CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 13 de agosto de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo que reconoció y pagó una pensión de sobrevivientes a favor de los demandados.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda. Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la anulación de la Resolución GNR 202325 de 5 de junio de 2014, por medio de la cual, reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Jorge William Arrieta García (q.e.p.d), en favor de la señora Dilia Isabel Hernández Flórez (en calidad de compañera permanente) y de William Said Arrieta Ortiz (hijo), sin ser competente para conceder dicha prestación. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se reintegren los dineros recibidos por concepto de mesadas, retroactivo, y aportes a salud, recibidos de forma irregular por ocasión del reconocimiento pensional.

Por lo tanto, dichos montos deberán ser debidamente indexados. 1.2. La solicitud de suspensión provisional La parte demandante, solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución GNR 202325 de 5 de junio de 2014, al considerar que el señor Arrieta García se encontraba vinculado a un fondo privado al momento de cumplir con su estatus pensional, en consecuencia, Porvenir S.A. es el competente para otorgar la pensión de sobrevivientes.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto de 13 de agosto de 2024, negó la suspensión de los efectos del acto administrativo acusado, al considerar que la solicitud de cautela no cumple con los requisitos para ello, teniendo en cuenta que no se especificó las normas presuntamente vulneradas por la resolución impugnada, ni tampoco se manifestó la existencia de perjuicios irremediables.

Sobre el particular, adujo que no resulta factible estudiar la procedencia de la medida cautelar, «[…] teniendo en cuenta que las referencias conceptuales y argumentativas que se consignen en la solicitud de la medida cautelar son las que constituyen el marco respecto del cual debe resolverse la solicitud, y […] que la parte actora no trae a colación las normas superiores que deben ser confrontadas con los actos administrativos demandados».

III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, Colpensiones, interpuso recurso de apelación, en el cual sostuvo que la decisión administrativa que reconoció la pensión de sobrevivientes a los accionados es contraria a derecho, por cuanto vulnera lo dispuesto en los artículos 59 y 60 de la Ley 100 de 1993, así como la Ley 797 de 2003.

Señaló que el causante se había traslado al RAIS, por lo tanto, quedó excluido automáticamente del régimen de transición, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia SU-062 de 2010, y añadió que quien tenía la carga del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes era la administradora Porvenir S.A., por ser la entidad a la que se encontraba vinculado el causante al momento de su fallecimiento.

En cuanto a que no se demostró un perjuicio irremediable, adujo que « […] son innumerables los casos en los cuales el Instituto de Seguros Sociales, y la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones han reconocido erróneamente prestaciones económicas, y sin el cumplimiento de los requisitos legales, lo que irrefutablemente generan un perjuicio irremediable y un déficit fiscal de enormes proporciones para la nación, dificultando el cumplimiento de los fines propios del estado y quitándole el derecho personas que si cumplan con los requisitos para que le sean reconocidos sus derechos pensionales».

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (letra h), 150, 243 (numeral 5) y 244 (numeral 4) del CPACA, decidir el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra el proveído de 13 de agosto de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó la medida de suspensión provisional del acto acusado. 4.2.

Procedencia La alzada contra la providencia que denegó la solicitud de medida cautelar resulta procedente, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 243 (numeral 5) del CPACA. 4.3. Oportunidad Asimismo, se tiene que la providencia recurrida fue notificada por estado de 14 de agosto de 2024, y la impugnación fue presentada el 20 del mismo mes y año, razón por la cual, conforme al artículo 244 (numeral 3) del CPACA, el recurso resulta oportuno. 4.4.

Problema jurídico Establecer si los efectos de la Resolución GNR 202325 de 5 de junio de 2014 deben ser suspendidos o, si por el contrario la decisión apelada se encuentra conforme a derecho. 4.5. De las medidas cautelares Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.

Asimismo, el artículo 231 ibidem prevé que, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la resolución demandada y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con la correspondiente solicitud.

Al respecto, esta subsección, a través de providencia de 15 de febrero de 2018, precisó: […] para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.

De lo anterior, y en concordancia con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello conlleve prejuzgar. 4.6.

Análisis del caso en concreto En el caso en cuestión, se tiene que Colpensiones promovió demanda en la cual pretende la nulidad de la Resolución GNR 202325 de 5 de junio de 2014, por medio de la cual, reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Jorge William Arrieta García, en favor de la señora Dilia Isabel Hernández Flórez en calidad de compañera permanente y de William Said Arrieta Ortiz como hijo, sin ser competente para conceder dicha prestación. Asimismo, solicitó la suspensión provisional de sus efectos.

Sostiene la entidad demandante que, al momento de su fallecimiento, el causante se encontraba afiliado al RAIS, siendo la administradora de su régimen pensional la AFP Porvenir S.A., por lo cual, dicha entidad era la llamada a asumir el reconocimiento prestacional. Examinado el expediente, la Sala vislumbra que la medida cautelar requerida no tiene vocación de prosperidad, comoquiera que la tesis desarrollada como sustento de la solicitud no describe, de manera completa y real, la situación fáctica del causante.

Con el fin de explicar tal premisa, conviene indicar que Colpensiones funda la solicitud en una consideración principal: que el causante de la pensión de sobrevivientes, al momento de su deceso, se encontraba afiliado a Porvenir S.A. y no a dicha entidad. No obstante, conforme al contenido de la Resolución «2018_7647309_9», mediante la cual Colpensiones dispuso remitir el expediente administrativo «[…] a la Dirección de Procesos Judiciales de [esa] entidad para que en uso de sus facultades [dé] apertura a la Acción de Lesividad en contra de la Resolución GNR 202325 de 05 de junio de 2014», se advierte que el señor Jorge William Arrieta nació el 20 de septiembre de 1960, se encontraba afiliado al entonces Instituto de Seguros Sociales (ISS) y «[…] present[ó] traslado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad PORVENIR»; sin embargo, a partir del 1° de diciembre de 2009, se trasladó nuevamente al régimen de prima media, por lo que la entidad demandante estimó conveniente «[…] Revisar la Multivinculaciòn con el Régimen de Ahorro Individual» (Sic para toda la cita).

El resultado de dicha investigación se encuentra contenido en el citado documento, de la siguiente manera: Por consiguiente, es claro que el argumento sobre la falta de competencia para reconocer la prestación enarbolado por Colpensiones, no refiere a un evento simple de afiliación entre regímenes pensionales, sino a su posición jurídica respecto de la efectividad del traslado que le fue aceptado al causante, desde el régimen de ahorro individual al de prima media, a partir del 1° de diciembre de 2009.

Luego, no resulta factible suspender los efectos del acto acusado, en la medida que, en la presente controversia, no se discute la anulación del traslado efectuado por el causante en 2009 y la falta de competencia de Colpensiones para reconocer la pensión de sobrevivientes no se encuentra acreditada en el expediente. Ahora bien, si se aceptara que es viable emitir algún pronunciamiento sobre la anulación del traslado al régimen de prima media, tampoco se observa, prima facie, que aquel se hubiera consumado contra lo previsto en el artículo 13 (letra e) de la Ley 100 de 1993, esto es «[…] cuando le falta[ban] diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez», habida cuenta que fue efectuado cuando el causante tenía 51 años y el requisito de edad para acceder a la pensión de vejez, según lo preceptúa el artículo 33 de esa norma, es de 62 años.

Por último, frente al perjuicio irremediable invocado por Colpensiones, debe decirse que no basta con alegar una afectación al erario para desvirtuar la legalidad de un acto administrativo. En este caso, como se advirtió antes, no se ha demostrado de manera objetiva que el reconocimiento efectuado haya vulnerado el ordenamiento jurídico o generado un daño cierto y grave al patrimonio público.

El costo derivado del cumplimiento de un derecho legalmente reconocido no puede interpretarse como una irregularidad ni como una amenaza al interés fiscal del Estado, de tal suerte que, mientras no exista prueba concreta de un error evidente o de un quebranto jurídico, no es posible afirmar que el acto administrativo cause un perjuicio irremediable.

Sobre el particular, debe aclararse que, en los términos del artículo 103 del CPACA «[l]os procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico», de tal suerte que, ante la falta de demostración objetiva de infracciones a la normatividad aplicable, no resulta dable afectar los derechos prestacionales reconocidos a Dilia Isabel Hernández Flórez y William Said Arrieta Ortiz, solo por cuenta de las diferencias jurídicas que se presenten entre las entidades potencialmente obligadas a garantizar esas prerrogativas.

En consecuencia, dado que los argumentos expuestos en el recurso apelación no tienen vocación de prosperidad, la Sala confirmará el proveído de 13 de agosto de 2024, emitido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución GNR 202325 de 5 de junio de 2014, proferida por Colpensiones.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio del cual se negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones que fuesen necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.