapfre 2021 y a las aseguradoras que la integraban, esto es, la Aseguradora Solidaria de Colombia, AXA Colpatria Seguros S.A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. Manifestó que, mediante auto del 9 de junio de 2025, el Juzgado admitió el llamamiento en garantía únicamente respecto de la Unión Temporal y rechazó los formulados contra las aseguradoras individualmente consideradas.

La decisión se sustentó en que la legitimación para actuar recaía en la Unión Temporal, mientras que cada aseguradora respondería conforme a los porcentajes y obligaciones asumidos internamente. Sostuvo que, posteriormente y dentro del término legal, la Aseguradora Solidaria de Colombia contestó la demanda y el llamamiento en garantía actuando expresamente como integrante y líder de la Unión Temporal Solidaria–AXA–Mapfre 2021.

Argumentó que en el escrito se precisó que su intervención no se realizaba en calidad de aseguradora individual, sino como representante de la Unión Temporal, para lo cual aportó el documento constitutivo de esta, en el que constaba que fungía como integrante líder. 2 En adelante el Distrito de Medellín. 3 En adelante INVIAS. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 3 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, mediante providencia del 24 de febrero de 2026, el juzgado accionado decidió tener por no contestado el llamamiento en garantía. A juicio de la accionante, dicha determinación obedeció a una interpretación errónea, pues el despacho consideró que la contestación había sido presentada por la aseguradora a título individual y no en representación de la Unión Temporal, incurriendo en un exceso de formalismo que vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Anotó que, frente a esa decisión, la Aseguradora Solidaria interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación, argumentando que la contestación había sido presentada válidamente en representación de la Unión Temporal, que su calidad de líder se encontraba acreditada documentalmente y que el juzgado había incurrido en un error de interpretación al privilegiar aspectos formales sobre la realidad sustancial del proceso.

Expuso que, el juzgado mediante providencia del 17 de marzo de 2026 negó la reposición y concedió el recurso de apelación el cual fue asignado al despacho de la magistrada de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Liliana Navarro Giraldo, autoridad judicial que, mediante proveído del 15 de abril de 2026, declaró inadmisible el recurso de apelación, bajo el argumento que el auto que tiene por no contestada la demanda no es apelable, por no encontrarse dentro de las decisiones taxativamente previstas en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4.

Como fundamento de la acción de tutela, la accionante sostuvo que se cumplen los requisitos generales de procedencia contra providencias judiciales, por cuanto: (i) El asunto reviste relevancia constitucional, pues las decisiones cuestionadas habrían dejado a la Unión Temporal sin posibilidad de ejercer adecuadamente su derecho de defensa dentro del proceso, afectando garantías fundamentales como el debido proceso, la contradicción y el acceso a la administración de justicia. (ii) Se satisface el requisito de subsidiariedad, dado que agotó los recursos ordinarios disponibles (reposición y apelación) y no cuenta con otro mecanismo judicial eficaz para corregir la presunta vulneración. (iii) Se cumple el requisito de inmediatez, en la medida en que la acción de tutela fue promovida poco tiempo después de la decisión del Tribunal que cerró definitivamente la posibilidad de corregir el yerro por la vía ordinaria.

(iv) Los hechos que originan la presunta vulneración fueron identificados y alegados oportunamente dentro del proceso mediante los recursos judiciales correspondientes, por lo que no constituyen planteamientos nuevos introducidos en sede constitucional. (v) La tutela se dirige contra autos proferidos dentro de un proceso contencioso administrativo y no contra sentencias de tutela, por lo que también se satisface este requisito de procedencia. Frente a los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la parte actora alegó que los autos cuestionados incurren en 4 En adelante CPACA.

Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 4 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto sustantivo o material, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. Respecto del defecto sustantivo o material, sostuvo que las normas procesales fueron aplicadas de manera irrazonable, formalista y contraria a la realidad acreditada en el expediente, al concluir que la Unión Temporal no había contestado el llamamiento en garantía, pese a que sí lo hizo oportunamente.

A su juicio, esta interpretación sacrificó el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, configurando una vulneración de derechos fundamentales que justifica la procedencia de la acción de tutela. En cuanto al defecto por desconocimiento del precedente, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas privilegiaron una interpretación formalista y restrictiva de las normas procesales, en contravía de la jurisprudencia constitucional que ha resaltado la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas.

Asimismo, afirmó que las decisiones cuestionadas desconocieron la línea jurisprudencial del Consejo de Estado que ha reconocido la procedencia del recurso de apelación contra los autos que tienen por no contestada la demanda, sin que se hubiera expuesto una razón suficiente para apartarse de dicho precedente. Finalmente, sostuvo que las providencias enjuiciadas incurrieron en una violación directa de la Constitución, por cuanto produjeron una afectación inmediata de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción, acceso a la administración de justicia y buena fe de la Unión Temporal, al tener por no contestado un llamamiento que sí fue respondido oportunamente y al impedir la revisión de esa decisión mediante el recurso de apelación.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 23 de abril de 20265 y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 27 de abril de 20266 la admitió y dispuso notificar7 al Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Quinta de Decisión y al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín, como autoridades judiciales accionadas; así como vincular al Distrito de Medellin, al departamento de Antioquia, al INVIAS y a las señoras Alba Nelly Ortiz Gallego y Viviana Vásquez Ortiz, como terceros con interés directo en el resultado del proceso.

De igual forma, se requirió al Juzgado y al Tribunal para que allegaran copia digital del expediente correspondiente al proceso de reparación directa identificado con radicado núm. 05001 33 33 0011 2024 00301 00/01. 5 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03154 00. 6 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03154 00. 7 Esta orden se cumplió el 30 de abril de 2026.

Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03154 00. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 5 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

El Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín8 allegó informe en el que explicó que, dentro del proceso de reparación directa, el llamamiento en garantía fue admitido únicamente respecto de la Unión Temporal Solidaria AXA–Mapfre 2021, mientras que los llamamientos formulados contra las aseguradoras individualmente consideradas fueron rechazados.

Indicó que, aunque durante el traslado se presentaron escritos de contestación por parte de las aseguradoras integrantes de la Unión Temporal, estos no podían tenerse como una contestación de la Unión Temporal llamada en garantía. Por tal razón, mediante auto del 24 de febrero de 2026 decidió tener por no contestado dicho llamamiento. Señaló, además, que, al resolver el recurso de reposición, reconoció que la Aseguradora Solidaria de Colombia, en su condición de líder de la Unión Temporal, tenía facultades para representarla, sin embargo, concluyó que el escrito aportado al expediente fue presentado en defensa de la aseguradora como integrante de la Unión Temporal y no en representación de esta como sujeto procesal independiente, razón por la cual mantuvo la decisión cuestionada.

Finalmente, expuso que el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró inadmisible el recurso de apelación interpuesto contra dicha decisión, al estimar que la providencia recurrida no se encontraba dentro de los eventos expresamente apelables previstos en el artículo 243 del CPACA. Con fundamento en lo anterior, sostuvo que durante toda la actuación judicial garantizó el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva, actuando de conformidad con el ordenamiento jurídico y el precedente jurisprudencial aplicable. 3.3.

El INVIAS9 presentó escrito de contestación mediante el cual solicitó negar por improcedente el amparo solicitado, al considerar que no se configuró vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por el accionante, en consecuencia, pidió ser desvinculado del presente trámite constitucional. 3.4. El distrito de Medellín10 allegó informe en el que se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se configuró vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por la accionante.

Asimismo, sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que en el escrito de tutela no se le atribuye ninguna actuación u omisión relacionada con los hechos que dieron origen a la presunta vulneración alegada. En consecuencia, afirmó que no tiene responsabilidad alguna en la controversia planteada. 3.5. El Tribunal Administrativo de Antioquia remitió11 el enlace de acceso al expediente solicitado, sin embargo, no se pronunció sobre los hechos ni las pretensiones de la tutela. 8 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03154 00. 9 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03154 00. 10 Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03154 00. 11 Visto en los índices 11, 12 y 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03154 00.

El departamento de Antioquia y las señoras Alba Nelly Ortiz Gallego y Viviana Vásquez Ortiz guardaron silencio.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199112 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,13 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202114, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 201915, modificado por el Acuerdo núm. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones.

4.2. CUESTIÓN PREVIA Se observa que el INVIAS y el distrito de Medellín solicitaron su desvinculación del presente trámite constitucional. No obstante, la Sala considera que no hay lugar a acceder a dichas solicitudes, toda vez que su vinculación al presente trámite constitucional obedeció a su condición de parte demandada dentro del proceso de reparación directa en el que fueron proferidas las providencias judiciales cuestionadas en esta acción de tutela.

En consecuencia, su permanencia en el proceso resulta necesaria no solo para garantizar la eficacia de la decisión que eventualmente se adopte, sino también para asegurar el respeto de los principios de contradicción y defensa, permitiéndole pronunciarse frente a los cargos formulados por la parte accionante. 4.3.

HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente16: 4.3.1. Las señoras Marlly Viviana Vásquez Ortiz y Alba Nelly Ortiz Gallego presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del distrito de Medellín, el departamento de Antioquia y el INVIAS, con el propósito de declararlas administrativamente responsables por el accidente de tránsito ocurrido del día 5 de septiembre de 2022 en la ciudad de Medellín. A dicho expediente se le asignó el número único de radicación 05001 33 33 011 2024 00301 00. 12 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 13 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 14 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 15 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 16 Lo que se desprende del expediente del proceso de reparación directa identificado con radicado núm. 05001 33 33 011 2024 00301 00/01.

La demanda correspondió por reparto Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín que, mediante providencia del 24 de febrero de 2026 resolvió tener por no contestado el llamamiento en garantía por parte de la Unión Temporal. 4.3.3. Inconforme con dicha decisión, la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio, de apelación y mediante auto del 17 de marzo de 2026, el citado juzgado resolvió desfavorablemente la reposición y concedió el recurso de apelación. 4.3.4.

El despacho ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia mediante proveído de 15 de abril de 2026 resolvió lo siguiente: PRIMERO SE DECLARA INADMISIBLE el recurso de apelación formulado por la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa, contra el auto emitido por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín, el 24 de febrero de 2026, por medio del cual se tuvo por no contestada la demanda.

4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

En el asunto bajo examen, la Sala estudiará los requisitos generales de relevancia constitucional y de subsidiariedad. 4.4.1. Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C - 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que: […] el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes […].

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.

Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 8 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de la sentencia C - 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU - 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades17: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia18. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar dicho requisito de procedibilidad. La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que: […] la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” […]19 (Se destaca) En la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.

En igual sentido anotó que “como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”.

(Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la 17 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022. 18 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 19 Corte Constitucional. Sentencia SU-573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 9 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso y la jurisprudencia aplicable, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la accionante pretende dejar sin efectos las providencias del 24 de febrero y 15 de abril de 2026, proferidas por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Quinta de Decisión, respectivamente, con el fin de que se tenga por presentada la contestación del llamamiento en garantía presentado por la Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 o, subsidiariamente, se admita el recurso de apelación interpuesto dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado núm. 05001 33 33 011 2024 00301 00.

De la lectura del escrito de tutela se advierte que las inconformidades de la accionante se centran en que el juzgado accionado concluyó que el escrito de contestación del llamamiento en garantía fue presentado por la Aseguradora Solidaria de Colombia únicamente en su condición de integrante de la Unión Temporal Solidaria AXA–Mapfre 2021, y no en representación de esta.

Según sostuvo, dicha conclusión resulta errada, por cuanto la aseguradora ostentaba la calidad de líder de la unión temporal y contaba con facultades suficientes para actuar y representarla dentro del precitado medio de control. Asimismo, cuestiona la decisión del tribunal que declaró inadmisible el recurso de apelación, al considerar que dicha autoridad debió adoptar una interpretación diferente de las normas procesales sobre procedencia del recurso y permitir la revisión de la decisión adoptada por el juzgado.

Para ello, adujo que las autoridades judiciales accionadas realizaron una interpretación irrazonable y excesivamente formalista de las normas procesales, al concluir que la Unión Temporal AXA Colpatria–Mapfre 2021 no había contestado el llamamiento en garantía, pese a que, según afirma, dicha actuación fue presentada oportunamente. A su juicio, esta decisión desconoció la realidad procesal acreditada en el expediente y restringió injustificadamente los derechos de defensa y de acceso a la administración de justicia. Adicionalmente, señaló que las providencias cuestionadas se apartaron de la jurisprudencia constitucional que propugna por la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, así como de la jurisprudencia del Consejo de Estado que reconoce la procedencia del recurso de apelación contra los autos que tienen por no contestada la demanda o actuación equivalente.

Finalmente, afirmó que las decisiones censuradas vulneraron de manera inmediata los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción, acceso a la administración de justicia y buena fe, al tener por no contestado un llamamiento en garantía que, en su criterio, fue atendido dentro de la oportunidad legal y al impedir la revisión de dicha determinación a través del recurso de apelación. En vista de los anteriores planteamientos, para la Sala resulta pertinente analizar, por una parte, lo manifestado por el juzgado accionado en el auto del 17 de marzo de 2026, Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 10 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la providencia del 24 de febrero de 2026.

Al efecto, expuso lo siguiente: Señaló la apoderada de la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa que una vez notificada del auto admisorio del llamamiento en garantía, aportó escrito de contestación actuando como líder de la Unión Temporal Solidaria Axa – Mapfre 2021 (pdf. 21). El poder judicial para llevar a cabo tal actuación se lo otorgó el representante legal de la aseguradora, quien también aceptó ser el representante legal de la llamada en garantía en el escrito de constitución de la Unión Temporal.

Sobre el asunto en particular, llama la atención si bien le asiste razón a la apoderada recurrente, que afirmó que los representantes legales de las coaseguradoras tienen la facultad de representar la unión temporal que funge como llamada en garantía de acuerdo con el contrato de conformación, no lo es que la contestación que obra a pdf. 21 haya sido presentada en defensa de la Unión Temporal Solidaria Axa – Mapfre 2021, tal y como pasa a verse a continuación: Nótese que, de manera textual, la profesional en derecho adujo contestar la demanda en calidad de apoderada especial de la compañía Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa como integrante de la Unión Temporal y no en representación de los intereses de la llamada en garantía como tal (Unión Temporal).

Si bien, la defensa pareciera estar encaminada a los mismos intereses, actuar en representación de la coasegurada y de la llamada en garantía tiene diferencias sustanciales. En primer lugar, la Aseguradora Solidaria de Colombia si bien es la líder, al contestar la demanda de forma individual lo hace en defensa del porcentaje que le asiste, en tanto cada integrante tiene unas responsabilidades y una participación diferente.

En segundo lugar, tal como se indicó en el auto que admitió el llamamiento en garantía, una unión temporal, es una figura contractual que se conforma para la ejecución conjunta de un contrato y como tal, no es una persona jurídica, pero tiene capacidad para actuar como parte en procesos judiciales diferente de las coaseguradoras que la conforma, para este caso.

De manera que si bien por la aceptación y acuerdo interpartes, la Aseguradora Solidaria de Colombia funge como la líder y los representantes legales tiene la capacidad de actuar en nombre de la Unión Temporal y en virtud de ello estaban Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 11 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultados para otorgar poder judicial, una cosa es la actuación de acuerdo al porcentaje de participación de forma individual, es decir, como integrante de la Unión Temporal y otra, es actuar en defensa de la Unión Temporal como tal.

Inclusive, conforme la imagen que antecede, el contrato de la conformación es claro en establecer que la actuación y representación se surte en nombre de la Unión Temporal, y no, como parte integrante de ella, como lo pretende hacer ver la apoderada de la coaseguradora. Señaló la recurrente que en otras oportunidades a la aseguradora se le ha permitido actuar como líder cuando se conforma unión temporal de varias aseguradoras, ello es cierto; no obstante, en asuntos de similares características la unión temporal que lidera el proceso deja claro que la actuación se surte en defensa de los intereses de la Unión Temporal y no de una aseguradora propiamente1.

A modo de ejemplo: Por lo anterior, se confirmará la decisión de tener por no contestado el llamamiento en garantía por la Unión Temporal Solidaria Axa- Mapfre 2021, contenida en el auto del 24 de febrero de 2026, porque como ya se explicó se actuó en defensa de los intereses de la coaseguradora integrante de y no de la llamada en garantía propiamente dicha.

A partir de ese contexto, la Sala observa que lo manifestado por la accionante para sustentar la presunta vulneración de sus derechos fundamentales no evidencia la existencia de un problema constitucional autónomo, sino una inconformidad con las conclusiones jurídicas adoptadas por el juzgado dentro del proceso ordinario. En efecto, la controversia planteada se circunscribe a la interpretación efectuada por dicha autoridad judicial respecto de la calidad con la que compareció la Aseguradora Solidaria de Colombia al proceso y de los efectos procesales derivados de esa actuación. En otras palabras, el desacuerdo de la accionante radica en que el juzgado concluyó que el escrito presentado correspondía a una actuación realizada por una de las integrantes Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 12 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la unión temporal y no por la llamada en garantía propiamente dicha, conclusión que aquella considera jurídicamente equivocada.

Nótese, además, que el juzgado se pronunció expresamente sobre los argumentos expuestos por la hoy accionante en contra del auto que tuvo por no presentada la contestación del llamamiento en garantía. Para ello, examinó las actuaciones obrantes en el expediente y explicó las razones por las cuales consideró que la contestación del llamamiento en garantía no había sido presentada en representación de la Unión Temporal AXA Colpatria–Mapfre 2021.

Así, la decisión cuestionada obedeció a una valoración jurídica razonada de los documentos y actuaciones procesales allegados al expediente. De esta manera, los cuestionamientos formulados en la solicitud de amparo están dirigidos a controvertir el entendimiento que el juez natural otorgó a determinadas actuaciones procesales y las consecuencias jurídicas derivadas de ellas, y no a plantear una discusión sobre el contenido o alcance de un derecho fundamental.

En tales condiciones, la accionante pretende que el juez constitucional sustituya la interpretación efectuada por el juzgado por aquella que considera más favorable a sus intereses, finalidad que resulta incompatible con la naturaleza excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. En efecto, este mecanismo no constituye una instancia adicional para reabrir debates de legalidad ni para revisar interpretaciones jurídicas razonadas adoptadas por los jueces en ejercicio de sus competencias.

Por consiguiente, la controversia propuesta permanece circunscrita al ámbito de la legalidad procesal y no trasciende a un debate constitucional autónomo, pues la eventual prosperidad de las pretensiones dependería exclusivamente de que el juez de tutela reexaminara la interpretación jurídica realizada por el juzgado respecto de actuaciones que ya fueron objeto de valoración y decisión dentro del proceso ordinario.

En consecuencia, la Sala concluye que los cuestionamientos dirigidos contra la providencia de 24 de febrero de 2026 carecen de relevancia constitucional. 4.4.2. Del requisito de subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La Corte Constitucional ha señalado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de la acción de tutela: (i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial, ordinarios y extraordinarios, y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.

La Sala observa que, en el caso en cuestión, la parte accionante también cuestiona el auto del 15 de abril de 2026 proferido por la magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia en el que concluyó que el recurso de apelación interpuesto contra el auto que tuvo por no contestado el llamamiento en garantía era improcedente, por cuanto el artículo 243 del CPACA contiene una regulación expresa y taxativa de los autos Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 13 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelables, dentro de los cuales no se encuentra dicha decisión. En consecuencia, declaró inadmisible el recurso formulado por la accionante.

Al respecto, la Sala advierte que, si bien el tribunal denominó su decisión como una declaratoria de inadmisión del recurso de apelación, materialmente resolvió rechazarlo por improcedente. En consecuencia, contra dicha providencia procedía el recurso de súplica previsto en el numeral 3 del artículo 246 del CPACA, al tratarse de una decisión adoptada por el magistrado ponente durante el trámite de la apelación que impidió su curso.

Por ende, la parte accionante disponía de un mecanismo judicial idóneo para controvertir esa determinación, el cual no agotó antes de acudir a la acción de tutela. Aunado a lo anterior, la Sala advierte que la acción de tutela también resulta improcedente debido a que el proceso ordinario objeto de reproche se encuentra en curso. Al respecto, sobre la improcedencia de la acción de tutela en los casos en los que el asunto está en trámite, la Corte Constitucional ha manifestado que la intervención del juez constitucional, en principio, está vedada, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario20.

Al respecto, ha precisado que: la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite, toda vez que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento. No obstante, la protección de derechos fundamentales a través de la acción de tutela permite la intervención del juez constitucional siempre que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que se pretende evitar un perjuicio irremediable.21 Frente a la procedencia de la acción de tutela contra autos interlocutorios, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha explicado que: “(…) el análisis (…) es estricto, puesto que: i) no se trata de decisiones definitivas; ii) la persona tiene a su disposición distintos recursos jurídicos para controvertir el auto, en el marco del proceso judicial en el cual fue emitido y, además, iii) tiene la posibilidad de recurrir la decisión final.

Tal criterio restrictivo encuentra su justificación en que la acción de tutela no puede ser utilizada por el accionante para “controvertir una decisión adversa a [los] intereses”, en el marco de un proceso judicial en el cual “no se ha proferido ningún fallo definitivo” (…)”22. (Se destaca). Así mismo, esta Sección23 ha indicado que el requisito de subsidiariedad no se cumple cuando se encuentra en trámite el proceso donde se profirió la decisión objeto de tutela.

Al respecto, se señaló que: 20 Corte Constitucional. Sentencia T-335 de 2018. M.P.: Diana Fajardo Rivera. 21 Corte Constitucional. Sentencia SU-695 de 2015. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 22 Corte Constitucional. Sentencia T-511 del 11 de diciembre de 2020. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2017 03006 00.

Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 14 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Es necesario reiterar que, por regla general, cuando el proceso se encuentra en curso, la acción de tutela no es procedente para cuestionar cualquier decisión adversa a las partes, aún luego de agotados los recursos que contra ellas proceden dentro del proceso, si el desarrollo del medio de control no ha finalizado y, por tanto, no se puede tener certeza de la trascendencia de esa presunta irregularidad procesal en la decisión que pone fin al proceso.

Lo anterior atiende, además, a la imposibilidad de acudir a la acción de tutela como una tercera instancia ante decisiones que no convienen a las partes en el trámite de los procesos, cuyos efectos en la decisión definitiva son inciertos, y que, además, no generan ningún perjuicio ius fundamental irremediable. En este sentido, solo en el evento en que las presuntas irregularidades en el curso del proceso impidan el acceso a la administración de justicia y el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, y ésta carezca de medios judiciales de defensa al interior del proceso, resultaría procedente asumir su estudio en sede de tutela, situación que no se presenta en el caso sub judice por cuanto, el medio de control aún está en trámite […]”.

En consecuencia, la Sala considera que la solicitud de amparo es improcedente por no superar los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el INVIAS y el distrito de Medellín, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la parte accionante, por lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 18 de junio de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado Radicado: 11001 03 15 000 2026 03154 00 Accionante: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. como integrante líder de la Unión Temporal Solidaria AXA Colpatria – Mapfre 2021 Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 15 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.