REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, seis (6) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 73001-23-33-000-2025-00067-01 (73.198) Demandante: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE ADECUACIÓN DE TIERRAS DE MEDIANA ESCALA RÍO PRADO – ASOPRADO Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y OTROS Medio de control: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – CPACA Asunto:

RESUELVE

RECURSO DE QUEJA Decide el despacho el recurso de queja interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido el 13 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante el cual rechazó por improcedente el recurso de apelación formulado en contra de la decisión que rechazó la demanda (índice 10 SAMAI – gestión en otros despachos).

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Mediana Escala del Río Prado (ASOPRADO) presentó demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de protección de los derechos e intereses colectivos en contra de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de la Agencia de Desarrollo Rural, de la Corporación Autónoma Regional del Tolima y de la sociedad Celsia Colombia SA ESP con el fin de que se protejan los derechos colectivos de producción de alimentos, acceso al agua para el riego de la producción agrícola, el desarrollo rural sostenible, la libre competencia económica, los derechos de los consumidores y usuarios y la moralidad administrativa; adicionalmente, en la demanda se pretende, en síntesis, que se Expediente: 73001-23-33-000-2025-00067-01 (73.198) Actor: Asociación de usuarios del distrito de adecuación de tierras de mediana escala Río Prado Recurso de queja 2 ordene que el pago de la tasa por uso o utilización de agua por el riego está comprendido dentro del porcentaje de transferencias que se realiza al sector ambiental, según lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2.2.9.6.1.19 del Decreto 1076 de 2015 (fls. 58 a 61, doc. 4, índice 3 SAMAI – gestión en otros despachos). 3.

Auto rechazó la demanda Mediante auto de 3 de abril de 2025 (índice 4 SAMAI)1 el Tribunal Administrativo del Tolima rechazó la demanda, por estimar que de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA el presente asunto no es susceptible de control judicial, por cuanto no se pretende la protección y salvaguarda de un derecho colectivo sino, la protección de un derecho subjetivo con intereses meramente económicos, porque, en realidad, lo que pretende la parte actora es la exoneración del pago de la tasa de uso del agua (TUA) y el uso de las aguas provenientes de la Central Hidroeléctrica de río Prado de manera permanente sin costo alguno. 3.

El recurso de apelación Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación2 con fundamento, en síntesis, en los siguientes argumentos: i) se vulneraron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, debido a que en el auto impugnado no se analizaron los criterios jurisprudenciales establecidos por el Consejo de Estado para el rechazo de plano de la demanda; ii) se han promovido más de 20 procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y no se la logrado la protección de los derechos colectivos y, iii) la acción popular es procedente porque “no se busca solamente sanear una deuda”, sino “el reconocimiento de una serie de situaciones que constituyeron un Acuerdo de compensación social con el campesinado de la zona para la operación de la represa de Hidro Prado” (fls. 4 a 5 índice 7 SAMAI)3 por el cobro irracional de una tasa por el agua que se usa para bienes esenciales y la producción agrícola de la comunidad campesina. 1 Gestión en otros despachos. 2 Índice 7 SAMAI – gestión en otros despachos. 3 Gestión en otros despachos.

Expediente: 73001-23-33-000-2025-00067-01 (73.198) Actor: Asociación de usuarios del distrito de adecuación de tierras de mediana escala Río Prado Recurso de queja 3 4. El auto que rechaza por improcedente el recurso de apelación El Tribunal Administrativo del Tolima, por auto de 13 de mayo de 2025, (índice 10 SAMAI)4, estimó que en acciones populares no es apelable el auto que rechaza la demanda según lo definido en el auto de unificación jurisprudencial proferido 26 de junio de 20195 por la Sala Plena del Consejo de Estado; por consiguiente, el tribunal resolvió: i) “rechazar por improcedente el recurso de apelación”, ii) adecuar el recurso de apelación al recurso de reposición por ser el legalmente procedente y, ii) no reponer la decisión de rechazar la demanda porque en el fondo no se pretende “la salvaguarda de derechos colectivos sino el cumplimiento de un derecho subjetivo e individual de cada uno de los miembros de Asoprado” (fl. 4 ibidem). 5.

El recurso de queja El 19 de mayo de 2025 (índice 13 SAMAI)6, la parte demandante interpuso recurso de queja contra el auto que rechazó el recurso de apelación, para lo cual adujo lo siguiente: i) el Consejo de Estado ha establecido jurisprudencialmente que “el auto que rechaza la demanda también es susceptible de apelación”7 (fl. 3 índice 13 SAMAI)8, ii) el rechazo de plano de la demanda debe aplicarse con criterios restrictivos en aras de proteger los derechos de acceso a la administración de justicia y doble instancia; iii) de conformidad con el Código General del Proceso, aplicable por remisión de la misma Ley 1437 de 2011 (CPACA), el auto que rechaza la demanda sí es apelable; iv) la acción popular de la referencia sí versa sobre derechos colectivos claramente identificables y, v) la existencia de otros procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho no excluye la procedencia de la acción popular. 6.

Concesión del recurso de queja El 25 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo del Tolima concedió ante el Consejo de Estado el recurso de queja y dispuso la remisión del expediente a esta Corporación para que se continúe el trámite del recurso interpuesto (índice 16 SAMAI – gestión en otros despachos). 4 Gestión en otros despachos. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 26 de junio de 2019, exp.: 25000- 23-27-000-2010-02540-01, CP: Carlos Enrique Moreno Rubio. 6 Gestión en otros despachos. 7 Para el efecto, la parte actora invocó un auto dictado el 23 de julio de 2007 en el trámite de la acción popular con radicación número 25000-23-24-000-2005-02295-01(AP). 8 Gestión en otros despachos.

Expediente: 73001-23-33-000-2025-00067-01 (73.198) Actor: Asociación de usuarios del distrito de adecuación de tierras de mediana escala Río Prado Recurso de queja 4 7. Traslado del recurso de queja En el traslado del recurso de queja en esta Corporación, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio (informe secretarial – índice 5 SAMAI).

II. CONSIDERACIONES El despacho9 declarará bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto que rechazó la demanda, por las razones que se exponen a continuación. 1. Procedencia del recurso de apelación en el trámite de las acciones populares 1) La Ley 472 de 1998 en los artículos 26 y 37 preceptúa, expresamente, que el recurso de apelación procede contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: “Artículo 26.

Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: ( )” (se resalta).

“Artículo 37. Recurso de apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente” (se resalta).

De conformidad con las normas transcritas, es claro entonces que el recurso de apelación, en tratándose trámite del medio de control judicial de protección de los derechos e intereses colectivos solo procede en contra del auto que la decreta medidas cautelares y de la sentencia de primera instancia. 9 De conformidad con lo consagrado en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA que dispone: “Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja” (negrillas adicionales).

Expediente: 73001-23-33-000-2025-00067-01 (73.198) Actor: Asociación de usuarios del distrito de adecuación de tierras de mediana escala Río Prado Recurso de queja 5 2) En consonancia con lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación mediante auto de unificación jurisprudencial proferido el 26 de junio de 201910 precisó que las únicas providencias dictadas en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos susceptible del recurso de apelación son el auto que decrete una medida cautelar y la sentencia de primera instancia como expresamente lo consagran los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998, con base en las siguientes consideraciones: “Conforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables; sin que con dicha limitación se afecte en manera alguna el debido proceso o el derecho a la doble instancia conforme el análisis efectuado frente al punto por la Corte Constitucional.

Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición. Ahora, aunque el presente asunto se rige por el Decreto 01 de 1984, lo cierto es que las anteriores conclusiones resultan plenamente aplicables al trámite actual de las acciones populares en general, toda vez que con la expedición de la Ley 1437 de 2011 no se subrogó la regulación específica de la Ley 472 de 1998.

En tales condiciones, es claro que la decisión a través de la cual se niega la solicitud de intervención de un tercero en el trámite de una acción popular es pasible del recurso de reposición, pero no de apelación y por ende, tampoco de súplica –que procede contra los autos que por su naturaleza son apelables dictados en única o segunda instancia- razón por la cual, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, corresponde adecuar el recurso de súplica interpuesto por el apoderado de los señores Tomás y Jerónimo Uribe Moreno al de reposición y por tanto, devolver el expediente al Despacho del ponente para lo pertinente.

(…). Precisado lo anterior, se reitera, el recurso de apelación en materia de acciones populares sólo procede en los casos expresamente señalados en la Ley 472 de 1998, por lo que contra el resto de las decisiones proferidas en el marco de una acción popular sólo procede el de reposición y en consecuencia, los argumentos esgrimidos por los recurrentes contra la decisión del 2 de mayo de 2019 así deben estudiarse y resolverse por el ponente.” (se resalta). 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 26 de junio de 2019, expediente con numero de radicación (AP) 25000-23-27-000-2010-02540-01, CP: Carlos Enrique Moreno Rubio.

Expediente: 73001-23-33-000-2025-00067-01 (73.198) Actor: Asociación de usuarios del distrito de adecuación de tierras de mediana escala Río Prado Recurso de queja 6 3) Adicionalmente, es importante traer a colación que la Corte Constitucional en sentencia C-377 de 2002 con ocasión de decidir la demanda de constitucionalidad presentada en contra del artículo 36 de la Ley 472 de 1998, precisó que tal mandato no desconoce el derecho de defensa, el principio de la doble instancia y el acceso a la administración de justicia, por cuanto la naturaleza de las acciones populares impone un trámite judicial expedito con la finalidad de obtener de manera pronta y efectiva la protección de los derechos e intereses colectivos amparados con esta acción constitucional.

Sobre el particular expuso la Corte Constitucional lo siguiente: “El artículo 36 de la Ley 472 de 1998, que se demanda, dispone que contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil. [P]para la Corte es claro que la medida contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección. (…).

En criterio de esta Corporación la determinación que se analiza tampoco implica sacrificio alguno del derecho de defensa y del derecho de acceder a la administración de justicia (CP arts. 29 y 229), puesto que con la consagración del recurso de reposición el accionante puede ejercer libremente su derecho de controvertir las decisiones adoptadas por el juez durante el trámite de las acciones populares a fin de que éste funcionario revise la validez de su propia determinación revocándola o reformándola.

Igualmente, y como bien lo aprecia el Procurador General en su concepto, la norma demandada no desconoce los artículos 88 y 89 de la Carta, pues del mandato de estas disposiciones no se desprende que el Constituyente le haya impuesto al legislador la obligación de consagrar el recurso de apelación contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular.

Por el contrario, la libertad de configuración en esta materia se desprende de estas normas superiores cuando en ellas se dispone expresamente que la ley regulará las acciones populares y establecerá los recursos y procedimientos necesarios para su efectividad. En suma, entendida la norma en el sentido de que se aplica a todos los autos dictados durante el trámite de las acciones populares, no se desconoce la Carta Política pues el legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, decisión que, según se advirtió, no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente.”11 (se resalta). 11 Corte Constitucional, sentencia C-377 de 14 de mayo de 2002, MP Clara Inés Vargas Hernández.

Expediente: 73001-23-33-000-2025-00067-01 (73.198) Actor: Asociación de usuarios del distrito de adecuación de tierras de mediana escala Río Prado Recurso de queja 7 2. Prevalencia de la ley especial sobre la general Respecto del conflicto normativo relacionado con la prelación en la aplicación de las normas en el presente asunto es indispensable remitirse a lo consagrado en el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 que dispone lo siguiente: “Artículo 5.

Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1ª La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; 2ª Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo Código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal, Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública.” (negrillas adicionales).

En ese contexto normativo, es claro que existen criterios para solucionar los conflictos en la aplicación de las leyes: i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prevalece sobre la inferior y, ii) el criterio de especialidad, a partir del cual la norma especial prima sobre la general, aun cuando la última sea posterior12. 3.

Análisis del caso concreto De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto, se considera que en acciones populares no es procedente el recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda; por consiguiente, se declarará bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 13 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima por medio del cual rechazó la demanda, para lo cual se resolverán los argumentos de impugnación en el siguiente orden: 1) El rechazo por improcedente del recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda, en modo alguno desconoce los derechos de acceso a la administración de justicia, de la protección efectiva de los derechos e intereses 12 Sobre la prelación a tener en cuenta en la aplicación de las normas en el tiempo pueden consultarse, entre otras providencias, el auto de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado de 13 de febrero de 2014, expediente no. 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521) CP: Enrique Gil Botero y la sentencia de la Corte Constitucional C-078 de 1997 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.

Expediente: 73001-23-33-000-2025-00067-01 (73.198) Actor: Asociación de usuarios del distrito de adecuación de tierras de mediana escala Río Prado Recurso de queja 8 colectivos y de la doble instancia, por cuanto, como lo definió y precisó el Consejo de Estado en el auto de unificación jurisprudencial y la Corte Constitucional en la sentencia C-377 de 2002, en primer lugar, dada la naturaleza de las acciones constitucionales y el trámite expedito que estas exigen para garantizar y proteger de manera efectiva los derechos que estas amparan, puede interponerse el recurso de reposición ante el mismo juez que dictó la providencia para que la revoque o confirme y, en segundo término, el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa puede determinar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación; decisión que, según se advirtió, no conculca los derechos que el recurrente alega, porque, con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con las acciones populares. 2) En relación con la providencia dictada por el Consejo de Estado el 23 de julio de 2007 dentro del trámite de la acción popular con número de radicación 25000-2324- 000-2005-02295-01(AP), invocada por la parte recurrente para alegar que en esta decisión el Consejo de Estado “determin[ó] que el auto que rechaza la demanda también es susceptible de apelación”, es pertinente aclarar y resaltar dos cosas; la primera, que esta no es una decisión de unificación, por lo tanto, no tiene el carácter vinculante y, la segunda, que con posterioridad a la decisión invocada por la recurrente esta Corporación mediante auto dictado el 26 de junio de 2019 dentro del trámite de la acción popular con número de radicación (AP) 25000-23-27-000- 2010-02540-01, unificó la jurisprudencia para precisar que el recurso de apelación en tratándose del medio de control judicial de protección de los derechos e intereses colectivos procede solo contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia de segunda instancia, de conformidad con lo expuesto clara y explícitamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998. 3) En el asunto de la referencia no son aplicables los preceptos contenidos en el Código General del Proceso y en la Ley 1437 de 2011 (CPACA) como lo pretende la parte actora, por cuanto, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley 57 de 1887, cuando existe conflicto de normas sobre un mismo punto debe acudirse al criterio de especialidad para aplicar la norma especial y no la general; es decir, que en el presente caso debe aplicarse de manera preferente la Ley 472 de 1998, por ser la ley especial que regula el trámite de las acciones populares, como lo dispone el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 57 de 1887.

Expediente: 73001-23-33-000-2025-00067-01 (73.198) Actor: Asociación de usuarios del distrito de adecuación de tierras de mediana escala Río Prado Recurso de queja 9 4) Respecto de los argumentos de impugnación relativos al carácter principal y la procedencia de acción popular de la referencia por versar sobre derechos colectivos, se considera que no hay lugar a realizar un pronunciamiento de fondo sobre el particular, debido a que se trata de argumentos del fondo del asunto dirigidos a justificar la admisibilidad de la demanda, mas no la procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda que, es la única materia que se puede analizar y resolver en un recurso de queja. 5) Por último, se precisa que el tribunal de primera instancia adecuó el recurso de apelación interpuesto al recurso de reposición y, además, lo resolvió en el sentido de confirmar su decisión; en consecuencia, no hay lugar a realizar nuevamente dicha adecuación del recurso.

De conformidad con lo expuesto, el despacho

RESUELVE

1º) Declárase bien denegado el recurso de apelación interpuesto en contra del auto proferido el 13 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima por medio del cual rechazó la demanda. 2º) Ejecutoriado este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado ponente de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.