Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez Demandado: Contraloría General de la República Tema: Retiro del servicio de la planta temporal SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ―Sección Segunda-Subsección F, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Libardo Espitia Rodríguez formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 81117-00378 del 10 de febrero de 2017 y 81117-00758 del 17 de marzo del mismo año, expedidas por el contralor general de la República, por medio de las cuales se dispuso su retiro del servicio. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) ordenar el reintegro al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría y remuneración, sin solución de continuidad; ii) condenar a la demandada al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, con los respectivos ajustes anuales, desde la fecha del retiro hasta la del reintegro, sumas que deberán ser actualizadas en los términos del artículo 187 del CPACA; iii) reconocer la indemnización por despido sin justa causa, desde la fecha de posesión, en el año 2012, hasta el día del retiro; iv) pagar los intereses moratorios, de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del CPACA; y v) condenar a la demandada al pago de las costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) En la Contraloría General de la República se creó una planta temporal de regalías. La selección de las personas que ingresaron a esos cargos, fue realizada por un «proceso de evaluación de capacidades y competencias», a través de una firma consultora, ya que no se contaba con lista de elegibles. ii) El señor Espitia Rodríguez fue nombrado por Resolución 2105 de 2012, en el cargo de profesional especializado, nivel profesional, grado 04, adscrito a la planta temporal de empleos de la entidad, del cual tomó posesión el 3 de septiembre del mismo año. iii) El cargo del demandante se encuentra financiado por el 1% del recaudo del Sistema General de Regalías, «rubro permanente para recurso de funcionamiento a los entes encargados tanto del monitoreo y seguimiento (Departamento Nacional de Planeación), como el de fiscalización y control (Empleos temporales de la planta de personal de la Contraloría General de la República)». iv) La Corte Constitucional, por sentencia C-618 de 2015, «declaró inexequible el 3 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez artículo 39 de la Ley 1744 de 2014 y consideró que los empleados de la planta temporal de regalías de la Contraloría no son de libre nombramiento y remoción, independiente del nivel o dependencia a los cuales pertenezcan y se sujetarán a lo previsto en la Ley 909 de 2004». v) Por medio del Decreto 2190 de 2016 se proyectó el presupuesto del Sistema General de Regalías del 1 de enero de 2017, con prórroga hasta el 31 de diciembre de 2018 y se estableció que le corresponde al Contralor General de la República efectuar los ajustes necesarios para que la planta de personal sea consistente con los montos apropiados.
Para tal efecto, podrá reducir, suprimir o refundir empleos de la planta temporal que se está prorrogando. vi) El 9 de febrero de 2017 la entidad elaboró el documento denominado «Estudio Técnico Planta Temporal de Regalías-CGR Reducción de Empleos Ocupados en la Planta Asignada». vii) Por medio de la Resolución 81117-00378 de 10 de febrero de 2017, se ordenó el retiro del servicio del actor, del cargo de profesional especializado, nivel profesional, grado 04, adscrito a la Planta Temporal de Empleos, que venía desempeñando desde el 3 de septiembre de 2012. viii) El 23 de febrero de 2017, el señor Espitia Rodríguez interpuso recurso de reposición contra dicho acto administrativo, el cual fue resuelto mediante la Resolución 81117-00758 de 17 de marzo de 2017, en el sentido de confirmar la decisión. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 29, 53, 125 y 267 de la Constitución Política; 38, 41 y 44 de la Ley 909 de 2004; 38, 41 y 44 de la Ley 1530 de 2012; 96 del Decreto 1227 de 2005; y la Ley 1539 de 2012. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez Al desarrollar el concepto de violación, expuso lo siguiente: i) La planta temporal de regalías de la Contraloría General de la República se creó con el fin de suplir la necesidad de ejercer la vigilancia y control fiscal de los recursos del sistema de regalías.
La Ley 1530 de 2012, que reglamentó el Acto Legislativo 05 de 2011, concedió facultades extraordinarias al presidente de la República para que, en el término de seis meses, expidiera normas con fuerza de ley para crear los empleos en la Contraloría. ii) Por medio de la Ley 1539 de 2012 se crearon 338 empleos en la planta temporal de la Contraloría General, hasta el 31 de diciembre de 2014, cuya designación sería gradual, de conformidad con la disponibilidad presupuestal, hasta la concurrencia de las respectivas apropiaciones, a través de resolución del Contralor General y con cargo a los recursos del artículo 103 de la Ley 1530 de 2012. iii) Lo dispuesto en el Decreto 1539 de 2012 se mantiene vigente, toda vez que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, que pretendía modificar la planta temporal de regalías y unificarla con la planta ordinaria de la Contraloría, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-618 de 2014, por vulneración al principio de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia.
Igualmente, por sentencia C-618 de 2015, se declaró inexequible el artículo 39 de la Ley 1744 de 2014, en la expresión «son de libre nombramiento y remoción, independientemente del nivel y dependencia a los cuales pertenezcan», en relación con los cargos de la planta temporal de regalías. iv) Los actos acusados se expidieron sin estudio previo, tendiente a establecer los parámetros de selección de los funcionarios que se pretendían retirar del servicio, y sin el visto bueno del Departamento Administrativo de la Función Pública, que había avalado la creación de la planta temporal.
Tampoco fueron atendidas las cargas de diligencia de los funcionarios desvinculados, lo cual rayó en la arbitrariedad y afectó el patrimonio del Estado. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez v) La resolución 81117-00378 del 10 de febrero de 2017 se expidió con desviación de poder, por cuanto no se dio una razón clara y fundada para retirar al actor; tampoco se dio una motivación para su emisión, en la forma exigida por el ordenamiento.
En suma, los actos demandados violaron principios de la administración pública como, la igualdad, la eficacia, la economía y la imparcialidad. vii) El estudio técnico con el que se justificó la salida de personal hizo un recuento normativo para la creación de la planta temporal y su sujeción a la disponibilidad presupuestal, como lo determinó el Decreto 2190 de 2016; pero no observó los mínimos de corresponsabilidad para justificar la salida del actor, pues no aportó estudios, análisis y resultados técnicos para entender los criterios que animaron la decisión de la administración, lo que contrarió el artículo 95 del Decreto 1227 de 2005, pues no hubo evaluación de funciones, de perfiles y de cargas de trabajo, como tampoco criterios de cuales cargos debían o niveles profesionales debía suprimirse, refundirse o reducirse. viii) Los funcionarios de la Contraloría General y de la planta temporal no son de libre nombramiento y se les aplican las normas de la Ley 909 de 2004, por tanto para poder retirárseles del servicio deben incurrir en las causales del artículo 41 de la citada ley. 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: i) La planta temporal de regalías de la Contraloría no puede implicar su equiparación con los empleos de carrera administrativa, ya que los empleos temporales no generan derechos de carrera sino que se han previsto para la planta temporal de la 1 Folios 57 al 78 6 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez entidad.
Por lo tanto, el demandante tenía una situación administrativa de inestabilidad. ii) El Decreto Ley 1539 de 2012, vigente al momento de la vinculación del demandante, establece que los cargos fueron creados de manera contingente, con sujeción a la disponibilidad presupuestal, condiciones que siempre han marcado la pauta para la conformación, administración, mantenimiento y modificaciones a la estructura de la planta temporal de empleos del sistema de regalías de la CGR. iii) Los empleos de la planta temporal son de libre nombramiento y remoción; por lo tanto, el acto de insubsistencia no requería de motivación ni estaba sujeto a un término definido hasta el 31 de diciembre de 2018 ni indefinido, evaluable por haber concursado y ganado el derecho por méritos, que daría vinculación a la carrera administrativa; por ello, el actor no fue objeto de calificación parcial o periódica y no se encontraba en condiciones de igualdad con los servidores de la CGR inscritos en su sistema específico de carrera. iv) Respecto del cargo de desviación de poder, el único criterio que se tuvo en cuenta para desvincular personal fue el presupuestal, pues había la necesidad de reducir vinculaciones hasta ajustarse a la disponibilidad de gastos de personal para los años 2017 y 2018.
De ahí el uso de la facultad discrecional sin atender argumento diferente al mencionado. v) En cuanto a la indebida motivación, sí hubo una razón válida para las desvinculaciones, ligada al artículo 42 del Decreto 2190 de 2016, concordante con los artículos 2 del Decreto Ley 1539 de 2012, 122 de la C.P., 70 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y 4 del Decreto 1227 de 2005, pues no existían las apropiaciones suficientes para hacer los pagos del cargo que ocupaba el actor. vi) En cuanto al cargo de infracción a los principios constitucionales de la administración pública, la declaración de insubsistencia fue el resultado de actuaciones adecuadas a las normas legales y reglamentarias que autorizan ese 7 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez tipo de procedimientos; así es como se realizó un estudio técnico que determinó la necesidad de reducir la planta de empleos temporales, lo que llevó al retiro del actor, en razón a que concluyó que había la necesidad de ajustar esa planta a las nuevas realidades presupuestales y recomendó la reducción en proporción a los cargos que podían ser cubiertos conforme a esa disponibilidad del bienio 2017-2018.
Finalmente, propuso las excepciones de i) inexistencia del derecho pretendido, por cuanto el acto administrativo que decidió la insubsistencia del demandante fue debidamente motivado y expedido en forma regular, cumpliendo los postulados legales y constitucionales aplicables al caso; y ii) improcedencia de la pretensión por falta de causal de nulidad del acto administrativo y por inexistencia del derecho a restablecer. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca ―Sección Segunda-Subsección F―, mediante sentencia del 13 de marzo de 2020,2 denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) La vinculación del demandante a la entidad, inició con el nombramiento contenido por la Resolución 2105 del 30 de agosto de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2014; esa planta de personal fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2016, mediante la Ley 1744 de 2014, y luego hasta el 31 de diciembre de 2018, por medio del Decreto 2190 de 2016, con la precisión de que el nominador fue facultado para hacer los ajustes necesarios y adecuados a los montos apropiados en dicho acto administrativo.
Por ello, podía reducir, suprimir o refundir empleos de la planta temporal. ii) Debido a la disminución para financiar la planta de personal temporal, la CGR realizó un estudio presupuestal, por haber pasado de $87.531’014.100 a 2 Folios 158 al 169 8 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez $58.796’188.787, y recomendó reducir la ocupación de empleos con la esperanza de que en un futuro se pudiera volver a proveerlos en su totalidad; por ello, no era necesaria una motivación adicional a la falta de presupuesto. iii) Mediante la Resolución 378 del 10 de febrero de 2017 se retiró del servicio al demandante porque «revisadas las necesidades del servicio, cargos y grados con las condiciones actuales presupuestales de la Contraloría General de la República para financiar los empleos de la planta de regalías se requiere realizar los ajustes correspondientes a fin de cumplir con las previsiones constitucionales y legales en esta materia». iv) La separación del servicio del empleado que labora en planta temporal no requiere motivación, porque el nombramiento termina de manera automática una vez se cumple el término de la vinculación, lo cual conlleva lo innecesario de comunicar dicha terminación, que es conocida por el interesado desde el momento en que acepta el nombramiento, sin que haya lugar a evaluaciones en torno al desempeño laboral, pues no está previsto como causal de retiro. v) El hecho de que el cargo ocupado por el actor no fuera de libre nombramiento y remoción no implicaba que la CGR estuviera obligada a prorrogar su designación indefinidamente, pues la estabilidad relativa de que gozan los empleados de plantas temporales va solo hasta la fecha indicada en el nombramiento. vi) En relación con el cargo de expedición irregular del acto, por no haberse fundado en un estudio que cumpliera los requisitos de los artículos 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005, tales disposiciones hacen parte del Título VII y se refieren a los estudios requeridos para las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, por lo cual no le son aplicables a la CGR por ser una entidad de control según el artículo 117 de la Constitución Política.
En tal sentido, el estudio realizado fue claro al establecer la necesidad de reducir la ocupación de empleos por la imposibilidad de pagarlos debido a la disminución del presupuesto para control de regalías. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez vii) En cuanto a la alegada desviación de poder, de los hechos que expone el actor no se evidencia que el acto de desvinculación tuviera fines distintos a los del cumplimiento de la norma, debido a razones económicas enunciadas de manera clara en la ley; por lo tanto, no se observa una actuación irregular de la entidad. 1.4.
El recurso de apelación El demandante, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación3 en contra de la sentencia previamente referenciada, y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su pretensión expuso lo siguiente: i) La CGR inicialmente negó la aplicación de la Ley 909 de 2004 a la planta de personal temporal, pero sí lo hizo en para reformarla, aunque no respecto al retiro de 162 personas, que fue una modificación. Allí si no se atuvo a dicho ordenamiento y no presentó el estudio correspondiente al DAFP, como lo dispone el título VII del Decreto 1227 de 2005. ii) El a quo afirma que la desvinculación de los empleados de la planta temporal no requiere motivación, por cuanto la causal es la finalización del término previsto en el nombramiento.
Sin embargo, si así fuera, el retiro del actor debió darse el 31 de diciembre de 2016, fecha hasta la cual fueron prorrogados, por medio de la Ley 1744 del 26 de diciembre de 2014, los empleos creados por medio del Decreto Ley 1539 de 2012, y no el 10 de febrero de 2017, como ocurrió. iii) La reducción de la planta de personal no fue técnicamente realizada y sacrificó al personal que ejercía el control fiscal.
En tal sentido, el fallo impugnado adolece del análisis de la prueba contundente, que es el estudio técnico que recomendó la reducción de ocupaciones de empleos así como de la forma de selección de quienes resultaron desvinculados. 3 Folios 172 al 180 10 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El demandante descorrió el término para alegar4 y reiteró los argumentos invocados en el recurso de alzada. La entidad demandada guardó silencio en esta etapa procesal.5 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada,6 por considerar que no existe mérito para la prosperidad de las pretensiones, puesto que las razones expuestas por la entidad demandada encuentran sustento en el ordenamiento jurídico que gobierna el asunto, por cuanto la vinculación del actor se trataba de una relación precaria, en tanto estaba nombrado en provisionalidad en un empleo de planta temporal, creado con unas limitaciones temporales y presupuestales, las cuales determinaron su retiro del servicio.
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a establecer si el acto administrativo por medio del cual se dispuso el retiro del servicio del demandante está viciado de nulidad, por cuanto el estudio técnico en que se sustentó la decisión no se ajustó a las previsiones del artículo 97 del Decreto 1227 de 2005; la desvinculación se hizo en fecha diferente la de la 4 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a Samai, índices 11 y 14 5 Constancia secretarial visible a folio 191 6 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a Samai, índice 15 11 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez finalización del periodo estipulado y en la selección de quienes resultaron desvinculados no obedeció a criterios objetivos. 2.2.
Marco normativo 2.2.1 Del empleo temporal El artículo 125 de la Constitución Política establece, como regla general, para la vinculación de empleados públicos, el sistema de carrera, «cuya finalidad es la de preservar la eficiencia y eficacia de la función pública, así como garantizar a los trabajadores del Estado la estabilidad en sus cargos y la posibilidad de promoción y ascenso, previo el lleno de las condiciones y requisitos que para el efecto exija la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes».7 Sin perjuicio de esta regla general de carrera administrativa, la Constitución señala unas excepciones, como son los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Siendo entonces competencia del legislador expedir las normas que regirán el sistema de carrera en las entidades del Estado, respetando las excepciones señaladas. A su vez, el artículo 1 de la Ley 909 de 2004 señala los cuatro tipos de empleos que conforman la función pública, uno de los cuales es el empleo de carácter temporal, como a continuación se muestra: “Artículo 1o.
Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto la regulación del sistema de empleo público y el establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública. (…) De acuerdo con lo previsto en la Constitución Política y la ley, hacen parte de la función pública los siguientes empleos públicos: a) Empleos públicos de carrera; b) Empleos públicos de libre nombramiento y remoción; 7 Sentencia C-161 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez c) Empleos de período fijo; d) Empleos temporales.
Sobre las características particulares de los empleos temporales, como herramienta que pueden utilizar las entidades públicas para atender sus necesidades excepcionales que no pueden ser solventadas con su personal de planta, el artículo 21 ibidem, estableció que se trata de empleos transitorios que solamente se pueden crear para situaciones excepcionales que encajen en alguna de las causales previstas por el legislador; para su creación es necesario contar con motivación técnica, apropiación y disponibilidad presupuestal; y deben ser provistos mediante la lista de elegibles vigente para empleos permanentes, en defecto de lo cual debe realizarse un «proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos».
Entre tanto, la regulación de los empleos temporales se completa con los artículos 1 a 4 del Capítulo I del Título I del Decreto 1227 de 2005, por el cual se reglamenta la Ley 909 de 2004. De la lectura de dichas normas se desprende que la figura se caracteriza por i) su transitoriedad, ya que la vinculación tendrá la duración indicada en el estudio técnico y en el respectivo acto de nombramiento; ii) sujetarse a la nomenclatura y clasificación de los cargos vigentes para cada entidad; iii) la realización de un estudio técnico para su creación que cuente con el concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública y iv) el régimen salarial y prestacional de los empleos temporales, será el que corresponda a los empleos permanentes que rigen para la respectiva entidad. 2.2.2.
De la Planta temporal en la Contraloría General de la República La Ley 1530 de 2012, por medio de la cual se reguló el Sistema General de Regalías, dispuso que la Contraloría General de la República, en desarrollo de sus funciones constitucionales, ejercería la vigilancia y el control fiscal sobre los recursos del Sistema General de Regalías, por medio del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación en el cual se incorporará la metodología y procedimientos que fuesen necesarios para suministrar la información necesaria al 13 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez ente de control.
Además, le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para crear los empleos temporales en la Contraloría General de la República que fueran necesarios para fortalecer la citada labor. En virtud de lo anterior, se expidió el Decreto 1539 de 2012, por medio del cual se creó una planta temporal, equivalente a 338 empleos, la cual estaría vigente hasta el 31 de diciembre de 2014.
Sin embargo, mediante la Ley 1744 de 2014 y el Decreto 2190 de 2016 fue prorrogado este término hasta el 31 de diciembre de 2016 y luego hasta 31 de diciembre de 2018, respectivamente. Adicionalmente, respecto de la provisión de cargos, indicó: Artículo 2. La provisión de los empleos creados en el presente decreto se efectuará en forma gradual, de conformidad con las disponibilidades presupuestales y hasta la concurrencia de las respectivas apropiaciones.
Artículo 3. La distribución de los cargos creados en el artículo 1 del presente decreto, se realizará por Resolución del (de la) Contralor (a) General de la República. Artículo 4. La financiación de los cargos adicionados será con los recursos previstos en el artículo 103 de la Ley 1530 de 2012. Respecto a la financiación del sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación del Sistema General de Regalías, estableció que estaría a cargo de los recursos previstos en el artículo 103 de la Ley 1530 de 2012, el cual dispuso: Artículo 103.
Financiación del sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación. Para el ejercicio de las actividades señaladas en este título se podrá disponer hasta del 1% de los recursos del Sistema General de Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías. El Departamento Nacional de Planeación podrá celebrar los contratos requeridos para el correcto funcionamiento de este Sistema, incluidos los proyectos de cooperación y asistencia técnica o utilizar los ya existentes, todos los cuales se ejecutarán de acuerdo con la normatividad que les sirvió de soporte[…].
En los anteriores términos, la Ley 1606 de 2012 estableció el presupuesto para el Sistema General de Regalías del periodo comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2014; luego, la Ley 1744 de 2014 definió el presupuesto del 14 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez 10 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016; y, finalmente, el Decreto 2190 de 2016 fijó el presupuesto para el periodo del 1 de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2018.
Además, facultó al contralor General de la República a realizar los ajustes necesarios para que fuesen consistentes con los montos apropiados para la Contraloría, para lo cual podría reducir, suprimir o refundir los empleos de la planta temporal, así: Artículo 42. Plantas de Personal de Carácter Temporal para la Contraloría General de la República.
Prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2018 la planta temporal de la Contraloría General de la República para el Sistema General de Regalías, creados mediante Decreto-ley 1539 de 2012. Corresponderá al Contralor General de la República efectuar los ajustes necesarios para que la Planta de Personal sea consistente con los montos apropiados en el presente decreto a dicho órgano de control.
Para tal efecto podrá reducir, suprimir o refundir empleos en la Planta temporal que se está prorrogando en el presente artículo. Parágrafo. Si durante la ejecución del presupuesto del Sistema General de Regalías del bienio 2017-2018 es necesario efectuar ajustes a los montos aprobados en el presente decreto, el Contralor General de la República revisará la estructura de la Planta de Personal, reduciendo, suprimiendo o refundiendo empleos, para ajustarla a las nuevas disponibilidades presupuestales […].
Conforme a la anterior normatividad se puede concluir que el contralor General de la República estaba facultado para efectuar los ajustes necesarios para que la planta de personal fuera consistente con los montos apropiados en el Decreto 2190 de 2016 y, para ello, podía reducir, suprimir o refundir empleos. 2.3. Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: i) El 30 de agosto de 2012, mediante Resolución 2105, la contralora General de la República nombró al señor Libardo Espitia Rodríguez en el cargo de profesional 15 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez especializado, nivel profesional, grado 04, adscrito a la planta temporal de empleos de la Contraloría General de la República.8 ii) El 9 de febrero de 2017, la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República efectúo el estudio técnico denominado Planta Temporal de Regalías- CGR Reducción de Empleos Ocupados en la Planta Asignada.9 iii) El 10 de febrero de 2017, por medio de la Resolución ORD 81117-00387, el Contralor General de la República retiró del servicio al señor Espitia Rodríguez, con sustento en las siguientes consideraciones:10 […] Que el Decreto 2190 del 28 de diciembre de 2016 "Por el cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1 de 2017 al 31 de diciembre de 2018" en su artículo 3 determinó lo siguiente: “Presupuesto de los órganos del Sistema General de Regalías.
De conformidad con el monto total de gastos del Sistema General de Regalías definido en el artículo anterior, autorícese gastos con cargo a los Órganos del Sistema General de Regalías, durante el bienio del 1° de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2018 por la suma de QUINIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS SESENTA Y UN MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS SETENTA PESOS MONEDA LEGAL (587.961.887.870), según el siguiente detalle: (…) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 58.796.188.787" Que con estos recursos se deben pagar gastos de funcionamiento y gastos de personal de planta temporal de la Contraloría General de la República.
Que el artículo 42 del Decreto 2190 de 2016, facultó al Contralor General de la República paca efectuar los ajustes necesarios para que la planta de personal sea consistente con los montos apropiados por el mismo (Decreto 2190 de 2016) a este órgano de control. Para el efecto podrá reducir, suprimir o refundir empleos en la Planta temporal que se prorrogaron en el presente artículo.
Así mismo, en su parágrafo determinó que "Si durante la ejecución del presupuesto del Sistema General de Regalías del bienio 2017-2018 es necesario efectuar ajustes a los montos aprobados en el presente Decreto, el Contralor General de la República revisará la estructura de la Planta de Personal, reduciendo, suprimiendo o refundiendo empleos, para ajustarla a las nuevas disponibilidades presupuestales." 8 Folio 14 9 Folios 86 al 111 10 Folios 15 y 16 16 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez Que de los decretos que determinan el presupuesto del sistema general de regalías que corresponde a la Contraloría General de la República es evidente la reducción presupuestal generada para el presente bienio lo que impide atender los gastos de la planta de personal en las actuales circunstancias. […] Que revisadas las necesidades del servicio, cargos y grados con las condiciones actuales presupuestales de la Contraloría General de la República para financiar los empleos de la Planta de Regalías se requiere realizar los ajustes correspondientes a fin de cumplir con las previsiones constitucionales y legales en esta materia. […] Que la apropiación existente es insuficiente para financiar el empleo de COORDINADOR DE GESTIÓN NIVEL EJECUTIVO GRADO 03 EN EL SGR – GRUPO INTERNO CONTROL FISCAL MICRO desempeñado por LIBARDO ESPITIA RODRÍGUEZ […]. 2.4.
Análisis de la Sala. El caso concreto De acuerdo con las pruebas reseñadas, el señor Libardo Espitia Rodríguez laboró como profesional especializado, nivel profesional, grado 04, adscrito a la planta temporal de empleos de la Contraloría General de la República, desde el 30 de agosto de 2012 hasta el 10 de febrero de 2017. El 9 de febrero de 2017 la oficina de planeación de la Contraloría General observó que a raíz de la disminución del presupuesto del bienio 2017-2018, debía disminuirse la ocupación de empleos en la planta temporal de regalías.
Por medio de la Resolución ORD 81117-00387 el contralor General de la República lo retiró del servicio. Según el recurrente, para la expedición del acto de retiro no se cumplieron los requisitos establecidos en el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005, tales como análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios y evaluación de las funciones, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos; además, no se acreditó el concepto favorable de parte del Departamento Administrativo de la Función Pública. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez Respecto del anterior planteamiento, esta corporación, al decidir un caso de similares contornos fácticos,11 sostuvo que el estudio técnico se realiza para evaluar la estructura organizacional de una entidad u organismo de carácter público, y así, determinar si es necesario efectuar una reestructuración. La elaboración del estudio técnico en la reforma de plantas de personal constituye el aspecto más importante en la modificación o supresión de los empleos, como quiera que además de ser la causa del acto posterior, brinda la oportunidad precisa a la administración de identificar y permitir la intervención a los sujetos de especial protección constitucional y dar las razones que motivan dicha acción por parte de la administración. Y, en relación con el estudio técnico que sirvió de sustento a la reducción de empleos de la planta temporal de regalías de la Contraloría General de la República, discurrió así:12 En el presente caso se evidencia que la Contraloría General de la República cumplió con su deber de realizar un estudio técnico en el cual se evalúo la posibilidad de reducir la planta temporal, dada la disminución en el presupuesto general de regalías para el bienio 2017-2018 en un 32,69% respecto de los bienios 2013-2014 y 2015- 2016, veamos: “(…) En virtud con lo ordenado al Contralor General de la República en el Decreto 2190 del 28 de diciembre de 2016, se debe proceder a disminuir la ocupación de empleos en la planta temporal de Regalías correspondiente a 338 cargos, ello igualmente acorde con lo establecido en el artículo 122 de la Constitución Política y artículo 71 del Decreto Ley 111 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto.
Esta reducción, previo al análisis que realice la Gerencia del Talento Humano sobre denominaciones de empleos, número de empleos, grados y remuneraciones, se recomienda que se realice en proporción que pueda ser cubierta por la disponibilidad presupuestal disponible para los Gastos de Personal para el bienio 2017 — 2018, con la cual además se deben pagarse las prestaciones de seguridad social de los empleos que queden ocupados durante el citado bienio.
Lo anterior sin perjuicio de la eficiencia y efectividad que la CGR debe garantizar en la vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías. Finalmente se espera que frente a la eventualidad de un mejoramiento en el comportamiento de ingresos por recursos de Regalías, la Contraloría General de la 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 25000234200020170485601 (4081-19), sentencia del 14 de octubre de 2021, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 Ibidem. 18 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez República pueda nuevamente en un futuro ocupar la totalidad de los 338 cargos de la Planta temporal de Regalías, para obtener una cobertura máxima en la vigilancia y control fiscal sobre estos recursos del SGR, en beneficio de las inversiones para garantizar los fines del Estado en la población objetivo nacional y territorial.
(…)”. De lo anterior, la Sala concluyó que la motivación expuesta en el acto administrativo tuvo sustento en un estudio técnico que demostró la necesidad de reducir la ocupación laboral, sin perjuicio de que pudiera, a futuro, mejorarse el monto presupuestal que permitiera continuar con la provisión de la totalidad de los cargos existentes.
En tal dirección, de acuerdo con las facultades otorgadas por el Decreto 2190 de 2016, el Contralor General de la República procedió a la disminución de ocupación de empleos en la planta temporal del grupo de regalías correspondiente a 338 empleos. Dicha reducción debía ser progresiva, previo análisis que debía efectuar la Gerencia del Talento Humano sobre las denominaciones de empleos, número de empleos, grados y remuneración que pudiesen ser cubiertos con la disponibilidad presupuestal para los gastos de personal de 2017-2018.
En este orden, si bien en el estudio técnico no fueron expresados los análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y evaluación de las funciones, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, lo cierto es que se dejó establecido que sería el Contralor General de la República, previo análisis de la Gerencia de Talento Humano, quien se encargaría de efectuar, teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal, la reducción de la planta de personal.
Así las cosas, se puede inferir que el acto por el cual se retiró del servicio al demandante no tuvo ninguna intención ajena al buen servicio, pues no se aportó prueba alguna que dé cuenta de ello.13 Por otra parte, frente al argumento del recurrente, relacionado con la necesidad del concepto previo del Departamento Administrativo de la Función Pública, debe 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 25000234200020170485601 (4081-19), sentencia del 14 de octubre de 2021, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez tenerse en cuenta el pronunciamiento de la Corte Constitucional, en la sentencia C- 370 de 1999, al respecto, en los siguientes términos: […] Así las cosas, la conformación de las plantas de personal a nivel territorial es una labor que desarrollan, en cada una de sus jurisdicciones, los respectivos Gobernadores y Alcaldes, de acuerdo con lo estipulado previamente por las Asambleas y los Concejos correspondientes.
Entonces, si el legislador hubiera exigido la aprobación previa de las reformas que se hagan a esas plantas de personal, por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, estaría interfiriendo indebidamente en un asunto que es de competencia exclusiva de esas autoridades locales, lo cual constituiría una flagrante violación de los cánones constitucionales antes citados y, obviamente, de su autonomía. Sin embargo, esa autonomía no significa que el legislador no pueda establecer algunas pautas o reglas generales a las cuales deban sujetarse las autoridades departamentales y municipales para esos efectos, pues es la ley la que regula la carrera administrativa, según lo ordena el artículo 125 del estatuto superior.
Además, no se olvide que la autonomía debe ejercerse dentro de los límites que establece la Constitución y la ley, siempre y cuando esta última no afecte su núcleo esencial.” Lo anterior significa que no se puede llegar al extremo de exigir en ese proceso de modificación de la planta de personal, una autorización de un órgano del Gobierno nacional, ya que eso implica anular la autonomía constitucional de esas entidades y someterlas a un control jerárquico de parte del Gobierno.14 No queda duda, entonces, de que el estudio técnico cumplió con los presupuestos que exigen las leyes de carrera administrativa, pues se argumentó la necesidad de modificar la estructura de la entidad en orden a restablecer el equilibrio financiero, luego de que la temporalidad de los cargos de la planta de regalías se vio afectada por el aspecto presupuestal, que implicó el retiro de algunos empleados, debido a la ausencia de recursos para financiar los empleos.
Por otro lado, el apelante afirma que si fuera cierto, como lo dijo el a quo, que el nombramiento de un empleado temporal termina de manera automática una vez se cumple el término de su finalización, su retiro darse el 31 de diciembre de 2016 y no el 10 de febrero de 2017. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 25000234200020170485601 (4081-19), sentencia del 14 de octubre de 2021, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez Al respecto, se tiene que el Decreto 1539 de 2012 creo, hasta el 31 de diciembre de 2014, una planta temporal de empleos en la Contraloría General de la República; posteriormente, por medio de la Ley 1744 del 26 de diciembre de 2014,15 dichos empleos fueron prorrogados hasta el 31 de diciembre de 2016;16 luego, mediante el Decreto 2190 de 2016,17 se extendió su prórroga hasta el 31 de diciembre de 2018.
No obstante, esta última norma, en el artículo 42 dispuso: […] Corresponderá al Contralor General de la República efectuar los ajustes necesarios para que la Planta de Personal sea consistente con los montos apropiados en el presente decreto a dicho órgano de control. Para tal efecto podrá reducir, suprimir o refundir empleos en la Planta temporal que se está prorrogando en el presente artículo.
Parágrafo. Si durante la ejecución del presupuesto del Sistema General de Regalías del bienio 2017-2018 es necesario efectuar ajustes a los montos aprobados en el presente decreto, el Contralor General de la República revisará la estructura de la Planta de Personal, reduciendo, suprimiendo o refundiendo empleos, para ajustarla a las nuevas disponibilidades presupuestales.
(Negritas de la Sala). Ello quiere decir, que el contralor estaba facultado para reducir, suprimir o refundir, aun durante el periodo de prórroga, los empleos de la planta de personal por razones de orden presupuestal, como lo hizo. Así las cosas, el hecho de que la desvinculación del demandante no se hubiera dispuesto desde el 31 de diciembre de 2016, cuando finalizó la segunda prórroga, no impedía hacerlo en el momento en que, con fundamento en la ley, el contralor efectuó los ajustes necesarios, de acuerdo con los montos apropiados en el Decreto 2190 de 2016, soportado en el respectivo estudio técnico, en el que se concluyó la necesidad de reducir 338 cargos. 15 Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1o de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016. 16 Artículo 39 17 Por el cual se decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2018. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez En suma, comoquiera que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara al acto acusado, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda. 2.5.
De la condena en costas Conforme con la interpretación del artículo 188 del CPACA, que advierte para la fijación de las costas un criterio objetivo valorativo, sin que sea necesario analizar la conducta de las partes y, en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,18 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, en cuanto no resultaron probadas.19 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado, en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que el recurso de apelación debe despacharse desfavorablemente, toda vez que no se probaron los cargos endilgados a los actos acusados, por medio de los cuales se retiró del servicio al demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 18 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 19 Teniendo en cuenta que la parte demandada no presentó alegatos de conclusión en esta instancia. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20) Demandante: Libardo Espitia Rodríguez F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 13 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ―Sección Segunda-Subsección F, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por Libardo Espitia Rodríguez contra la Contraloría General de la República.
Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.