Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000 23 41 000 2024 01295 01 Demandante: Juan Camilo Muñoz Ocampo Demandada: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN)1 Asunto: No es procedente exigir el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que no tiene cuantía instaurado en contra del acto administrativo mediante el cual se clasifica una mercancía en una partida arancelaria a instancia del interesado, si es interpuesta por un tercero, es decir, por una persona diferente a quien provocó su expedición. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 26 de febrero de 20252, proferido por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. Actuando en nombre propio, Juan Camilo Muñoz Ocampo presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código 1 Cfr. índice núm. 2 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Cfr. índice núm. 10 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Número de radicación: 25000 23 41 000 2024 01295 01 Demandante: Juan Camilo Muñoz Ocampo 2 de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), para que se declare la nulidad de los siguientes actos: i) la Resolución 006776 de 17 de agosto de 2018, por la cual, la DIAN, a petición de Drug Store SAS, clasificó la mercancía denominada comercialmente como “SURECHIP”, en la subpartida 3004.90.29.00 del arancel de aduanas, como los demás medicamentos de uso humano obtenidos de hueso cortical y hueso esponjoso de origen humano; y ii) la Resolución 012577 de 14 de diciembre de 2018, por la cual confirmó la anterior decisión. 2.

La demanda se presentó ante esta Corporación. 3. Mediante auto de 5 de julio de 20243, el Magistrado Sustanciador la adecuó al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por ser el procedente para atacar los actos que pretende enjuiciar, dado su carácter particular y habida cuenta de que no se hallaba en ninguno de los supuestos contemplados en los numerales 1 a 4 del artículo 137 del CPACA. 4.

Como consecuencia de lo anterior, en la misma providencia declaró la falta de competencia y lo remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por tratarse de un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional que carece de cuantía, según lo previsto por el numeral 22 del artículo 152 ibidem. 5. Contra el auto mencionado la parte actora no interpuso recursos. 6.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 14 de enero de 20254 inadmitió la demanda requiriendo al actor la comprobación del 3 Cfr. índice núm. 10 de Samai, expediente digital 11001-03-24-000-2023-00001-00. 4 Cfr. índice núm. 4 de Samai, expediente digital de primera instancia 25000-23-41-000-2024- 01295-00. Número de radicación: 25000 23 41 000 2024 01295 01 Demandante: Juan Camilo Muñoz Ocampo 3 trámite de conciliación extrajudicial, propio del medio de control dispuesto en el artículo 138 ibidem. 7.

La parte demandante, mediante escrito de subsanación de la demanda de 29 de enero de 20255, solicitó que no se exigiera como requisito de procedibilidad la conciliación extrajudicial, porque pretendía la nulidad de un acto administrativo de carácter general y que dado ese carácter era vinculante para la comunidad, conforme el artículo 304 del Decreto 1165 de 20196.

II. AUTO OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 26 de febrero de 2025, rechazó la demanda por no subsanar el defecto señalado en el auto de inadmisión. III. RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO DE APELACIÓN 9. El demandante, el 6 de marzo de 20257, interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto indicado supra, aseverando que el medio procedente para controvertir la legalidad de la clasificación arancelaria es el de nulidad, toda vez que no busca el reconocimiento de un perjuicio ni el resarcimiento automático de ningún derecho.

En esa medida, no es exigible el requisito de conciliación, conforme el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. 5 Cfr. índice núm. 8 de Samai, expediente digital de primera instancia 25000-23-41-000-2024- 01295-00. 6 “Por el cual se dictan disposiciones relativas al Régimen de Aduanas en desarrollo de la Ley 1609 de 2013”. 7 Cfr. índice núm. 10 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Número de radicación: 25000 23 41 000 2024 01295 01 Demandante: Juan Camilo Muñoz Ocampo 4 10. Destacó que lo pretendido es la protección del ordenamiento al configurarse la violación al debido proceso en la actuación administrativa, toda vez que la decisión fue equivocada. 11. Trajo a colación el proveído del 30 de junio de 2020, emitido en el proceso identificado con el número 11001 03 24 000 2020 00020 008, que dio trámite a una demanda de nulidad simple impetrada en contra de un acto de clasificación arancelaria, pidiendo que se mantuviera esa línea de pensamiento y por consiguiente, se definiera en la cuerda procesal de la nulidad simple. 12.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 18 de marzo de 20259, rechazó por improcedente el recurso de reposición y concedió la apelación ante esta Corporación. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 13. Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto en el literal h) del artículo 125 del CPACA. 4.2.

De la procedencia del medio de control impetrado y del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial en materia de controversias sobre clasificación arancelaria 14. Le corresponde a la Sala determinar si procede el medio de control de nulidad simple contra el acto administrativo mediante el cual se clasifica una 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de junio de 2020;

CP. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001-03-24- 000-2020-00020-00. 9 Cfr. índice núm. 17 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Número de radicación: 25000 23 41 000 2024 01295 01 Demandante: Juan Camilo Muñoz Ocampo 5 mercancía en una partida arancelaria a instancia del interesado, si es interpuesto por un tercero, es decir, por una persona diferente a quien dio lugar a la expedición de tal acto. 15.

Al respecto, la Sala advierte que mediante auto de 5 de julio de 202410, el Despacho Sustanciador ya había resuelto lo atinente a la procedencia del medio de control señalando que la vía procesal adecuada es la de nulidad y restablecimiento del derecho y que, en atención al libelo introductorio, se advertía que no tenía cuantía. 16.

Justo por esa consideración, se dio aplicación a la regla de competencia prevista en el numeral 22 del artículo 152 del CPACA, y se remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca tras evidenciar que las pretensiones recaían sobre un acto emitido por una autoridad del nivel nacional. 17. Bajo esa perspectiva, la Sala prohíja las consideraciones allí expuestas, sobre todo porque tal providencia no fue recurrida y por ello es viable concluir que el demandante estuvo de acuerdo con la decisión allí vertida. 18.

Ahora bien, no se pasa por alto que la razón esgrimida por el Tribunal para inadmitir la demanda tuvo que ver con la falta de acreditación del requisito de conciliación prejudicial, circunstancia que llama la atención de la Sala al evidenciar que tal requerimiento no se predica de pretensiones que pese a buscar el restablecimiento de derechos subjetivos, carecen de cuantía, como ocurre en el asunto bajo examen. 10 En dicha providencia el ponente adoptó la decisión en aplicación de las siguientes decisiones del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: i) auto de 12 de noviembre de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001-03- 24-000-2021-00551-00; ii) Sentencia de 12 de julio de 2018, C.P. María Elizabeth García González 11001-03-24-000-2012-00145-00; y iii) auto de 21 de junio de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001-03-24-000-2014-00490-00.

Número de radicación: 25000 23 41 000 2024 01295 01 Demandante: Juan Camilo Muñoz Ocampo 6 19. En efecto, tal y como se dio cuenta en el acápite de antecedentes, en proveído del 5 de julio de 2024 el entonces Despacho sustanciador dispuso la remisión del proceso por competencia al Tribunal Administrativo, en consideración a la regla prevista en el numeral 22 del artículo 152 del CPACA, que por su pertinencia pasa a transcribirse: «Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 22. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden.» 20.

Vistas así las cosas, se estima necesario advertir que habiendo definido esta Corporación el alcance de la controversia lo mismo que la competencia, el Tribunal debió dar cuenta de ello y de lo previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 y en los artículos 7, 89 y 92 de la Ley 2220 de 2022, a efectos de entender que no era exigible el agotamiento del requisito de procedibilidad, como quiera que, se reitera, las pretensiones no tenían cuantía. Tal discernimiento ha sido efectuado en los siguientes términos por la jurisprudencia: 21. «Según lo disponen el numeral 1.11 del artículo 161 de la Ley 1437 y el artículo 92 de la Ley 2220, la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, siempre y cuando el asunto debatido sea conciliable. 22.

En consonancia con lo anterior, el artículo 89 de la Ley 2220 establece que serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. 11 Modificado por el artículo 34 de la Ley 2080. Número de radicación: 25000 23 41 000 2024 01295 01 Demandante: Juan Camilo Muñoz Ocampo 7 23.

El anotado artículo 89 prevé que “[…] Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo […]”. 24. Con sustento en las normas mencionadas, la Sala concluye que, en tratándose de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad en aquellos asuntos que sean susceptibles de conciliación y que no se encuentren expresamente prohibidos por la ley. 25.

Asimismo, se considera que en el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dicho requisito de procedibilidad es obligatorio cuando pretendan conciliarse los efectos económicos del acto acusado. 26. Esta interpretación es armónica con el artículo 7 de la Ley 2220, conforme con el cual “[…] se podrán conciliar todas las materias que sean susceptibles de transacción, desistimiento y los derechos de los cuales su titular tenga capacidad de disposición […]”, razón por la cual, la conciliación extrajudicial, por regla general, es procedente frente a aquellas materias respecto de las cuales las partes tienen la potestad de disponer libremente.»12 21.

En tal orden, atendiendo a la aplicación de las citadas reglas así como las específicas por el caso que se examina, se concluye que el Tribunal exigió de manera equivocada el requisito de procedibilidad a que se ha hecho mención, y por ende la providencia apelada se revocará para que en su lugar ordenar que el Juzgador de Primera Instancia provea sobre su admisión. 22.

El Juzgador de Primera Instancia deberá dar curso a la admisión de la demanda en acatamiento, además, del criterio inalterado de esta Sala sobre el medio para impugnar judicialmente los actos que clasifican partidas arancelarias, según el cual la acción a impetrar depende de si es expedido con ocasión de una petición que un particular le presente en tal sentido a la DIAN, caso en el que la acción contenciosa procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho; o, de si es emitido en ejercicio de la facultad oficiosa de esa autoridad, caso en 12 Consejo de Estado.

Sección Primera. Auto del 9 de octubre de 2025. Proceso número 25000- 23-41-000-2024-02113-01. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Número de radicación: 25000 23 41 000 2024 01295 01 Demandante: Juan Camilo Muñoz Ocampo 8 el cual se ha entendido que se trata de un acto general que debe ser censurado a través del medio de control de nulidad, diferenciación que, por cierto, tiene incidencia en materia de legitimación en la causa.

Así discurrió el análisis de la sentencia del 12 de julio de 2018, dictada en el expediente número 11001 03 24 000 2012 00145 00, con ponencia de la Consejera de Estado María Elizabeth García González: «Al respecto, la Sala resalta que esta Sección ha sido enfática y reiterativa al considerar que los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho son viables frente a actos administrativos que fijan la clasificación arancelaria.

En efecto, en sentencia13 indicada a pie de página, que ahora se prohíja, la Sala precisó lo siguiente: “[…] Estos actos, así como otros que fijaban partidas arancelarias en ese momento eran considerados por la DIAN como actos de carácter general; posteriormente, mediante sentencia de 9 de noviembre de 2006 la Sección Cuarta los consideró de carácter particular y concreto y, por tanto, solo oponibles a sus solicitantes (Expediente núm. 2004- 00023-00 (15206), Consejera ponente doctora María Inés Ortiz Barbosa), pronunciamiento que varió mediante la sentencia de 23 de junio de 2011, al considerar que el acto de clasificación arancelaria de un bien o servicio, independientemente de que hubiera sido promovido por un particular o dictado de oficio por la DIAN, se considera que es un acto general.

(Expediente núm. 2006-00032-00 de 23 de junio de 2011 (16090), Consejero ponente doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) […]”. Igualmente, la Sala, al analizar el contenido del acto acusado y la procedencia del medio de control a través del cual se buscaba su enjuiciamiento, sostuvo14: “[…] En lo que respecta a la naturaleza jurídica de este tipo de decisiones es pertinente resaltar que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que pueden ser de contenido particular o general.

Particular, cuando la solicitud de clasificación arancelaria proviene del titular del registro y a través del acto acusado se le da respuesta. En este caso, la legitimación está más que demostrada, 13 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 15 de diciembre de 2017. Expediente número 08001-23-33-000-2013-00378-01 C.P. María Elizabeth García González. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, proveído de 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 11001-03- 24-000-2013-00196-00 Número de radicación: 25000 23 41 000 2024 01295 01 Demandante: Juan Camilo Muñoz Ocampo 9 pues va dirigido al destinatario específico e individualmente determinado.

Para la Sala, cuando no hay un destinatario específico, será de contenido general y cualquier persona está legitimada para demandar, pues lo cierto es que el artículo 236 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 199915 -Estatuto Aduanero- no habla de interesados sino de particulares. Cabe precisar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de junio de 201216, consideró que los actos administrativos por medio de los cuales se determina la clasificación arancelaria siempre son de contenido general, argumento este del cual se aparta la Sala, como se anotó anteriormente.

En este caso, si bien es cierto que la solicitud de clasificación arancelaria del producto “MEZCLA DE VITAMINAS Y MINERALES – PLEMEZCLA NO. 4”, no la hizo directamente la actora sino la sociedad Agencia de Aduanas DHL Global Forwarding Colombia S.A. Nivel 1, bien puede interpretarse la demanda como de nulidad frente a la cual, como ya se dijo, la legitimación la tiene cualquier persona.

Así las cosas, en el presente caso no se debió dar por terminado el proceso tal y como lo explicó el Ministerio Público, toda vez que el juez contencioso podía y debía interpretar la demanda en cumplimiento de lo establecido en el artículo 171 del CPACA.» 24. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 26 de febrero de 2025, proferido por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, ordenarle que provea sobre su admisión en observancia de lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 15 Por el cual se modifica la Legislación Aduanera. 16 Expediente radicado bajo el nro. 2009-00027-00.

Magistrada ponente Martha Teresa Briceño de Valencia. Número de radicación: 25000 23 41 000 2024 01295 01 Demandante: Juan Camilo Muñoz Ocampo 10 SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso de la referencia, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen para lo de su competencia. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.