Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2020-01414-01 (1306-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Lilia González de Duque Tema: No avoca conocimiento para dictar sentencia de unificación. Debe pronunciarse la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado acerca de si es procedente avocar el presente asunto con el fin de dictar una sentencia de unificación en orden de sentar la jurisprudencia en materia de la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tal como fue solicitado por el Ministerio Público en virtud de la facultad del artículo 271 del CPACA.

ANTECEDENTES La demanda1 Se pretende la nulidad de la Resolución 23851 del 26 de agosto de 2002, por medio de la cual la UGPP reliquidó la pensión gracia de la demandada conforme al promedio salarial del último año de servicio, esto a fin de que, a título de restablecimiento del derecho, dicho reajuste se haga con base en los factores salariales percibidos durante el año anterior al de la adquisición del estatus jurídico pensional, de tal forma que se paguen las mesadas adeudadas desde esta última fecha, debidamente indexadas.

La sentencia de primera instancia2 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 5 de febrero de 2024 declaró probada de oficio la excepción de caducidad. Para el efecto expresó que, en materia de pensiones, el literal c), numeral 1.° del artículo 164 del CPACA previó que, cuando la demanda se dirija contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, esta podrá presentarse en cualquier tiempo.

Sostuvo que, a pesar de lo anterior, la Ley 2381 de 2024 que consagra el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común, en su artículo 86 modificó el término de caducidad de los medios de control sobre los actos administrativos que reconocen este tipo de prestaciones, y lo estableció en 5 años 1 Ver expediente digital en el índice 30 de SAMAI – Tribunales. 2 Ibid.

Radicación: 76001-23-33-000-2020-01414-01 (1306-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 desde su reconocimiento, e incluso dispuso lo propio para los casos judiciales o administrativos que estén en curso de definir tal situación. Precisó que la aplicación de esta nueva disposición fue convalidada por el Consejo de Estado en sentencia del 2 de octubre de 2024 en la que se señaló que dicha norma de contenido procesal sí se encontraba vigente y por tanto debía ser aplicada para resolver esta clase de litigios.

Adujo que, como el acto demandado de reliquidación fue proferido el 26 de agosto de 2002, mientras que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad fue interpuesta hasta el 11 de noviembre de 2020, claramente se había configurado la excepción de caducidad. El recurso de apelación3 La entidad demandante interpuso recurso de apelación en el que argumentó que al aplicar de manera inmediata el nuevo término de caducidad descrito en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 para este asunto, se desconocieron sus garantías del debido proceso, derecho de contradicción y defensa previstos en el artículo 29 Constitucional, así como el de la seguridad jurídica y confianza legítima derivados del artículo 83 de la misma norma.

Afirmó que, al momento de radicar el medio de control, la norma y la jurisprudencia vigente permitían que la acción de lesividad se ejerciera dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición del acto administrativo o, de estar ante prestaciones periódicas, como es el caso, en cualquier tiempo, situación que conllevó a que se instaurara esta demanda después de cinco años y, en consecuencia, se admitiera por el propio tribunal.

Sobre la solicitud de unificación4 El Ministerio Público pretende que la Sección Segunda avoque conocimiento de la actuación de la referencia para emitir una sentencia de unificación con el fin de sentar jurisprudencia sobre la materia bajo estudio, debido a las dispares decisiones judiciales de las Subsecciones “A” y “B” en cuanto a la aplicación de la norma en mención. Para ello señaló: «[…] para esta agencia del Ministerio Público sobre la aplicación de esta disposición en procesos que se encuentran en curso en los cuales se discute la legalidad de actos administrativos relacionados con pensiones reconocidas, tal como lo señala el recurrente, no existe una posición uniforme en el Consejo de Estado, menos aún en los diferentes tribunales; pues la providencia impugnada se fundamentó en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 2 de octubre de 2024, mediante la cual fue revocada la sentencia de primera instancia y se declaró de oficio la caducidad del medio de control con fundamento en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; con el argumento que la citada ley debe aplicarse desde su entrada en vigencia, para lograr el efecto útil requerido por el Legislador. 3 Ibid. 4 Ver índice 8 de SAMAI.

Radicación: 76001-23-33-000-2020-01414-01 (1306-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Así pues, teniendo una posición contraria a la anterior tesis, la Subsección B de la misma Sección Segunda del Consejo de Estado, en fallo de fecha 29 de noviembre de 2024, citada en precedencia el acápite 2.2.1. del marco normativo y jurisprudencial, indicó, entre otros argumentos, que no resulta constitucionalmente viable aplicar la extinción del derecho de acceso a la administración de justicia al declararse la caducidad, cuando se actúa al amparo de disposiciones vigentes para reclamar derechos, situación bajo la cual se vulnera los principio de legalidad y certeza jurídica, pues no se evidencia negligencia del actor, y menos, cuando el ejercicio del medio de control se motivó en un interés general, esto es, propender por la estabilidad financiera del sistema pensional.

Efectivamente, se evidencia una disparidad de criterios entre las dos subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de acuerdo con los antecedentes jurisprudenciales trascritos, lo que genera la solicitud respetuosa de parte del Ministerio Público al Consejo de Estado de unificar la posición antes de resolver el presente caso, con el fin de garantizar la coherencia entre los diferentes fallos judiciales, y los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida. […]» CONSIDERACIONES El artículo 271 del CPACA,5 (modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021) estableció la posibilidad de dictar sentencias de unificación, las cuales equivalen, en esencia, a una facultad (en este caso del Consejo de Estado), para garantizar y mantener la seguridad jurídica en lo referente a la solución de las controversias judiciales que requieren una posición pacífica y constante en toda la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, bien sea por la relevancia del asunto, por su impacto económico o social, o incluso cuando se haga indispensable definir la postura interpretativa de las normas aplicables en los eventos en los que se adviertan contradicciones permanentes entre los jueces sobre un mismo eje temático.

Es cierto, como lo señala la señora agente del Ministerio Público, que existen decisiones contradictorias entre la Subsección A y la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación respecto de la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. En efecto, mientras la Subsección A ha considerado que la norma entró en vigencia el 16 de julio de 2024, fecha de su sanción y promulgación, al estimar que el artículo 94 únicamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común —y que, 5 «[…] Artículo 271.

Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. […] Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo.

Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. […]» (Subrayado intencional).

Radicación: 76001-23-33-000-2020-01414-01 (1306-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 en todo caso, la ley goza de presunción de constitucionalidad mientras la Corte Constitucional no disponga lo contrario—, la Subsección B ha optado por inaplicarla por inconstitucionalidad, invocando los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, así como la supremacía constitucional consagrada en los artículos 4, 29 y 229 de la Carta Política.

No obstante, considera la Sala que no es adecuado emitir en esta oportunidad una sentencia de unificación, pues los efectos de la Ley 2381 de 2024 se encuentran actualmente suspendidos, lo que impide definir de manera definitiva un criterio jurisprudencial unificado sobre una disposición cuyo alcance normativo está temporalmente paralizado.

Al respecto se recuerda que la Corte Constitucional admitió una demanda de inconstitucionalidad en contra de la totalidad de la Ley 2381 de 2024, bajo el expediente con radicado: D-15.989, con fundamento en el primero de los cargos formulados con la acción, basado en la supuesta vulneración del artículo 157 de la Constitución Política de 1991 respecto del trámite legislativo para la aprobación de dicha norma, actualmente censurada.

En el curso de esta actuación, mediante auto 841 del 17 de junio de 2025 emitido por la Sala Plena de dicha corporación se resolvió, entre otras órdenes, según el ordinal quinto de dicha providencia: «[…] SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.

El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024. […]» (subrayado fuera de texto). Como se aprecia, en la actualidad la vigencia de la regulación que fue objeto de aplicación para resolver el litigio en cuestión se encuentra en suspenso, con inclusión del artículo 86 sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para asuntos de reconocimientos pensionales, ello hasta tanto la aludida alta corte decida sobre la exequibilidad o no de dicha ley.

Por lo mismo, en esta oportunidad resultaría inadecuado que la Sección Segunda del Consejo de Estado unificara su jurisprudencia respecto de la interpretación sobre el vigor del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Sobre el punto se aclara que, en la medida en que no se ha determinado la constitucionalidad de tal disposición, y, además, por encontrarse suspendida a la fecha, no es procedente resolver este tipo de litigios en la modalidad de lesividad sobre temas relacionados con el reconocimiento de las pensiones, y mucho menos fijar una regla de obligatorio cumplimiento que eventualmente pueda llegar a ser contraria a la decisión que en virtud de su competencia originaria tiene exclusivamente la Corte Constitucional.

Ante ese hipotético evento en que se dictara un pronunciamiento unificador en este momento, lo cierto es que, sin conocer la decisión final de dicha corporación sobre la validez superior de la norma en mención podrían verse afectadas las garantías Radicación: 76001-23-33-000-2020-01414-01 (1306-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 procesales de las partes, especialmente las fundamentales como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica.

En consecuencia, con el fin de evitar estos hipotéticos escenarios que ahondarían en una posible contradicción, la Sección Segunda se abstendrá de avocar conocimiento del presente proceso con fines de unificación, por lo que se, RESUELVE Primero. NO AVOCAR el conocimiento del proceso de la referencia para dictar sentencia de unificación de la jurisprudencia por las razones expuestas.

Segundo. REALIZAR las anotaciones correspondientes en SAMAI, y, una vez ejecutoriada la presente providencia, retornar el expediente a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, despacho del doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente