CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00778-00 Nº interno: 5890-2019 Demandante: Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional Demandado: Gloria Álvarez Mejía Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 22 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional contra la sentencia del 22 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia dictado el 24 de junio de 2013 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Gloria Álvarez Mejía contra la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional, dentro del proceso 11001-33-31-707- 2012-00179.
I.
ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto de revisión[1] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, mediante sentencia del 22 de junio de 2015, confirmó parcialmente la providencia de primera instancia, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Gloria Álvarez Mejía, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional, en la que pretendía que se ordenara a la entidad demandada reliquidar la pensión mensual de vejez, aumentada hasta en un 80% del salario promedio devengado en el último año de servicio, en el que se incluyan la asignación básica, prima de antigüedad, bonificación de bienestar universitario, asignación por encargo, bonificación por servicios prestados, bonificación servicio del mes, prima de servicio, prima e navidad, vacaciones del periodo, prima de vacaciones, bonificación especial de recreación, ajuste prima de servicios por retiro, quinquenio, ajuste prima de navidad por retiro, ajuste de quinquenio por retiro y cualquier otro factor salarial devengado.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, en fallo dictado el 24 de junio de 2013, decidió[2]: (i) declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, en relación con la pretensión de nulidad parcial de la Resolución 0228 de 2009; (ii) declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad accionada;
(iii) declarar la nulidad de las Resoluciones FP 0198 de 6 de julio de 2011 y FP 0287 de 8 de septiembre de 2011, en cuanto negaron la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de los factores percibidos en el último año de servicio; (iv) ordenar a la Universidad Nacional de Colombia que reliquide la pensión reconocida a la señora Gloria Álvarez Mejía, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales señalados en la parte motiva, que devengó en el último año de servicios;
(v) condenar a la entidad accionada que actualice las sumas debidas; (vi) condenar a la demandada a pagar las diferencias generadas entre lo efectivamente cancelado como mesadas y lo que debe pagarse por efecto de la reliquidación, a partir de la fecha en que se causó el derecho al pago de su pensión de jubilación; (vii) ordenar a la Universidad Nacional de Colombia descontar únicamente los aportes sobre los factores frente a los cuales no se haya efectuado la deducción legal, que estaban a cargo de la empleada.
El Tribunal confirmó parcialmente la providencia de primera instancia y, modificó los numerales 4 y 7 de dicho fallo, los cuales quedarán así: (iv) condenar a la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional, reliquidar la pensión reconocida a la señora Gloria Álvarez Mejía, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985, con el 75% de todos los factores devengados en el último año de servicios, del 30 de noviembre de 2008 al 29 de noviembre de 2009, incluyendo los factores correspondientes a: asignación básica, y las doceavas partes de la bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de vacaciones de retiro, prima de navidad por retiro y quinquenio por retiro (de manera proporcional), con efectividad desde el 30 de noviembre de 2009; y (iii) (sic) disponer que, al momento de hacer la liquidación para pagar los valores resultantes de lo aquí dispuesto, se tendrá en cuenta para descontar lo ya aceptado y recibido mediante el valor anteriormente reconocido y que, en el caso de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, deberá realizar las compensaciones a que haya lugar al momento de pagar las mesadas.
Señaló que el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y en reiterada jurisprudencia ha señalado que la liquidación de la pensión de jubilación de aquellas personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, debe garantizar el principio de favorabilidad en materia laboral (in dubio pro operario), por lo que es procedente la aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985, es decir, se debe tener en cuenta aquellos factores devengados en el último año de servicio, bajo el entendido que constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado, como retribución por sus servicios, salvo que exista una ley que expresamente les reste ese carácter.
Agregó que, frente a los factores que se ordenan incluir, sobre los cuales la actora no ha realizado aportes, la entidad accionada deberá descontar de la liquidación final, el valor correspondiente a estos, los cuales den actualizarse a valor presente, con el fin de coadyuvar a la sostenibilidad fiscal en materia pensional. 2. El recurso extraordinario de revisión[3] La Universidad Nacional de Colombia- Fondo Pensional interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 22 de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Solicitó que se deje sin valor y efecto la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia; y, como consecuencia de lo anterior, se ordene a dicha autoridad judicial revocar en su totalidad la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Bogotá, aplicando la sentencia SU-230 de 2015 proferida por la Corte Constitucional.
Igualmente, pidió que se condene y ordene al señor Andrés Enrique Cuellar Garcés (sic) a la devolución y/o compensación de los mayores valores que le fueron pagados por concepto de pensión y retroactivo pagados en virtud del cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y que se ordene liquidar la pensión y se baje el monto de la misma, teniendo en cuenta el valor reconocido en la Resolución CPS-228 de 17 de julio de 2009.
Señaló que la señora Gloria Álvarez Mejía presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones CPS-228 de 17 de julio de 2009, que reconoció una pensión de jubilación; FP-198 de 6 de julio de 2011, que negó la solicitud de reliquidación de la pensión; y FP-287 de 8 de septiembre de 2011, a través de los cuales el Fondo Pensional de la Universidad Nacional confirmó la Resolución FP-198 de 2011.
Que en dicho proceso los jueces de instancia accedieron a las pretensiones de la demanda y ordenaron la reliquidación de la pensión. Indicó que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta que, para la fecha de la expedición de la sentencia de segunda instancia, era improcedente la reliquidación de la pensión con lo devengado en el último año de servicio, en aplicación de la sentencia SU-230 de 2015, dictada por la Corte Constitucional.
Consideró que con la sentencia recurrida se causa un detrimento patrimonial al Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, pese a que la Corte Constitucional en la sentencia indicada en el párrafo anterior, consideró que es improcedente ordenar la liquidación en dichos términos, porque viola el ordenamiento legal, especialmente el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Advirtió que la reliquidación de la pensión de jubilación debió realizarse teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser incluidos al momento de liquidar la prestación, es decir, teniendo en cuenta la edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo) de la prestación, según las normas aplicables para dichos funcionarios antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, sin embargo, el IBL no debe calcularse de acuerdo con lo dispuesto en el régimen anterior, sino con lo establecido en los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993.
Aseguró que la reliquidación ordenada por la decisión recurrida conllevó a que se presentara una afectación a la sostenibilidad financiera del sistema y un abuso palmario del derecho, pues en dicha providencia se desconocen los precedentes obligatorios y vinculantes proferidos por la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, así como de otras Subsecciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, que en acciones de tutela amparó los derechos fundamentales de la Universidad Nacional de Colombia, por desconocimiento del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional. 3.
Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 28 de noviembre de 2019 se admitió el recurso extraordinario de revisión y se rechazó por improcedente la solicitud de medida cautelar interpuesta por la entidad recurrente[4]. Posteriormente, en auto del 20 de mayo de 2021 se ordenó la notificación por emplazamiento a la parte demandada[5] y en providencia del 17 de febrero de 2022 se designó curador ad litem para que representara a la parte demandada dentro del asunto de la referencia[6].
Finalmente, en auto del 19 de enero de 2023 se prescindió del máximo periodo probatorio[7]. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión[8] La señora Gloria Álvarez Mejía, a través de curador ad litem, se opuso a las pretensiones del recurso e indicó que debe darse continuidad al derecho pensional en los términos reconocidos en la decisión cuestionada. 5.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el asunto de la referencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 22 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 10 de octubre de 2019[9], pues la sentencia recurrida se dictó el 22 de junio de 2015, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la entidad de previsión social tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Sobre la legitimación de la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional para promover el presente recurso extraordinario de revisión contra providencias judiciales que hayan ordenado reliquidar pensiones, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, definió la siguiente regla: “[…] frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero”.
De acuerdo con lo anterior, la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional, como entidad administradora encargada de reconocer y pagar las prestaciones periódicas a los empleados de dicha institución, está legitimada para interponer el presente recurso. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la entidad recurrente está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna, pues no transcurrieron 5 años desde la fecha en que se dictó la providencia recurrida y la presentación del recurso extraordinario de revisión. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 22 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 22 de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se incurrió en la causal de revisión alegada por el recurrente, esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora Gloria Álvarez Mejía excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[10].
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[11] y sus causales generales[12] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[13], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[14]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[15].
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[16].
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de la causal invocada por la entidad demandante La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto La Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Gloria Álvarez Mejía, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, lo que a su juicio causa un detrimento al erario y una grave afectación de la sostenibilidad fiscal, pues es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la norma anterior, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión (promedio de lo devengado en los últimos diez años de servicio), establecido en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.
La Sala advierte que, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional a favor de la señora Gloria Álvarez en la Resolución CPS- 228 de 17 de julio de 2009; sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos acusados y, como consecuencia de lo anterior, se ordenó a la entidad de previsión social reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales de origen legal devengados en el último año de servicio.
Sea lo primero indicar que, la señora Gloria Álvarez Mejía laboró en el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Agraria – Inurbe (25 de agosto de 1986-14 de agosto de 1990 y del 11 de septiembre de 1990 al 15 de diciembre de 1990) y en la Universidad Nacional de Colombia (5 de marzo de 1991 al 29 de noviembre de 2009), siendo beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que se debe tener en cuenta lo previsto en la Ley 33 de 1985, aplicable para los empleados que no gozan de un régimen pensional especial, como el caso de la actora.
Aclarado lo anterior, se observa que lo planteado por la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional es que se desconoce el precedente jurisprudencia de la Corte Constitucional, contenido en la sentencia SU-230 de 2015, por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año, razón por la cual la Sala procede a estudiar el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia recurrida, con el fin de establecer si procede infirmar dicha decisión. Pues bien, a través de la Resolución FP-0152 de 16 de mayo de 2016[17], la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora Gloria Álvarez Mejía en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En dicha decisión se estableció lo siguiente: “[…] Que el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia en aras de garantizar la protección del erario público interpuso acción de tutela contra los mencionados fallos por violación del precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional en Sentencia SU- 230 de 2015.
No obstante, el 20 de abril de 2016 se tuvo conocimiento de la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de febrero de 2016, Radicado No. 25000234200020130154101 y la Circular Conjunta No. 004 del 12 de abril de 2016 expedida por la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.
Por lo anterior, aún cuando no ha finalizado el trámite de la acción de tutela interpuesta por la Universidad Nacional se procederá a dar cumplimiento al fallo judicial en los términos señalados por los jueces de conocimiento, atendiendo el precedente fijado por el Consejo de Estado en Sentencia del 25 de febrero de 2016 y la Circular Conjunta 004 de 2016 de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación. Así las cosas y de acuerdo a lo certificado por la Dirección de Talento Humano Grupo Salarial y Prestacional de la Universidad Nacional – Sede Bogotá, para establecer la nueva base de liquidación de la señora GLORIA ÁLVAREZ MEJÍA identificada con Cédula de Ciudadanía No. 29.393.198 conforme a lo ordenado por el Juez, se diferenciarán dentro de los devengados del último año, los factores legales sobre los cuales se han efectuado aportes conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y los factores incluidos en el fallo no contemplados por dicha Ley, señalando que sobre estos últimos la Universidad no aplicó descuentos, precisamente porque la ley no lo permitía. ASIGNACIÓN BÁSICA $18.522.115 BONIFICACIÓN SERVICIOS PRESTADOS $594.988 SUBTOTAL FACTORES LEGALES $19.117.103/12= $1.593.092 PRIMA DE SERVICIOS $1.699.966 PRIMA DE NAVIDAD $2.116.623 PRIMA DE VACACIONES $1.874.458 QUINQUENIO $1.002.689 SUBTOTAL FACTORES EXTRA LEGALES: $6.693.736/12= $557.811 TOTAL: $25.810.839 La cuantía de la pensión resulta del siguiente cálculo: $25.810.839 / 12 meses = $2.150.903 x 75% = $1.613.177 […]”.
Precisado lo anterior, se evidencia lo siguiente: (i) mediante la Resolución CPS-228 de 17 de julio de 2009, la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional reconoció una pensión de jubilación a la señora Gloria Álvarez Mejía, en cuantía de $1.316.634, efectiva desde la fecha del retiro; (ii) a través de la Resolución FP-198 de 6 de julio de 2011, la misma entidad negó la solicitud de reliquidación de la pensión, decisión que fue confirmada por la Resolución FP-287 de 8 de septiembre de 2011;
(iii) mediante la Resolución FP-0152 de 16 de mayo de 2016, la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional dio cumplimiento a lo ordenado mediante fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y reliquidó la pensión de vejez en cuantía de $1,613,177, efectiva a partir del 30 de noviembre de 2009. Ciertamente, la Sala advierte que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era la Ley 33 de 1985 y acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad.
Ahora bien, la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo la pensionada antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($1,316,634) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($1,613,177) corresponde a la suma de $109,959, lo que equivale a un incremento de la mesada de un 22,52% aproximadamente.
A su vez, se encuentra probado que la señora Gloria Álvarez Mejía laboró al servicio del Inurbe y la Universidad Nacional de Colombia por más de 20 años. Al respecto, se resalta que no se presentó prueba al expediente sobre una posible variación en el cargo ocupado por la señora Álvarez Mejía, por lo que no se evidencia la existencia de una situación con la que se buscó un beneficio pensional, lo cual tampoco fue planteado por la entidad recurrente.
Asimismo, se advierte que la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional se limitó a cuestionar lo resuelto por los jueces de instancia al considerar que se había desconocido el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la materia objeto de estudio y no planteó que la reliquidación de la pensión se obtuvo con abuso del derecho, por lo que se puede concluir que la reliquidación de la pensión no se efectuó con abuso del derecho o con fraude a la ley.
A su vez, se evidencia que en el acto administrativo que da cumplimiento a la sentencia, se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado. Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades.
Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente[18]: […] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]”.
Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente[19]: “65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término[20] y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”[21].”.
Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sobre la pensión de vejez reconocida a la señora Gloria Álvarez Mejía, no muestra un incremento excesivo o injustificado, pues no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".
La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios, o si los fallos ordenaron la inclusión de una cantidad desproporcionada de factores sobre los cuáles no se realizaron aportes, lo que conlleve a que dicho incremento de la mesada pensional se torne injustificado.
Pues bien, visto lo anterior, la Sala concluye que, como el incremento de la pensión reconocida a la señora Gloria Álvarez no se derivó de un abuso del derecho, siendo este indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, se declarará infundado el presente recurso. Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional contra la sentencia del 22 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ----------------------- [1] Contenida en el CD visible a folio 23. [2] Visible en los documentos que contiene el CD visible a folio 23 del expediente. [3] Folios 1-21 reverso. [4] Folios 31-32 reverso. [5] Folios 41-reverso. [6] Folios 44-reverso. [7] Folios 50-reverso. [8] Índice 28 de Samai, al consultar el expediente de la referencia. [9] Folio 21 reverso. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [11] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [12] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [13] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [14] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [15] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [16] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [17] Visible en los archivos contenidos en el CD que obra a folio 23 del expediente. [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [19] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. [20] En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). [21] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.