25000234100020220044201 — Consejo de Estado

Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Tema: Confirma improcedencia por subsidiariedad.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia de 15 de septiembre de 2022. En la providencia mencionada, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997 y por medio de apoderado judicial, la sucursal de la sociedad extranjera EQUION ENERGÍA LIMITED demandó a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), con el fin de exigir el cumplimiento del artículo 1.º de la resolución 1106 de 29 de octubre de 20141, proferida por esa autoridad.

Las pretensiones formuladas fueron las siguientes: PRIMERA. - Que se ordene a la Agencia Nacional de Hidrocarburos dar cumplimiento a lo resuelto en el artículo 1 de la Resolución No. 1106 del 29 de octubre de 2014, en lo que se refiere al ajuste de liquidación de regalías, a favor de EQUION ENERGÍA LIMITED. SEGUNDA. - Que se condene en costas a la AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS [2]. 2.

Hechos Del expediente digital contenido en el aplicativo SAMAI3. La Sala resume los supuestos fácticos más relevantes de la siguiente manera: 1 «Por la cual se resuelven los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la Resolución 687 de 2014, por la cual se liquidan las regalías definitivas generadas por la explotación de hidrocarburos durante los meses de enero, febrero y marzo de 2014». 2 Se transcribe tal cual incluso con posibles errores de la accionante. 3 Índice 2.

Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La accionante indicó que tenía participación en diversos contratos de asociación suscritos con ECOPETROL S.A.4, para la extracción de gas.

En virtud de dichas relaciones contractuales la demandante pagó las regalías por la explotación del recurso natural no renovable. Para liquidar las regalías definitivas correspondientes al primer trimestre de 2014, la ANH expidió la resolución núm. 687 de 14 de julio de 2014. Sin embargo, la sociedad consideró que la fórmula para liquidarlas fue aplicada de manera incorrecta por la entidad.

Por tanto, contra dicho acto administrativo presentó reposición. Finalmente, a través de la resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 20145, la ANH accedió parcialmente al recurso y señaló un saldo a favor de la demandante por el valor de «$5.492.184.105». Con posterioridad y en diversas oportunidades6, la accionante le solicitó a la ANH el cumplimiento del artículo 1.º de la resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 2014 y, en consecuencia, pidió que aplicara el saldo a favor en las próximas liquidaciones de regalías.

Sin embargo, sostuvo, que la entidad no realizó el ajuste, es decir, no le ha devuelto el valor del saldo a favor, y se ha negado a compensar por dicho concepto las liquidaciones siguientes. Por otra parte, la actora indicó que presentó dos demandas ejecutivas ante el Tribunal Administrativo de Casanare7. No obstante, estas fueron negadas por no reunir los requisitos para librar mandamiento de pago.

Por tanto, acudió a la acción de cumplimiento para que se ordene el obedecimiento de la disposición señalada. 3. Admisión de la demanda y decreto de pruebas En providencia de 27 de julio de 2022, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda. En consecuencia, ordenó notificar al director de la ANH y al director de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado (ANDJE).

Asimismo, dispuso tener como pruebas las aportadas por la actora. 4 En la demanda se describió que dichas relaciones contractuales tenían por objeto la extracción de gas en el departamento del Casanare «Piedemonte, Tauramena y Río Chitamena». 5 En la demanda se citó la siguiente parte considerativa del acto administrativo «Una vez analizados los argumentos presentados por EQUION ENERGÍA LIMITED, la ANH encuentra que asiste parcialmente a la recurrente y por consiguiente deben realizarse ajustes en aplicación de los porcentajes de participación de las compañías en los campos Cusiana Norte, Cusiana (contrato Río Chitamena y contrato Tauramena) y Pauto Sur.|| Así, deben realizarse ajustes en los precios de cada mes del primer trimestre de 2014 de acuerdo a lo informado en la comunicación a la ANH número 20146240073722 del 10 de abril de 2014.». 6 Con la demanda se aportaron los siguientes requerimientos «20156240225492 del 28 de agosto de 2015. […] 20156240262782 del 1 de octubre de 2015. […] COM 215 del 29 de junio de 2016. […] 521-2016-074462 del 16 de septiembre de 2016. […] 521-2017-011165 del 5 de mayo de 2017 […] 20175210241972 del 29 de septiembre de 2017 […] 20175210267182 del 31 de octubre de 2017». 7 Radicados 85001-2333-000-2019-00094-00 y 85001-23-33-000-2019-00134-00.

Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Informe La ANH se opuso a la prosperidad de la pretensión de cumplimiento, en síntesis, solicitó que se declare improcedente el medio de control.

En ese sentido, alegó que, … lo pretendido por el accionante se encuentra dirigido a la obtención del libre mandamiento de pago y el reconocimiento de intereses, dejando de ser una obligación de hacer a ser una obligación de dar, en tanto con ello se requiere la transmisión del dominio, por lo que el trámite puede y debe ser adelantado por las disposiciones reguladas en el título IX del artículo 297 de la ley 1437 de 2011 en donde se desarrolla todo lo concerniente al proceso ejecutivo.

A su vez, explicó que se incurrió en un error porque, el valor que se reconoció a favor de la actora en la resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 2014, no tuvo en cuenta el total del volumen gravable por la explotación de gas del contrato «Cusiana». Por lo tanto, indicó que fue necesario ajustar el saldo a favor de $5.492.184.105 al de $4.082.314.567, tal y como le comunicó, el 26 de julio de 2022, a través del radicado núm. 20225211087511.

En consecuencia, sostuvo que la pretensión formulada conlleva un debate en torno a la legalidad de la resolución mencionada que no es posible dirimir por medio de este mecanismo judicial. Además, señaló que ordenar el obedecimiento de la disposición invocada, implicaría incurrir en vicios de ilegalidad y en el detrimento patrimonial del Estado en beneficio de un particular. 5.

Sentencia de primera instancia Por medio de fallo de 15 de septiembre de 2022, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de cumplimiento. En primer lugar, la autoridad judicial indicó que se agotó en debida forma el requisito de renuencia. Seguidamente, explicó que el artículo 1.° de la resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 2014 es «actualmente exigible», dado que no ha sido derogado, suspendido o declarada su nulidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.

No obstante, la primera instancia señaló que en un caso con, «idénticos supuestos fácticos y pretensiones», sentencia de 30 de julio de 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado8 declaró la improcedencia del mecanismo judicial de cumplimiento. Lo anterior, por cuanto el deber que se pidió acatar implicaba analizar la legalidad del acto administrativo que había reconocido un saldo a favor por concepto de reliquidación de regalías. 8 El Tribunal citó «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sentencia de 30 de julio de 2020;

Sin embargo, consideró que, los argumentos de la demandada y los fundamentos que dieron lugar a que se ajustara la liquidación, conllevaban a analizar la legalidad del acto administrativo que se pidió acatar, lo cual, sostuvo, tornaba en improcedente el presente medio de control. Además, señaló que la parte demandante contaba con la posibilidad de acudir a la jurisdicción para pedir la ejecución del acto administrativo9. 6.

Impugnación La accionante impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que fuera revocada. Reiteró los hechos, argumentos y pretensiones, y, a partir de las consideraciones del tribunal, identificó que se declaró improcedente la acción por dos razones (i) porque se debate la legalidad del acto administrativo que se pidió acatar y (ii) al no cumplirse con el requisito de subsidiariedad.

Frente a la primera razón, puntualizó en los conceptos de firmeza, ejecutoriedad, presunción de legalidad y en el de carácter ejecutorio de los actos administrativos. Explicó que aquellos adquieren firmeza cuando no proceden recursos, se presumen legales mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa, y son ejecutorios cuando se encuentran en firme, según los artículos 87, 88 y 89 del CPACA, respectivamente.

En ese sentido, sostuvo que resulta contradictorio que el tribunal hubiera indicado que la disposición objeto de la acción de cumplimiento es actualmente exigible y que, al mismo tiempo, se tuvieran como válidamente oponibles las razones de la ANH en cuanto a que cometió un error en la liquidación de regalías y que ordenar el acatamiento generaría un detrimento patrimonial contra el Estado.

En esta línea, dijo que, la resolución 1106 de 2014 cumple con todos los atributos mencionados, pero en el fallo se consideró que el asunto implicaba analizar la legalidad del acto administrativo. Discrepó de tal determinación porque la demandada le informó sobre el ajuste de la liquidación de las regalías definitivas 7 años y 9 meses después de la expedición de la resolución, en donde fue expresa al señalar el saldo a su favor, sin embargo, indicó un monto diferente el 26 de julio de 2022.

Por tanto, alegó que la entidad desconoció la presunción de legalidad, carácter ejecutorio y firmeza al no dar cumplimiento a lo que ella misma dispuso y, por ende, a su juicio, no podía proponerse discusión alguna frente a la suma reconocida desde el año 2014. 9 En la sentencia impugnada la Sala de Decisión del Tribunal dispuso declarar no fundado el impedimento de uno de los magistrados.

Asimismo, se precisa que el envío de los mensajes electrónicos para notificación de la providencia se realizó el 10 de octubre de 2022. Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la segunda razón de improcedencia, se manifestó que la regla general establece que el administrado debe haber agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios.

No obstante, indicó que no se tuvo en cuenta que presentó en dos oportunidades demandas ejecutivas, pero fueron negados los mandamientos de pago. Por tanto, indicó que no cuenta con otro mecanismo de defensa para solicitar la materialización de su derecho. Asimismo, la demandante alegó que, carece de sentido el argumento de que puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para desvirtuar la legalidad de la resolución, pues, precisó, nunca buscó discutir la legalidad del acto administrativo, por el contrario, sostuvo que, si existiera interés en la nulidad de dicho acto, era la ANH la llamada a presentar el medio de control, pero no lo hizo.

En ese sentido, consideró que la declaratoria de improcedencia vulnera su derecho al acceso a la administración de justicia, además de que, en caso de no tramitar la presente acción, sería inexistente el instrumento para obtener el reconocimiento del derecho adquirido de manera legítima. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 15 de septiembre de 2022 de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca10, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «… las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 15 de septiembre de 2022. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, respecto del artículo 1.º de la resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 2014, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? 10 En auto de 29 de mayo de 2023, la primera instancia concedió la impugnación interpuesta oportunamente por la accionante el 13 de octubre de 2022.

Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ser superados los anteriores interrogantes, ¿debe revocarse la sentencia de primera instancia y ordenar el cumplimiento de la disposición invocada por la actora? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto; y (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo11 para que toda persona pueda «… acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la 11 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001-23-33-000-2016- 00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación n.º 25000-23-41-000-2016- 00814-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU).

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación n.º 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo12.

Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «… cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]13.

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el 12 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 13 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política14.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «… pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»15.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado16.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,17 a menos que estén apropiados;18 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior19. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación n.º 44001- 23-31-000-2004-0047-01(ACU), M.P. Darío Quiñones Pinilla. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación n.º 76001- 23-31-000-2011-00891-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia (E). 17 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación n.º 05001-23- 31-000-2000-4673-01(ACU).

M.P. Darío Quiñones Pinilla. 18 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación n.º 25000- 23-41-000-2015-00493-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 19 Sentencia antes citada. Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este20 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «… el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»21. Igualmente, esta Sección22 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[23] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 20Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible…». 21 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011-01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 22 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001- 23-31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. 23 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»]. Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «… tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»24 Para este caso, la accionante acompañó copia de las solicitudes, «20156240225492 del 28 de agosto de 2015. […] 20156240262782 del 1 de octubre de 2015. […] COM 215 del 29 de junio de 2016. […] 521-2016-074462 del 16 de septiembre de 2016. […] 521-2017-011165 del 5 de mayo de 2017 […] 20175210241972 del 29 de septiembre de 2017 […] 20175210267182 del 31 de octubre de 2017», en las cuales requirió a la ANH el cumplimiento del artículo 1.º de la resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 2014 y, en consecuencia, pidió que aplicara el saldo a favor allí reconocido en las próximas liquidaciones de regalías.

A la fecha de presentación de la demanda de cumplimiento, la ANH no se pronunció frente a lo requerido por la demandante. En consecuencia, como en el término que la disposición previó para esos efectos no hubo respuesta de la entidad, la Sala encuentra acreditado el requisito de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, respecto del artículo 1.º resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 2014. 3.4.

Procedencia de la acción En primer lugar, la Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectivo el obedecimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad, es decir, su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. En atención a lo precisado en el acápite que antecede, corresponde tener como disposición que se exigió a la accionada el artículo 1. º de la resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 2014 que, en lo que atañe a lo reclamado por la actora, previó lo siguiente: 24 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESOLUCIÓN 1106 DE 29 DE OCTUBRE DE 2014 Por la cual se resuelven los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la Resolución 687 de 2014, por la cual se liquidan las regalías definitivas generadas por la explotación de hidrocarburos durante los meses de enero, febrero y marzo de 2014 [ ] Artículo 1.

REPONER la liquidación de regalías y compensaciones contenida en la resolución 687 expedida el 14 de julio de 2014 por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en cuanto se refiere a los motivos de impugnación de EXXONMOBIL EXPLORATION COLOMBIA LIMITED, identificados bajo en el capítulo I, de EQUION ENERGÍA LIMITED identificados en el capítulo II, numeral 3, del cual que resulta una diferencia a favor de EQUION ENERGÍA LIMITED por la suma de $5.492.184.105 […][25].

De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pidió el acatamiento de una norma vigente. En la impugnación, la accionante alegó que resultaba contradictorio que el tribunal señalara que la disposición invocada era «actualmente exigible», pero, al mismo tiempo, advirtió que no se podía ordenar cumplir el deber que se endilgó porque implicaba debatir la legalidad del acto administrativo.

Al respecto, en este punto, la Sala precisa que el a quo no estudió en ningún momento el fondo de la controversia, como parece entender la parte actora. Por el contrario, al referirse al término «actualmente exigible», la primera instancia abordó el estudio del primer requisito para la procedencia de la acción, esto es, que se busque el cumplimiento de normas vigentes, lo cual se satisface en este caso, dado que, el artículo 1.º de la resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 2014 no ha sido derogado, suspendido o declarado su nulidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.

Ahora bien, la primera instancia, luego de tener en cuenta la sentencia de 30 de julio de 202026, declaró la improcedencia del mecanismo judicial de cumplimiento, pues advirtió un debate existente entre las partes en punto al monto del ajuste de la liquidación de las regalías, dado que, es un asunto que escapa al objeto de esta vía por cuanto conlleva pronunciarse sobre la legalidad de la resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 2014.

En ese sentido, la Sala debe precisar que el caso concreto, difiere del antecedente que el tribunal indicó como «idéntico», pues la razón que llevó a la improcedencia fue el hecho de que la demandada adelantó el respectivo proceso ordinario de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa. Para dar claridad de lo anterior, se cita la razón principal en la que esta Sección cimentó la conclusión del caso referido como antecedente: 25 Se transcribe tal cual incluso con posibles errores de la ANH. 26 El Tribunal citó «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sentencia de 30 de julio de 2020;

C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; número único de radicación 25000-23-36-000-2019-0010401, demandante: Equion Energía Limited, demandado: Agencia Nacional de Hidrocarburos - ANH». Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] una vez confirmado que, como lo expuso la agencia demandada, ya acusó la legalidad del acto administrativo que se pide acatar -Resolución 534 de 2015 y con su demanda allegó solicitud de medidas cautelares, proceso que está pendiente de admisión, según se advierte de la página oficial del Consejo de Estado: Expediente No. 110010326000202000035 00 (65874) Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Actor AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Demandado AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Por lo anterior, encuentra la Sala que este caso no se limita a disponer el cumplimiento del mandato establecido en el artículo 2.º de la Resolución 534 de 2015, sino que ordenar el reajuste de la liquidación como lo requiere la demandante, implica la definición de la legalidad de dicho acto administrativo lo cual escapa, como ya se explicó, a la competencia del juez de la acción de cumplimiento. […] Nótese que en el caso que tuvo en cuenta el tribunal, la improcedencia se determinó porque existía un trámite judicial ordinario en el cual se controvertía la legalidad del acto administrativo que se pidió acatar, circunstancia que no ocurre en esta oportunidad, pues no está acreditado que la ANH demandó su propia resolución, ante la jurisdicción contencioso administrativa, como acertadamente señaló el impugnante.

A su vez, la parte actora manifestó que no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr que se ordene el acatamiento del artículo 1.º de la resolución núm. 1106 de 29 de octubre de 2014, toda vez que ya acudió en dos oportunidades al proceso ejecutivo y no se libró mandamiento de pago. No obstante, dicha disposición la actora la consideró desatendida con ocasión de la comunicación núm. 20225211087511 de 26 de julio de 2022.

En dicho acto administrativo la ANH explicó que estableció un saldo a favor diferente al señalado en el año 2014, al advertir que se incurrió en un error al no tener en cuenta el total del volumen gravable por la explotación de gas del contrato «Cusiana»; por lo tanto, lo ajustó de $5.492.184.105 al de $4.082.314.567. De acuerdo con lo anterior, contrario a lo indicado por la primera instancia, la Sala considera que los reparos esgrimidos conllevarían a controvertir la legalidad, pero de la comunicación de 2022, pues aquella sí modificó la situación particular y concreta en cuanto al saldo a favor de la actora frente a la liquidación de regalías por el primer periodo del año 2014, lo cual implica un debate que no es posible dirimir por medio de esta acción. En efecto, la Sala advierte que dicho acto administrativo se presume legal y, por ende, es oponible, atributos que no se pueden desvirtuar por el juez de cumplimiento dado que la naturaleza de este mecanismo no es declarativa sino de ejecución de deberes que no admitan discusión alguna, circunstancia que como se evidencia no ocurre en esta ocasión. Tampoco se puede utilizar esta acción para reemplazar los mecanismos idóneos ni revivir las oportunidades procesales que dispone el ordenamiento jurídico.

Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se indicó en acápites anteriores, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la norma o acto administrativo, salvo que se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante27.

Lo anterior, se explica en lo siguiente: [G]arantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario.

En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio28. En el presente caso, la Sala no puede desconocer que subyace una controversia entre las partes que escapa al objeto de la acción constitucional, esto es, hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo que no implique discusión alguna, toda vez que, para dirimir el asunto se debió controvertir la legalidad de la comunicación núm. 20225211087511 de 26 de julio de 2022, lo que correspondía ser definido por el juez ordinario, pero a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, escenario en el que se debió zanjar, si como lo propone la actora, el valor del saldo a favor es de $5.492.184.105 o, si por el contrario, como esgrime la demandada es el de $4.082.314.567.

Llegado a este punto, la Sección precisa que no se encuentra probada la incursión de un perjuicio irremediable de características concurrentes de inminencia, urgencia, gravedad e impostergable, toda vez que la discusión propuesta recae en la diferencia de un monto económico que, en todo caso, la Administración reconoció a favor de la actora, claro está, por un valor inferior, pero que precisamente era el debate que se debió proponer al juez de la legalidad de los actos administrativos y no al de cumplimiento.

Por tanto, no es aplicable la regla de excepción del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997. Además, porque en el medio de control que se indicó se pudo proponer medidas cautelares. 27 En cuanto a la improcedencia por subsidiariedad y su desarrollo por parte de la jurisprudencia de esta sección puede confrontarse las siguientes providencias: sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. 28 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1 de noviembre de 2012, radicación n.º 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Demandante: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandados: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Radicación: 25000-23-41-000-2022-00442-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, no sobra precisar que, conforme el artículo 188 del CPACA, no procede la condena en costas en este tipo de trámites, dado su carácter de acción pública.

En suma, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.

FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia de 15 de septiembre de 2022 de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx