11001031500020230475400 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa Demandados: Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1 Temas: Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Defecto fáctico/alcance La causal de violación directa de la Constitución/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) buen nombre, iii) acceso a la administración de justicia; y iv) libertad personal Derechos Fundamentales Amparados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la actora contra el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI. Documento denominado “ED_CARATULA(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa I.ANTECEDENTES La solicitud 1.

La actora, en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, porque, a su juicio, i) el Tribunal, al proferir el auto de 1.° de agosto de 2023; y ii) el Juzgado, al proferir el auto de 28 de junio de 2023, en el incidente de desacato adelantado en el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 110013335022202100281-00: vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al buen nombre y a la libertad personal.

Presupuestos fácticos 2.Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Sostuvo que, para el 13 de agosto de 2021, el señor José Fermín Rocha Caballero presentó solicitud de petición ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en la que solicitó información sobre la fecha en la cual podía recibir las cartas cheque, al haber diligenciado el formulario y la actualización de datos. 4.

Manifestó que, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no dio respuesta a la petición elevada por el señor José Fermín Rocha Caballero, por lo que no tuvo conocimiento de la fecha en que se realizaría el desembolso del monto de la indemnización por desplazamiento forzado. 5.Indicó que, el señor José Fermín Rocha Caballero presentó acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, pretendiendo lo siguiente: 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa “[…] Ordenar UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REAPARACIÓN INTEGRAL A LAS VPICTIMAS.

Contestar el DERECHO DE PETICIÓN de fondo. Ordenar a UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS contestar el derecho de petición manifestando una fecha en la cual serán emitidas y entregadas mis cartas cheque […]”. 6. El Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia el 22 de septiembre de 2021, resolviendo declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. 7.

La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de segunda instancia el 27 de octubre de 2021, resolviendo lo siguiente: “[…]

PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela del 22 de septiembre de 2021, proferido por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de la Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, de acuerdo a lo expuesto en la parte resolutiva.

SEGUNDO: TUTELAR el derecho fundamental de petición del señor José Fermín Rocha Caballero, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia TERCERO: ORDENAR al Director General de la Unidad para la Atención y Reparación a las Victimas para que dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la notificación de la presente providencia, otorgue una respuesta de fondo a la petición presentada por el señor José Fermín Rocha Caballero del 13 de agosto de 2021 con radicado No. 2021-711-1864635-2 en relación con la información que requiere el peticionario sobre la fecha en que se tiene estimado realizar el pago de la indemnización administrativa que se le reconoció en su calidad de víctima de desplazamiento forzado […]”. 8.

El actor presentó escrito de incidente de desacato toda vez que, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas – UARIV incumplió lo dispuesto por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de segunda instancia el 27 de octubre de 2021. 9. El Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, mediante providencia de 28 de junio de 2023, resolvió lo siguiente: 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa “[…] Primero: IMPONER a la doctora Andrea Nathalia Romero Figueroa, identificada con cédula de ciudadanía Nro. 52.778.973 en calidad de Directora de Reparaciones de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS –UARIV-, por el desacato del fallo de tutela impartido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de octubre de 2021, la sanción de arresto de cinco (05) días, conforme a las razones vertidas en la presente providencia. Segundo: REQUERIR nuevamente a la doctora Andrea Nathalia Romero Figueroa, Directora de Reparaciones de la UARIV, para que cumpla de inmediato lo ordenado en el fallo de tutela.

Tercero: ADVERTIR a la doctora Andrea Nathalia Romero Figueroa, funcionaria sancionada y responsable del cumplimiento del fallo de tutela en mención, así como a su superior jerárquico, doctora Patricia Tobón Yagarí, que la presente determinación, no enerva la posibilidad jurídico-procesal, de volver a imponer las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, si se persiste en el incumplimiento objeto de censura.

Cuarto: Con fundamento en lo expuesto en la parte motiva y tan pronto se notifique la presente determinación a las partes en litigio (artículo 5 del Decreto 306 de 1992), REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se surta el grado jurisdiccional de la consulta. Quinto: Bajo la hipótesis de que la sanción por desacato sea confirmada luego de surtido el grado jurisdiccional de la consulta, se deberán agotar las actuaciones precisadas en la parte motiva de esta providencia para el efectivo cumplimiento de la sanción impuesta […]”. 10.La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al resolver el grado de consulta a través de la providencia de 1° de agosto de 2023 resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 28 de junio de 2023, proferido por el Juzgado Veintidós (22) de Oralidad Circuito Judicial de Bogotá, por medio del cual impuso sanción a la Doctora Andrea Nathalia Romero Figueroa como Directora de reparaciones de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en virtud del incidente de desacato iniciado en su contra, de conformidad a los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Devolver de inmediato expediente al juzgado de origen para lo de su competencia […]”. 11. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que: “[…] El juez que conoce el incidente de desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida en la sentencia de tutela objeto del desacato o redefinir los alcances de la protección concedida, salvo que dicha orden 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado.

Por esta razón, solo en ocasiones excepcionales y con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, el juez que resuelve el incidente de desacato podrá proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, garantizando siempre el principio de la cosa juzgada. En suma, la labor del juez constitucional y su margen de acción en el trámite de un incidente de desacato estará siempre delimitada por lo dispuesto en la parte resolutiva del fallo correspondiente.

Por esta razón, se encuentra obligado a verificar en el incidente de desacato “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma”. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa. Así, de existir un incumplimiento “deberá identificar las razones por las cuales se produjo, con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada” hipótesis en la cual procederá la imposición del arresto y la multa […]”. […] […] Evaluado el trámite suscitado en primera instancia, tal como quedó plasmado en el acápite de antecedentes de esta providencia, la Sala recapitula que la decisión emitida por el juez constitucional en la sentencia proferida el 27 de octubre de 2021, en la que dispuso: i) revocar el fallo de tutela del 22 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad de Circuito Judicial de Bogotá; ii) tutelar el derecho fundamental de petición del señor José Fermín Rocha Caballero; iii) ordenar al Director General de la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas para que en 48 horas siguientes otorgue respuesta a la petición presentada por el señor José Fermín Rocha Caballero de 13 de agosto de 2021, con radicado 2021-711-1864635-2 en relación a la información que requiere el peticionario sobre la fecha de pago de indemnización en su calidad de desplazado forzado.

Pese a la orden emitida, han trascurrido más de 1 año y 9 meses de haberse emitido la orden judicial y a pesar de los múltiples requerimientos por parte del juez, la parte accionada no ha dado respuesta clara, expresa y de fondo frente a la información solicitada por el señor José Fermín Rocha Caballero, relacionada con una fecha estimada para la entrega de la indemnización administrativa que se le reconoció a través de la Resolución No. 04102019- 1029400 del 19 de abril de 2021, como víctima de desplazamiento forzado, que implica una continua vulneración de los derechos fundamentales a la petición sin justificación alguna.

En cuanto a la sanción que se impuso a la doctora Andrea Nathalia Romero Figueroa, en calidad de Directora de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas UARIV, como sujeto sancionable como sujeto sancionable por ser el superior jerárquico encargado de dar respuesta a la petición elevada, como advirtió en su momento en la contestación a los requerimientos y al incidente de desacato adelantado, siendo la funcionaria que está llamada a responder, a quien ya se le notificó de la sanción impuesta bajo la medida de saneamiento del auto del 7 de julio de 2023.

La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…]

PRIMERO: AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y libertad, vulnerados por el JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD – SECCIÓN SEGUNDA DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, teniendo en cuenta lo ya expuesto y la Sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional.

SEGUNDO: ORDENAR al JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD – SECCIÓN SEGUNDA DE BOGOTÁ y/o TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO- SALA SEGUNDA DE DECISIÓN - DESVINCULACIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA, en atención a que en la actualidad no ostento el cargo de directora técnica de Reparaciones de la Unidad para las Víctimas, de conformidad con lo enunciado en párrafos anteriores, fungió como Directora Técnica Encargada de la Dirección de Reparaciones hasta el primero (01) de agosto de 2023; y consecuencia INAPLICAR la sanción impuesta en auto de fecha 28 de junio de 2023 confirmada en sede de consulta en auto del 01 de agosto de 2023.

TERCERO: ORDENAR al JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD – SECCIÓN SEGUNDA DE BOGOTÁ y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de multa y arresto, que las mismas se han levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de la tutela […]”. 13.

La actora en su escrito de tutela señaló que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un i) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, en un ii) defecto fáctico; y en la iii) causal de violación directa de la Constitución. Actuación 14.El Despacho sustanciador, mediante auto de 4 de septiembre de 2023; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá; y iii) vinculó, como terceros con interés, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa a las Víctimas y a José Fermín Rocha Caballero, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 15. El Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá señaló que: “[…] En razón a lo expuesto, respetuosamente solicito al Consejo de Estado, declarar improcedente la presente acción de tutela, teniendo en cuenta que no satisface los requisitos para la prosperidad del amparo y, en consecuencia, exonerar de responsabilidad al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, por razón de los hechos que sirven de fundamento a la presente acción […]”. 16.

Los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y José Fermín Rocha Caballero guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 17. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.

Generalidades de la acción de tutela 18. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.

Procede, a 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas Jurídicos 19. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la providencia de 1° de agosto de 2023, en el incidente de desacato adelantado en el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 110013335022202100281-00, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, en un defecto fáctico y en la causal de violación directa de la Constitución, lo que trajo como consecuencia que se le impusiera una sanción al no haber dado cumplimiento a la orden establecida en la sentencia de 27 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 20.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro del trámite incidental de desacato; iv) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; v) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; vi) el defecto fáctico; vi) la causal de violación directa de la Constitución; vii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; viii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; ix) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al buen nombre; x) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la libertad, xi) análisis del caso concreto, y finalmente las xii) conclusiones de la Sala. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 21.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello2, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 22.Esta Sección3 adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 23.Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 24.Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”4. 25.Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 26.De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”5 que encaje en dichos parámetros. 27.Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 28.El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20146.

Sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro del trámite incidental de desacato 29.La Corte Constitucional, mediante sentencia de unificación SU – 627 de 1.° de octubre de 20157, fijó una excepción a la regla jurisprudencial de la acción de tutela 4Corte Constitucional. Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 5 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-627 de 1° de octubre de 2015. Actor: Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación. M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa contra providencias judiciales, para el efecto, fijó una serie de criterios de procedibilidad que dependen del objeto del amparo.

Esto es, si el mismo se enfoca en la sentencia proferida dentro del proceso de tutela, o respecto de una actuación previa o posterior a la mencionada providencia. 30.Respecto a la actuación posterior a la sentencia, en dicho caso, de una tutela, la Corte Constitucional analizó la posibilidad de que mediante tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro del trámite incidental de desacato.

Sobre este evento, señaló: “[…] 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional […]”8. 31.Asimismo, la Corte Constitucional, mediante sentencia de unificación SU – 034 de 3 de mayo de 20189, profundizó sobre los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra las providencias proferidas dentro de los trámites incidentales de desacato.

En ese sentido, reiteró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, y exigió que el actor alegara la configuración de, por lo menos, uno de los defectos especiales. 32.De igual forma, precisó que, a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad, la tutela solo podría interponerse contra la decisión que pone fin al trámite una vez esté debidamente ejecutoriada.

Por ende, si se intentara cuestionar otra decisión diferente a la que finaliza el trámite la acción de tutela no procedería, ya que el ordenamiento jurídico consagra el grado jurisdiccional de consulta como “[…] la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza […]”. 33.Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato.

Por ende, 8 Corte Constitucional. Sentencia SU-627 de 1° de octubre de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo. Referencia Expediente T- 4.496.402. Actor: Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU – 034 de 3 de mayo de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. Referencia: Expediente T-6.017.539. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa indicó que no se admite invocar nuevos argumentos no expuestos en el trámite incidental, y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas no solicitadas en el curso del desacato. 34.En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a estudiar si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso. 35.Asimismo, la Corte Constitucional al estudiar la procedencia de la modificación de la orden contra la providencia que da origen al trámite incidental consideró que el juez “[…] no puede revisar, cuestionar y/o modificar la decisión de tutela, el alcance o contenido sustancial de las órdenes impartidas por el juez de la tutela primigenia –salvo que aquella sea de imposible cumplimiento o ineficaz para garantizar la efectividad del derecho fundamental amparado–, pues se trata de un debate que ya fue zanjado, de suerte que en el ejercicio de sus atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio […]”. 36.En ese orden de ideas, se advierte que la procedencia de la acción de tutela contra las providencias proferidas en los trámites incidentales de desacato está sujeta a que: i) se controvierta la decisión que finaliza el trámite, ii) que no se aleguen nuevos argumentos o pruebas que no hicieron parte del desacato, iii) que además de comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales se sustente la configuración de un defecto especial, iv) que se busque la protección del debido proceso y que su trasgresión se haya originado en el curso del desacato y, que iv) la decisión no puede cuestionar o modificar la decisión, el alcance o contenido sustancial de la orden impartida en este caso por el juez de la acción de cumplimiento primigenia.

Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 37.La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa 38.En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 38.1.

Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales de la actora al i) debido proceso, al ii) acceso a la administración de justicia, al iii) buen nombre; y a la iv) libertad. 38.2. La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales indicados supra, y además, ii) la actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un posible defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, en un defecto fáctico; y en la causal de violación directa de la Constitución. 38.3.

Cumplió con el requisito general de inmediatez10. 38.4. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la actora pueda lograr la protección de los derechos invocados supra; 38.5. Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; 38.6.

La actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 38.7. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. 10 Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada las providencias de 28 de junio de 2023 y 1° de agosto de 2023 proferidas por el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 39.

La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 40.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189611 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200113; C-816 de 201114; C-179 de 201615; y T-102 de 201416. 41. En relación con esta causal, la Corte Constitucional”17 ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, señalando que es el “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 42.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional18, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus 11 “Sobre reformas judiciales”.

(Doctrina probable). 12 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 13 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 14 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. 15 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). 17 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011,M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 18 Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 43.

Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria19, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 44.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala20, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 45.

En efecto, la Sala21 ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial22”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso 19 Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995,M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. 21 ibídem. 22 Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 46.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, cuando: a) se evidencie que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y b) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso.

Defecto fáctico 47. Esta Sección ha identificado los eventos en que se configura una causal de procedibilidad23 por defecto fáctico: “[…] En lo que respecta al defecto fáctico, la jurisprudencia24 ha determinado que se presenta cuando la valoración probatoria realizada por el juez resulta arbitraria o abusiva por: a) dejar de valorar pruebas debidamente allegadas, b) valorar las que debió haber desconocido (por no haber sido arrimadas en debida forma); y, c) por interpretar el acervo de manera irracional; siempre que esas pruebas resulten ser determinantes en el sentido del fallo; de lo contrario, se entiende que las interpretaciones que realice el juez de instancia se encuentran dentro de la autonomía e independencia propias del juez natural.

El defecto fáctico se estructura desde cualquiera de sus dos dimensiones, i) la negativa que se presenta “cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez;”25 mientras que, ii) la positiva, se configura “cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente 23 “En términos generales, dicha figura resulta de la actuación de los funcionarios con poder judicial de manera arbitraria y caprichosa, sin fundamento objetivo y razonable, apartada de los parámetros constitucionales y legales, sin operancia de los principios de legalidad y seguridad jurídica, por la imposición del interés propio de aquéllos, mediante comportamientos que prima facie parecieran reflejar los mandatos contenidos en el ordenamiento jurídico vigente, dada la calidad de autoridad del funcionario que la profiere y de la potestad que ejercita, pero que bajo un examen más estricto tales supuestos resultan descartados.” (Corte Constitucional, Sentencia T-204 de 28 de febrero de 2008, M.P. Hernando Herrera Vergara). 24 Corte Constitucional.

Sentencia T-737 de 25 de septiembre de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre el tema, ver también: Sentencias SU-447 de 26 de mayo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo y T-535 de 20 de agosto de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 25 Corte Constitucional. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la Constitución.”26[…]“.27 48.

En ese orden de ideas, el defecto fáctico se configura cuando el juez de manera arbitraria y caprichosa i) omite valorar los medios probatorios debidamente allegados al proceso, ii) le da pleno valor a las pruebas que debió haber desconocido y iii) por haber efectuado una interpretación irrazonable del acervo probatorio. 49. Se debe resaltar que para la configuración de dicho defecto la prueba en cuestión debe ser determinante o relevante para el sentido de la decisión judicial y que con fundamento en los principios constitucionales de independencia y autonomía judicial, los jueces tienen un amplio margen de apreciación para la valoración de las pruebas.

La Corte dijo: “[…] La jurisprudencia ha reconocido, a partir del principio constitucional de autonomía e independencia judicial, el amplio margen que tienen los jueces al momento de efectuar la valoración de las pruebas aportadas al proceso conforme a las reglas de la sana crítica; no obstante, también ha advertido que tal poder comporta un límite ya que no puede ser ejercido de manera arbitraria, en tanto puede lesionar derechos fundamentales […]”28 La causal de violación directa de la Constitución 50.

En lo que respecta al defecto de violación directa de la Constitución, se tiene que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este se predica cuando la afectación se deriva de una interpretación legal inconstitucional o por la omisión en aplicar la excepción de inconstitucionalidad, por parte de la autoridad judicial.

Sobre el particular, la Corte Constitucional precisó lo siguiente: “[…] La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales vulneran directamente la Constitución cuando el juez realiza una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución y también cuando se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un 26 Ibídem. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de marzo de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrano Valdés, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-00420-00. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-267 de 8 de mayo de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales […]”29. 51.

En ese orden de ideas, la causal de violación directa de la Constitución, se estructura cuando la afectación se deriva de una i) interpretación de las normas jurídicas contrarias a la Constitución, ii) por la omisión en aplicar la excepción de inconstitucionalidad y iii) cuando la autoridad judicial desconoce los postulados de la Carta Política de 1991.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 52. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 53.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional30 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la 29 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. 30 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 54.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 55.Atendiendo a que, la Corte Constitucional31 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al buen nombre 56.Visto el inciso primero del artículo 15 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas […]”. 31 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa 57.

Atendiendo a que la Corte Constitucional32 ha entendido que el derecho al buen nombre es “[…] un derecho personalísimo toda vez que hace referencia directa a las valoraciones que tanto individual como colectivamente se hagan de una persona. Este derecho está atado a todos los actos y hechos que una persona realice para que a través de ellos la sociedad haga un juicio de valor sobre la real dimensión de bondades, virtudes y defectos los cuales a través de su existencia muestra como crédito una persona […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la libertad personal 58. Visto el artículo 28 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley.

La persona detenida preventivamente será puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis horas siguientes, para que éste adopte la decisión correspondiente en el término que establezca la ley. En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles […]”. 59.

Atendiendo a que la Corte Constitucional33 ha entendido que el derecho a la libertad personal es “[…] la posibilidad de encontrarse en situación material de autodeterminarse y ejercer las otras libertades y derechos reconocidos expresamente o inherentes al ser humano […]”. Análisis del caso concreto 60. La actora, en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 32 Corte Constitucional, Sentencia T-482 de 20 de mayo de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 33 Corte Constitucional, Sentencia T-475 de 11 de octubre de 2019, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, porque, a su juicio, i) el Tribunal, al proferir el auto de 1.° de agosto de 2023; y ii) el Juzgado, al proferir el auto de 28 de junio de 2023, en el incidente de desacato adelantado en el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 110013335022202100281-00: vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al buen nombre y a la libertad personal. 61.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 62. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 63.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 63.1. Copia de la providencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 1° de agosto de 2023. Solución del caso concreto Análisis de la posible configuración del defecto fáctico 64.

La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente: “[…] Como también en se incurrió en defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso, ya que el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CÚCUTA, como también el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER al momento de 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa valorar los escritos emitidos por la Unidad para las Víctimas, como también la resolución que resolvió el reconocimiento a la medida indemnizatoria del actor de la acción constitucional de la referencia, valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, sin razón valedera da por no probado el hecho del incumplimiento de la sentencia, sin tener en cuenta las explicaciones manifestadas en distintas oportunidades en relación al debido proceso administrativo gestado en la Resolución 01049 de 2019, respecto a cómo es el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado dentro de un marco de igualdad entre las demás víctimas […]”. 65.La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al resolver el grado de consulta a través de la providencia de 1° de agosto de 2023 resolvió lo siguiente: “[…]

SEGUNDO: Devolver de inmediato expediente al juzgado de origen para lo de su competencia […]”. 66. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que: “[…] El juez que conoce el incidente de desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida en la sentencia de tutela objeto del desacato o redefinir los alcances de la protección concedida, salvo que dicha orden sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado.

Por esta razón, se encuentra obligado a verificar en el incidente de desacato “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma”. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa. Así, de existir un incumplimiento “deberá identificar las razones por las cuales se produjo, con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada” hipótesis en la cual procederá la imposición del arresto y la multa […]”. […] 23 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa […] Evaluado el trámite suscitado en primera instancia, tal como quedó plasmado en el acápite de antecedentes de esta providencia, la Sala recapitula que la decisión emitida por el juez constitucional en la sentencia proferida el 27 de octubre de 2021, en la que dispuso: i) revocar el fallo de tutela del 22 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad de Circuito Judicial de Bogotá; ii) tutelar el derecho fundamental de petición del señor José Fermín Rocha Caballero; iii) ordenar al Director General de la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas para que en 48 horas siguientes otorgue respuesta a la petición presentada por el señor José Fermín Rocha Caballero de 13 de agosto de 2021, con radicado 2021-711-1864635-2 en relación a la información que requiere el peticionario sobre la fecha de pago de indemnización en su calidad de desplazado forzado.

Por lo anterior, será del caso confirmar la providencia consultada, como quiera que se vislumbra el elemento subjetivo de la sanción por desacato, el cual hace referencia al comportamiento de las personas obligadas de dar cumplimiento a la citada providencia de tutela […]”. 67.A efectos de dilucidar la controversia planteada, la Sala considera necesario hacer mención al derecho que le asiste a las víctimas a ser reparadas integralmente y los límites constitucionales establecidos para la aplicación del principio de sostenibilidad fiscal. 68.La Corte Constitucional, en la sentencia SU-254 de 2013, se refirió a los derechos de las víctimas, a la verdad, justicia y reparación integral y analizó la reparación integral a las víctimas de desplazamiento forzado conforme a la sentencia T-025 de 2004, en la cual se declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de atención a la población desplazada. 24 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa 69.En relación con la indemnización administrativa, la mencionada sentencia concluyó que, por regla general, la acción de tutela no tenía una naturaleza indemnizatoria, pero resulta procedente para otorgar protección a la población víctima de desplazamiento en condición de extrema vulnerabilidad. 70.Al examinar la constitucionalidad de las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas, previstas en la Ley 1448 de 10 de junio de 201134 y en los Decretos 4634 de 9 de diciembre de 201135 y 4635 de 9 de diciembre de 201136, la Corte Constitucional, en la sentencia C-753 de 2013, sostuvo que la misión institucional del sistema de reparación precisaba de la capacidad suficiente para responder a las exigencias relacionadas con la reparación a las víctimas, lo que exige contar con la disponibilidad de recursos para que la política de reparación sea viable en el tiempo y para todo el universo de víctimas.

De este modo, resaltó la mencionada sentencia que es importante que las medidas de atención se acojan a los principios de continuidad y progresividad, pero sin que el derecho a la reparación esté supeditado a la sostenibilidad fiscal; y que dada la necesidad de que la política de reparación sea viable y proporcional al número de víctimas y al daño sufrido por ellas, es menester considerar mecanismos para garantizar las indemnizaciones administrativas que esté adecuadamente financiado, o, de lo contrario, no cumpliría el propósito para el que fue diseñado ni tendría ninguna eficacia en términos de justicia material. 71.En ese orden de ideas, la citada sentencia concluyó que las disposiciones normativas que establecen plazos y límites en términos del presupuesto nacional no suponían una extralimitación del principio de responsabilidad fiscal, en detrimento del derecho de las víctimas a la indemnización, por cuanto dicho principio “[…] es un criterio orientador de las ramas del poder para conseguir los fines del Estado que no tiene la virtualidad de socavar derechos fundamentales […]”. 34 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. 35 “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano”. 36 “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa 72.Es decir que, para la Corte Constitucional, es viable la aplicación de criterios e instrumentos de priorización, así como el agotamiento del procedimiento previsto por la ley para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la adecuada reparación integral de las víctimas, conforme a los principios de igualdad, gradualidad y progresividad.

Así lo ha dejado en claro en los distintos Autos de Seguimiento a la sentencia T- 025 de 2004, entre ellos, el Auto 206 de 2017, en el que exhortó a los jueces de la República a que se abstuvieran de impartir temporalmente órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa y sanciones por desacato, dado el número de tutelas que desbordaban la capacidad de la entidad competente para atenderla. 73.Tal postura fue reiterada en la sentencia SU-034 de 2018, en la que se estudiaron las decisiones de los jueces de tutela frente a los presuntos desacatos de la UARIV a órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa, sentencia que será analizada por la Sala al abordar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, planteado por la actora. 74.Del anterior recuento es dable concluir que, en el marco del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado, las órdenes de indemnizaciones administrativas que imparten los jueces de tutela deben tener en consideración las medidas adoptadas por el Ejecutivo con la finalidad de indemnizar al universo de víctimas, ante la imposibilidad financiera de hacerlo al mismo tiempo. 75.Específicamente, en relación con la indemnización administrativa de las víctimas, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas expidió la Resolución 01049 de 15 de marzo de 2019, “[…] Por la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se deroga las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018, y se dictan otras disposiciones […]”, en la cual estableció las fases del procedimiento para acceder a dicha prestación y creó el método técnico de priorización para su desembolso.

Este último consiste en: “[…] Artículo 16. El método de priorización es un proceso técnico que determina los criterios y lineamientos que debe adoptar la Subdirección de 26 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa Reparación Individual para determinar la priorización anual del desembolso de la indemnización administrativa […]”. 76.El artículo 17 de la Resolución en comento indica que el método se aplica anualmente para la asignación de los turnos de pago.

El citado texto indica: “[…] Artículo 17. El método tiene como objetivo generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal para tal fin, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector […]”.

(Resaltado fuera del texto original). 77.La Sala debe indicar que, en múltiples ocasiones la incidentada ha manifestado al Juzgado que se dio cumplimiento a la orden de tutela mediante la Resolución núm. 04102019-1029400 de 19 de abril de 2021, en la que se reconoció una indemnización administrativa a favor del señor José Fermín Rocha Caballero y se le puso en conocimiento que el pago de la misma se realizaría conforme al procedimiento previsto para el efecto en la Resolución núm. 01049 de 15 de marzo de 2019 de la Dirección General de la UARIV, para lo cual era necesario esperar a que la entidad procediera a la aplicación del método de priorización que solo tiene lugar anualmente. 78.Es así como, en escrito dirigido al Juzgado el 29 de junio de 2023, la UARIV solicitó reconsideración del cumplimiento de la sentencia e inaplicación de la sanción impuesta, para lo cual expuso que conforme a la Resolución núm. 1049 de 2019, aplicaría el Método Técnico de Priorización en el año 2023, comoquiera que para el año 2022 el señor José Fermín Rocha Caballero no resultó favorecido en la aplicación de este. 79.Por lo anterior, destacó que se encontraba en imposibilidad jurídica de informar al señor José Fermín Rocha Caballero fecha o plazo para la entrega de la indemnización administrativa, de tal forma que no buscaba asumir una conducta evasiva o dilatoria y muestra de ello eran las gestiones administrativas realizadas por la entidad para darle cumplimiento a la sentencia de tutela, siempre atendiendo lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011, que regula el reconocimiento de las medidas de asistencia y reparación en estos casos. 27 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa 80.Ello, evidencia que la UARIV explicó detenidamente las medidas que adoptó para darle cumplimiento a la sentencia de tutela y el método que dispuso esa entidad, en cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional, para asignar los turnos de pago; y en relación con la fecha exacta de pago, que las autoridades judiciales accionadas le reprocharon a lo largo del trámite incidental, la entidad expuso que la misma se obtendría a partir de la aplicación del método de priorización, el cual corresponde a un proceso técnico que determina los criterios para proceder al desembolso, proceso que se aplica de manera global y anualmente a todas las víctimas que obtuvieron reconocimiento de indemnización administrativa. 81.Significa lo anterior que, tal como lo anunció en el escrito de solicitud de levantamiento de la sanción, la UARIV aplicó el método de priorización al señor José Fermín Rocha Caballero previsto en la Resolución núm. 01049 de 2009, resultado del cual no fue posible realizar el desembolso de la medida de indemnización en la vigencia 2022, por falta de disponibilidad presupuestal.

No obstante, en el mismo comunicado se indicó que la Unidad procederá a aplicarle el método cada año hasta que de acuerdo con el resultado, sea priorizado para el desembolso de su indemnización administrativa. 82.En este contexto, para la Sala, una apreciación de las pruebas aportadas al trámite incidental, de cara a la situación de la entidad, hubiese permitido arribar a la conclusión de que, en el caso particular, no se configuró el elemento subjetivo de la responsabilidad para la imposición de la multa por desacato a la actora, toda vez que, aunque la UARIV no pudo señalar una fecha exacta para el desembolso de la indemnización reconocida, ello no se debió a un desinterés en acatar la orden judicial o a una actitud negligente frente al derecho que le asiste al señor José Fermín Rocha Caballero, sino a la complejidad del trámite que aquí se ha destacado. 83.En efecto, dentro del trámite incidental a través de sendos escritos de oposición y de solicitud de levantamiento de la sanción, la actora informó respecto de la imposibilidad jurídica de dar una fecha y plazo para la entrega de la medida indemnizatoria, de manera que tal evidencia no puede ser desconocida en perjuicio 28 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa de sus derechos fundamentales aquí invocados. 84.En consecuencia, contrario a las conclusiones a las que arribó la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que se evidencia es una actividad constante de parte de la incidentada de lograr persuadir al juez de tutela de abstenerse de aplicar una sanción y valorar las gestiones adelantadas para descartar la hipótesis de un incumplimiento deliberado de la sentencia de tutela, por lo que dicha autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico.

Análisis de la posible configuración del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 85. La actora en su escrito de tutela señaló que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se apartó del precedente judicial fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 201837, que señala expresamente las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento de la sentencia, en especial, los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa.

En ese orden de ideas, señaló que: “[…] Al respecto debe indicarse, que el objeto y finalidad de la sanción que se puede imponer en el trámite incidental de desacato no es la sanción per se, pues su función es completamente persuasiva para obtener el cumplimiento de las órdenes de tutela; esta pretende, incluso ya impuesta, que el accionado cumpla la orden judicial que está encaminada al amparo de determinado derecho fundamental.

Así, en el presente asunto, además de haber cumplido la orden, también se logró salvaguardar el derecho fundamental reclamado y objeto de protección constitucional que, se reitera, es la finalidad del incidente de desacato y la respectiva sanción. La Corte Constitucional, en reiterado precedente38, ha definido con claridad que el propósito de la sanción en el marco del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una forma para alcanzar el cumplimiento de la orden de tutela por parte del sancionado, “[e]n tal sentido, en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la imposición de una sanción, deberá proceder a acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y se haya decidido sancionar al 37 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 38 Revisar sentencias C-243 de 1996, C-092 de 1997, T-421 de 2003, T-368 de 2005, T- 171 de 2009;

T-652 de 2010, T-482 de 2013; entre otras. 29 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa responsable, éste podrá evitar que se le imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo.”39(Subrayado fuera del texto). Resulta redundante enfatizar más en un asunto que ha mantenido un criterio unánime y reiterado por parte de los tres órganos de cierre de cada jurisdicción y esto es que, la sanción por desacato no cumple una función sancionatoria per se, sino se trata de una función persuasiva y coercitiva, pues si la imposición de la sanción fuera un fin en sí misma, se perdería de vista la necesidad de amparo de las garantías constitucionales que originaron la misma, por lo cual la sanción debe propender por alcanzar la efectividad material de los derechos tutelados […]”. […] “[…] (vi) En la Sentencia SU- 034 de 2018 de la Corte Constitucional, señala expresamente las reglas jurisprudenciales, para que los jueces de tutela de primera instancia, module el cumplimiento del fallo, en especial los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa.

Sobre el particular el citado fallo señala: “(…) La Sala evidenció que las providencias acusadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en la medida en que hicieron caso omiso de que, a raíz de la complejidad que implicaba la ejecución inmediata de las órdenes de tutela –por estar inmersas en un estado de cosas inconstitucional–, era preciso atender la jurisprudencia conforme a la cual el juez está revestido de singulares atribuciones para modular las órdenes impartidas en sentencia –en este caso, las órdenes de pago de la indemnización administrativa–, considerando los elementos del contexto y los informes allegados por la entidad obligada.

Específicamente, se advirtió que en el marco de lo que esta Corte ha denominado órdenes complejas, el precedente habilitaba al juez para que modulara la orden de pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar) con el propósito de hacer posible el cumplimiento, dado el allanamiento a los fallos por parte de la obligada, contrastado con la problemática estructural asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas de Desplazamiento Forzado.

Asimismo, se constató que la pretermisión del estudio sobre la responsabilidad subjetiva conllevó un desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la finalidad del incidente de desacato. Se pasó por alto que el no pago inmediato de las medidas de reparación reconocidas a los solicitantes no era imputable a la negligencia de las funcionarias sino a la situación coyuntural ocasionada por la violación masiva de derechos en el marco del conflicto, y dicha omisión condujo a una desnaturalización de las sanciones de arresto y multa como mecanismos para propiciar la efectividad de la salvaguarda dispensada en los fallos de tutela.

Ello, por cuanto se estableció que, al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario. Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.

Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las 39 Sentencia T-482 de 2013. 30 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela.

No obstante, lo anterior, se precisó que la alternativa de acción adoptada por la UARIV (consistente en la asignación de un turno para la entrega efectiva de la indemnización) está inserta en una estructura general de cumplimiento, por tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este caso, en materia de atención a víctimas de Desplazamiento Forzado.

Se subrayó que la Corte Constitucional no puede promover ni aceptar el uso estratégico del incidente de desacato, de modo que se convierta en un mecanismo que les permita a los accionados dilatar el cumplimiento de las órdenes de tutela en procesos que no estén dentro de un escenario como el que aquí se observa, esto es, un estado de cosas inconstitucional.

(…)” Sobre el particular, es claro que el Juez de tutela de primera instancia, que tiene a su cargo el seguimiento del cumplimiento del fallo, debe sopesar los informes allegados por la entidad y evaluar que el no pago inmediato de la indemnización, no obedece a una actitud negligente del funcionario público sino al contexto de un estado de cosas inconstitucionales por la violación masiva de derechos en el marco del conflicto armado […]”. 86.Ahora bien, la Sala centrará su análisis en la sentencia SU-034 de 201840, con el fin de establecer si la autoridad judicial accionada se apartó de dicho precedente judicial.

SU-034 de 3 de mayo de 201841 87.La Corte Constitucional revisó la acción de tutela que presentó Paula Gaviria Betancur, en calidad de Directora General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas contra el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios (Norte de Santander) y la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, al considerar que sus derechos fundamentales habían sido vulnerados con las decisiones de negar el levantamiento de unas sanciones que le habían sido impuestas durante el trámite de unos incidentes de desacato. 88.En dicha oportunidad, la Corte Constitucional amparó los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso de la actora, al considerar que las autoridades judiciales accionadas habían desconocido la finalidad del incidente de desacato, a saber, conminar al obligado a cumplir la orden de tutela y no castigar con una sanción: “[…] Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si 40 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 41 Ibidem. 31 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada42; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma43, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados44.

En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción: “[L]a imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. “En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.” […]”.

(Subraya del texto original) 89.De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que la Corte Constitucional ha considerado que la finalidad o propósito del incidente de desacato no es sancionar a quien incumple la sentencia de tutela, sino el cumplimiento mismo de la orden que el juez constitucional dispuso para el caso concreto. 90.La jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Por tanto, pese a que el incidente de desacato puede concluir con la imposición de una sanción, su propósito ulterior, antes que imponerla, radica en alcanzar el cumplimiento de la orden impartida por el juez de amparo. 91.Sobre este asunto, la Corte Constitucional, en sentencia T-421 de 2003, indicó “[…] la imposición de una sanción dentro del incidente puede implicar que al 42 Cita del texto original: “Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014, M.P: Mauricio González Cuervo”. 43 Cita del texto original: “Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo”. 44 Cita del texto original: “Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz” 32 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando […]”.

(Negrillas de la Sala) 92.La anterior postura ha sido reiterada de manera pacífica por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencias T-171-09; T-652-10, T-512-11, T-010-12, T-482-13 y SU 034 de 2018. En esta última, la Corte sostuvo: “[…] Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada45; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma46, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados47.

En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción. (…) Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar […]»48.

(Negrillas de la Sala) 93.Por su parte, esta Sección, en sentencia de 24 de septiembre de 201549, se refirió a la finalidad del incidente de desacato en los siguientes términos: 45 Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014, M.P: Mauricio González Cuervo 46 Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T- 074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, 47 Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz 48 Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, C.P. Alberto Rojas Ríos. 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2015, Exp.

No. 11001-03-15-000-2015-00542-01(AC), C. P. María Elizabeth García González. 33 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa “[…] Para la Sala resulta forzoso rectificar la postura adoptada mediante el auto de 11 de julio de 2013, dictado en el expediente núm. 2012-00364, para, en su lugar, retomar el criterio Jurisprudencial de antaño frente a la finalidad y carácter persuasivo del incidente de desacato, que permite lograr el cumplimiento efectivo del fallo que ampara los derechos fundamentales, como claramente lo ha dilucidado la Jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Ello, por cuanto no existe razón alguna que justifique mantener una sanción por desacato contra quien ha sido persuadido por la misma y ha procedido a cumplir la orden tutelar correspondiente, aun cuando esto se produzca, inclusive, con posterioridad a la resolución del Grado Jurisdiccional de Consulta […]”. (negrillas se destaca) 94.Así las cosas, cuando se dé cumplimiento íntegro a la orden impartida por el juez constitucional, la imposición de la multa y el arresto carece de objeto, aunque haya culminado el grado jurisdiccional de consulta.

Del levantamiento de la sanción por desacato y la jurisprudencia de la Corte 95.La sentencia de la Corte que la actora invoca como desconocida indicó: «[…] Ahora bien: allende las providencias traídas a colación por la accionante, la Sala constata que la jurisprudencia constitucional ha avalado de manera reiterada la aplicación de criterios e instrumentos de priorización y el agotamiento del procedimiento previsto por la ley dentro del esquema para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la adecuada reparación integral de las víctimas conforme a los principios de igualdad, gradualidad y progresividad.

En efecto, a través de múltiples pronunciamientos[50] esta Corte ha reconocido que la salvaguarda de los derechos de que son titulares las víctimas, específicamente en su faceta de acceso a la indemnización por vía administrativa, está vinculada a la obligación estatal de llevar a cabo una efectiva ejecución de la política de reparación integral, la cual está sujeta a una regulación que, para avanzar en el sentido de ser plenamente operativa, incluye, entre otras cosas, la debida identificación y caracterización de las víctimas –en lo cual ellas toman parte activa–, la incorporación de un enfoque diferencial en las mecanismos y planes para resarcir los daños, y la apropiada distribución de los recursos reservados por el Estado para tal fin, atendiendo al particular estado de vulnerabilidad de los destinatarios de tales medidas. [50] Cons. sentencias T-519 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T-410 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-377 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T-083 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T-130 de 2016, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-527 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-293 de 2015, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-197 de 2015, M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez, T- 112 de 2015, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-908 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-863 de 2014, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-680 de 2014, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-640 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-534 de 2014, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez, entre otras. 34 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa Inclusive, se ha señalado que la pretermisión de estas reglas –como ocurre con el creciente recurso a la acción de tutela para obtener una orden de pago directa e inmediata al margen de los turnos– genera efectos adversos para el correcto funcionamiento del sistema de reparación, entre los que se cuentan la afectación del derecho a la igualdad de otras víctimas que aguardan por ser indemnizadas y el paralelismo de actuaciones que duplica la tarea de las autoridades encargadas y auspicia el bloqueo institucional[51].

Vistas así las cosas, retomando el asunto que nos ocupa, para la Sala es claro que el precedente a que se ha hecho alusión exigía que el Juez Civil del Circuito de Los Patios y la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta asumieran una postura omnicomprensiva del contexto –estado de cosas inconstitucional en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado– y tomaran en consideración los informes rendidos por la UARIV (incluso aquellos allegados con posterioridad a la imposición de las sanciones por desacato en cada uno de los expedientes), para reconocer la imposibilidad de efectuar los pagos en el escaso plazo concedido en las sentencias, valorar las gestiones adelantadas por la entidad para satisfacer las órdenes de tutela y descartar así la hipótesis de un incumplimiento deliberado de los fallos de tutela que dispusieron el pago de las indemnizaciones administrativas.

(…) A juicio de la Sala, la conducta desplegada por la entidad con el propósito de dar cumplimiento a las órdenes de tutela, pone de manifiesto el prudente acatamiento a las reglas legales y jurisprudenciales que imponen al Estado la adopción de medidas para garantizar de manera efectiva los derechos de todas las víctimas del conflicto –así no se concretara el pago inmediato de la indemnización administrativa–, habida cuenta de que en ningún momento se cuestionó el derecho que les asistía a los tres peticionarios a reclamar la medida de reparación a que se alude, los tiempos inicialmente previstos para su entrega en dos de los casos no se aprecian desproporcionados atendiendo a la masividad de solicitudes, y en el otro caso se enfrentaba un obstáculo que la UARIV no podía sortear de manera autónoma, consistente en la imposibilidad jurídica de pagar la indemnización sin haber previamente identificado y caracterizado el hogar del peticionario.

(…) Es necesario precisar, no obstante, que la alternativa de acción adoptada por la UARIV (consistente en la asignación de un turno para la entrega efectiva de la indemnización) está inserta en una estructura general de cumplimiento, por tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este caso, en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado [..]».

(Resaltado de la Sala). 96.En la sentencia transcrita, la Corte examinaba si las decisiones de los jueces constitucionales de denegar el levantamiento de la sanción por desacato a las órdenes de reconocimiento de indemnización a las víctimas, estuvieron ajustadas a derecho y concluyó que una lectura ponderada del contexto de la situación no habría sido indiferente al hecho de que la obligación de reparar integralmente a las víctimas del conflicto está circunscrita a una regulación con respaldo constitucional [51] Auto 206 de 2017, Sala de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. 35 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa que incluye el agotamiento de un procedimiento y la aplicación de unos criterios de priorización, así como al respeto por unos principios de rango superior - especialmente- el derecho a la igualdad de que son titulares todas las personas que aspiran a acceder a la indemnización administrativa. 97.Las razones expuestas en precedencia llevan a la Sala a considerar que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no acogió las pautas que la jurisprudencia constitucional ha avalado en materia de aplicación de criterios de priorización y el agotamiento del procedimiento previsto por la ley dentro del esquema para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto armado. 98.Es preciso traer a colación la providencia de 16 de julio de 2020, en la que esta Sala, en un caso de similares presupuestos, indicó: “[…] La Sala observa que con la expedición de la Resolución núm. 04102019- 27405 de 25 de julio de 2019, en efecto, la UARIV dio cumplimiento a la orden contenida en la sentencia de tutela de 19 de octubre de 2018, consistente en iniciar los trámites necesarios para el reconocimiento de la indemnización administrativa a favor del actor.

Cabe señalar que la mencionada resolución reconoció el derecho a la medida de indemnización administrativa solicitada por el accionante, para lo cual dispuso: “[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Reconocer el derecho a la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de HOMICIDIO de la señora LUDIVIA NARVÁEZ ÁLVAREZ, quien se identificó con cédula de ciudadanía Nº 57291529, conforme a las razones expuestas en el presente acto administrativo, a los siguientes beneficiarios: (…)

ARTÍCULO SEGUNDO. Aplicar el Método Técnico de Priorización, con el fin de determinar el orden de asignación de turno para el desembolso de la medida de indemnización administrativa, de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, de conformidad con las razones señaladas en el presente acto administrativo, a las siguientes personas: 36 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa ARTÍCULO TERCERO. Comunicar el período de que dispone la Unidad para las Víctimas para hacer efectivo el pago de la medida en razón al resultado de la aplicación del Método Técnico de Priorización.

ARTÍCULO CUARTO. La entrega de la medida de indemnización administrativa queda condicionada a que, en el momento del desembolso, el estado en el Registro Único de Víctimas sea de inclusión […]”. De la lectura de la citada resolución se advierte que, además de otorgarle al actor la medida de indemnización administrativa solicitada, dispuso la aplicación del método técnico de priorización con el fin de ubicar el orden de asignación de turno para el desembolso, trámite establecido para el efecto.

Así las cosas, al verificar la sentencia de tutela que se alega desatendida, la Sala encuentra que en efecto la UARIV dio cumplimiento a la misma al iniciar los trámites necesarios para el reconocimiento de la indemnización administrativa del actor. (…) En el caso bajo examen, no podía ser de otra manera, por cuanto sabido es que para el pago de tales indemnizaciones las entidades del estado tienen procedimientos y turnos que deben observarse, pues de lo contrario se vulneraría el derecho a la igualdad de aquellas personas que de tiempo atrás están a la espera de tales desembolsos.

Precisamente, en la resolución a través de la cual se le reconoció al actor la indemnización en comento fue clara en señalar que el turno para el pago de la misma se sometería al Método Técnico de Priorización, procedimiento con el que cuenta la entidad para establecer el turno de los respectivos desembolsos por dicho concepto. En efecto, a través de la Resolución núm. 1049 de 15 de marzo de 2019, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entre otros, adoptó “el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa”, para lo cual creó el método técnico de priorización, en aras de darle un trato prioritario a aquellas víctimas que estén enfrentando una situación de vulnerabilidad debido a factores como la edad y la discapacidad que les impide darse su propio sustento, valoración que le corresponde efectuar a la UARIV, con fundamento en la información que reposa en dicha entidad, al momento de asignar los turnos para el desembolso de la indemnización. De ahí que el Despacho Judicial accionado haya exhortado y no ordenado a la entidad dicho desembolso, en la providencia objeto de tutela, como al parecer lo entendió el actor […]»52.

(Resaltado fuera del texto original). 99.Sumado a lo anterior, en un asunto con similar situación fáctica a la presente, la Sala53 amparó los derechos fundamentales de los allí actores al no haberse 52 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de julio de 2020, número único de radicación 20001-23-33-000-2020-00031-01 (AC), CP NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. 53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de febrero de 2021, número único de radicación 11001-03-15-000-2020-04776-00, CP NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. 37 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa accedido a la solicitud de levantamiento de la sanción por desacato en razón a la imposibilidad jurídica de darse fecha o plazo para el pago de la indemnización administrativa reconocida. 100.Es por esta razón que la Sala estima que la decisión de no levantar la sanción impuesta a la actora configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial sobre los criterios de priorización que deben tener en cuenta los jueces constitucionales en los casos en que se ordena a la UARIV el reconocimiento y pago de indemnizaciones administrativas. 101.De conformidad con lo expuesto supra, la Sala considera que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró el derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la actora, al no aplicar el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, frente a la solicitud de inaplicación de la sanción que le fue impuesta a la actora, desconociendo que la finalidad del incidente de desacato no es sancionar a la autoridad respectiva, sino el cumplimiento de lo dispuesto por el juez de tutela. 102.Finalmente, en cuanto a la causal de violación directa de la Constitución, la Sala resalta que comoquiera que el argumento relacionado con dicha inconformidad fue analizado al estudiar el contexto de las indemnizaciones administrativas a cargo de la UARIV, la Sala se remite a lo allí indicado, en el sentido de reiterar que es necesario que los jueces constitucionales acojan las pautas señaladas por la Corte Constitucional, en el momento de ordenar el reconocimiento y pago de dichas indemnizaciones a favor de las víctimas del conflicto armado. 103.

En ese orden de ideas, la Sala i) concederá el amparo de los derechos fundamentales de la actora al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por encontrarse configurado el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y el defecto fáctico; y ii) se dejará sin efectos el auto de 1° de agosto de 2023 proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el incidente de desacato adelantado en el 38 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 110013335022202100281-00. 104.Sin perjuicio de lo anterior, se instará a la UARIV para que continúe aplicando anualmente el método técnico de priorización con el fin de que se establezca el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida al señor José Fermín Rocha Caballero por el hecho victimizante de desplazamiento forzado mediante la Resolución núm. 04102019-1029400 de 19 de abril de 2021, con el objeto de dar cumplimiento a la sentencia de tutela de 27 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y se logre la reparación integral a las víctimas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Conclusiones de la Sala 105.

En suma, para la Sala, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en defecto fáctico, toda vez que al proferir el auto de 1° de agosto de 2023, en el incidente de desacato adelantado en el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 110013335022202100281-00, trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por la actora, los cuales fueron vulnerados por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO el auto de 1° de agosto de 2023 por la citada Corporación, dentro del incidente de desacato adelantado en el 39 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 110013335022202100281-00, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera la providencia de reemplazo con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: INSTAR a la Dirección Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas - UARIV para que continúe aplicando anualmente el método técnico de priorización con el fin de que se establezca el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida al señor José Fermín Rocha Caballero por el hecho victimizante de desplazamiento forzado mediante la Resolución núm. 04102019-1029400 de 19 de abril de 2021, con el objeto de dar cumplimiento a la sentencia de tutela de 27 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se logre la reparación integral a las víctimas.

CUARTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

QUINTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. 40 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-04754-00 Actora: Andrea Nathalia Romero Figueroa CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.