CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 7 de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicado: 850012333000201600142 01 No. Interno: 1671 - 2017 Demandante: MARTHA CECILIA PEÑA RODRÍGUEZ Demandado: Procuraduría General de la Nación Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Reintegro de dineros Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017), por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Casanare, negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Martha Cecilia Peña Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las Resoluciones 237 del 30 de abril de 2014 y 512 del 24 de julio de 2014, expedidas por la Procuraduría General de la Nación, a través de las cuales ordenó el reintegro de las sumas de dinero canceladas por la entidad, a título de salarios y prestaciones sociales entre abril de 2012 y marzo de 2014, y resolvió el recurso de reposición interpuesto, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se declare que no hay lugar a la devolución de las sumas de dinero canceladas a la demandante por concepto de salarios y prestaciones sociales desde abril de 2012 a marzo de 2014, tiempo en que mantuvo vigente la relación legal y reglamentaria con la entidad. Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 1 – 12), en síntesis, son los siguientes: Señaló que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez mediante dictamen calendado el 27 de octubre de 2011, le determinó a la demandante una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 51%, con fecha de estructuración del 23 de julio de 2009, por enfermedad de origen profesional.
Mediante la Resolución 311 del 14 de febrero de 2012, Positiva Compañía de Seguros S.A., le concedió una pensión de invalidez a la demandante, acto notificado el 2 de marzo de 2012. En contra de esta decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron decididos mediante las Resoluciones 552 del 23 de abril de 2012 y 0621 del 10 de abril de 2012, confirmando el acto recurrido.
La demandante radicó ante la Procuraduría General de la Nación, un oficio calendado el 13 de marzo de 2012 (Rad. 104065), solicitando la intervención de esa corporación ante la Compañía de Seguros Positiva S.A., y las entidades encargadas de la liquidación de la pensión de invalidez, con el objeto de que se le incluyeran todos los factores salariales a que tenía derecho y se reajustara el monto de la pensión que le fue reconocida a la demandante.
La Procuraduría General de la Nación, a través del Oficio D.T.S.S. 004164 S.I.A.F. 72343 del 9 de mayo de 2012, da contestación a la petición presentada por la demandante, en el cual se le indició que remitió por competencia a la ARP Positiva y a la División de Gestión Humana de la entidad, quienes son las competentes para atender de fondo el requerimiento.
Alegó que la Procuraduría General de la Nación, conocía con exactitud el contenido de la Resolución 311 del 14 de febrero de 2012, por medio de la cual se le concedió la pensión de invalidez, teniendo en cuenta el contenido del oficio D.T.S.S. 004164 S.I.A.F. 72343 del 9 de mayo de 2012. Sostuvo que la demandante, el 5 de junio de 2012, cambio su afiliación a la EPS Sanitas como pensionada, atendiendo la solicitud del Departamento de Gestión Humana de la ARL Positiva.
Refirió que la Procuraduría General de la Nación, en su calidad de ente nominador, estaba en la obligación de verificar la inclusión en nómina de pensionados de la demandante, con el fin de retirarla del servicio. Señaló que, a través del Decreto 864 del 3 de marzo de 2014, la Procuraduría General de la Nación, retiró del servicio a la demandante.
A través de la Resolución 237 del 30 de abril de 2014, la Procuraduría General de la Nación, le ordenó a la demandante, reintegrar las sumas de dinero canceladas a título de salarios y prestaciones sociales por valor de $155.592.894, entre abril de 2012 a marzo de 2014, acto administrativo notificado a la demandante el 14 de mayo de 2014.
Mediante la Resolución 512 del 24 de julio de 2014, se resolvió el recurso de apelación, que confirmó el acto recurrido. Por medio del oficio S.G. No. 004539 del 24 de septiembre de 2014, la entidad da respuesta a la solicitud de complementación presentada por la demandante, en el que le explica que el mismo es de carácter informativo. Alegó que, una vez concedida la pensión de invalidez, era obligación de la Procuraduría General de la Nación, en su calidad de empleador, verificar la inclusión en nómina de pensionados de funcionarios para retirarla del servicio, función que no puede ser trasladada al empleado.
Refirió que la desvinculación de la demandante, se efectúo debido a los requerimientos hechos por ella misma a la entidad para que se terminara la relación legal y reglamentaria que mantuvo la entidad durante 2 años, en cuanto no cumplió con los requisitos legales de verificar la inclusión en nómina de pensionados, a pesar de encontrarse en situación de vulnerabilidad, como es el reconocimiento de la pensión de invalidez.
Señaló que la entidad demandada a través de un oficio dirigido a la demandante, con fecha 24 de mayo de 2013, remitió fotocopia de los oficios 14000 y 14100, recibidos el 14 y 22 de diciembre, respectivamente en la división de Gestión Humana de la Procuraduría, a través de los cuales la ARL Positiva les puso en conocimiento el dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez efectuado a la demandante y les informó sobre el trámite de la solicitud de pensión que se estaba gestionando a la funcionaria.
Lo anterior, demuestra que la entidad demandada conocía la calidad de pensionada desde el momento en que quedó en firme el acto que le otorgó la pensión de invalidez. Sostuvo que, en el lapso transcurrido entre abril de 2012 y marzo de 2014, la demandante se encontraba pensionada por invalidez, motivo por el cual no estaba obligada a prestar el servicio.
Mencionó que la Procuraduría General de la Nación debió notificarle a la demandante, el trámite interno que se estaba llevando a cabo, previo a la expedición de la Resolución 237 del 30 de abril de 2014, vulnerándole el derecho de contradicción, al no tener la posibilidad de controvertir las pruebas en que se fundó el acto administrativo demandado.
Consideró que la “permanencia en nómina de empleados de la Procuraduría General de la Nación de la señora Martha Cecilia Peña Rodríguez no fue su decisión sino de la entidad nominadora quien omitió retirarla del servicio después de su inclusión en nómina de pensionados.” Afirmó que, conforme a lo establecido en el artículo 3 del Decreto 2245 de 2012, el procedimiento para retirar del servicio a un funcionario con justa causa, tiene un trámite especial que se encuentra a cargo del empleador y es de responsabilidad de la entidad que efectuó el reconocimiento de la pensión el informarle la fecha de inclusión en nómina de pensionados, trámite que no se efectúo, por lo tanto la mora en el retiro del servicio de la demandante, fue omisión de la Procuraduría General de la Nación. Mencionó que la demandante a través de derechos de petición dirigidos a la Procuraduría General de la Nación le informó su condición de pensionada, sin que la entidad le haya contestado a ninguno de los requerimientos.
Y que una vez, la entidad advirtió la condición de pensionada, en razón a los derechos de petición, procedió a retirarla del servicio, sin verificar lo sucedido, vulnerándole el debido proceso. Refirió que la demandante, en ningún momento solicitó que se mantuviera vigente la relación legal y reglamentaria, por el contrario, en repetidas ocasiones ofició a la entidad, para que dicha relación se terminara, a lo que se hizo caso omiso.
Sostuvo que la demandante hizo uso del dinero consignado de buena fe, toda vez que presumía que la entidad nominadora conocía la calidad de pensionada, y lo invirtió en el cuidado de su salud mental. Refirió que la Procuraduría General de la Nación, no debe cobrarle a la demandante, los dineros cancelados a título de salarios teniendo en cuenta que obró de buena fe, y que fuera consignado sin previa verificación de la situación de la demandante. 1.2.
Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda los artículos 13, 29, 53, 83 y 116 de la Constitución Nacional; literal e) del artículo 47 de la Ley 23 de 1991; 13 de la Ley 270 de 1996; 64 y 65 de la Ley 446 de 1998; Ley 640 de 2001; Ley 1285 de 2009; Decreto 1716 de 2009; 69 y 136 del C.C.A. Contestación de la demanda Mediante apoderado judicial, la Procuraduría General de la Nación, en escrito visible a folios 120 a 135 del expediente, se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto está demostrado en el proceso que la actuación de la entidad estuvo ajustada al ordenamiento jurídico.
Alegó que la demandante no le informó a la entidad que se encontraba incluida en nómina de pensionaos y le estaban cancelando la pensión al tiempo que devengaba los salarios cancelados por la entidad, acto que no se puede entender de buena fe. Señaló que no es obligación de la entidad de verificar la inclusión en nómina de pensionados, es de competencia del fondo de pensiones el que remite al empleador una comunicación con la información sobre las condiciones y términos de inclusión en nómina allegando el acto de reconocimiento.
Sin embargo, al percatarse la demandante que de manera injustificada estaba recibiendo doble asignación de Tesoro Público, era su obligación informar a la entidad para que se le excluyera de la nómina y se abstuviera de cancelarle el dinero por concepto de salarios y prestaciones sociales. Mencionó que la Resolución 237 del 30 de abril de 2014, no fue producto de un proceso disciplinario ni una investigación administrativa adelantada en contra de la demandante, se trato de un deber legal de proteger el erario público.
Señaló que dicho acto administrativo fue notificado personalmente a la demandante, el 14 de mayo de 2014. Sostuvo que, conforme con lo dispuesto en la Ley 776 de 2002, no podía ser simultáneo el pago derivado de las prestaciones por incapacidad laboral con el salario; sin embargo, el retiro no podía ordenarse sin que se le haya reconocida la pensión de invalidez so pena de afectar el derecho fundamental al mínimo vital del trabajador.
Manifestó que, como quiera que la demandante se encontraba pensionada e incluida en nómina desde marzo de 2012, no es aceptable los argumentos esgrimidos en la demanda, en el sentido que como la relación legal y reglamentaria se encontraba vigente, tenía derecho a percibir los salarios y prestaciones sociales, pues a pesar de que continuaba vinculada a la entidad, se encontraba suspendida frente a su relación laboral, por lo cual no había lugar al pago de salarios ni prestaciones sociales.
Refirió que conforme a lo establecido en el decreto 1647 de 1967, el pago de los salarios está sujeto a la efectiva prestación del servicio, como quiera que, por el solo hecho de tener una vinculación legal y reglamentaria suspendida, no adquiría el derecho a devengar salarios, si no ha prestado el servicio. Con fundamento en ello, señaló que la demandante no podía apropiarse de los salarios que la entidad le consignó a la demandante, como quiera que no había prestación del servicio, requisito sine qua non para ser acreedora de este pago, pues en su condición de pensionada, tenía derecho al pago de la pensión de invalidez reconocida por Positiva Compañía de Seguros S.A., quien mes a mes le estaba consignando lo correspondiente a su mesada pensional.
Alegó que, bajo el principio de la buena fe, no es posible que la servidora pueda beneficiarse de los errores de la administración, máxime cuando se trata de dineros del erario público. Si la entidad omitió desvincular a la demandante y le consignó de buena fe los salarios y las prestaciones sociales sin tener derecho a ello, era deber de la demandante realizar la devolución de los mismos, pues no le era dable apropiarse de los mismos, en consideración a que se encontraba devengando pensión de invalidez. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Casanare, a través de la sentencia proferida el 23 de febrero de 2017 (ff. 618 – 625 reverso), negó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la parte demandante, y ordenó expedir copias de la actuación ante la Fiscalía General de la nación y la Contraloría General de la República para que adelante las respectivas investigaciones.
Una vez relacionadas las pruebas allegadas al expediente, analizó el derecho pensional y la incompatibilidad con el salario, para concluir que una vez reconocida la pensión de invalidez, deja de existir la relación legal y reglamentaria, y a partir de este momento, cesó las obligaciones relacionados con el pago de los salarios y las prestaciones sociales.
Reiteró que era obligación de la demandante, informarle a la entidad sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez, para que se declarara la extinción de la relación legal y reglamentaria de forma oportuna, con la consecuente cesación del pago de salarios y prestaciones sociales. Sostuvo que la demandante le solicitó a la entidad información sobre la fecha en que les fue comunicada la condición de pensionada por enfermedad laboral, pero nunca informó que ya se encontraba incluida en nómina de pensionados, como tampoco que estaba percibiendo salarios pagados por la entidad en forma simultánea.
Refirió que la demandante se encontraba percibiendo dos asignaciones provenientes del Tesoro Público, sin prestación del servicio, cuando su deber era informar tal situación para que se adoptara las decisiones que finalmente la entidad ejecutó. Sostuvo que, una vez reconocida la pensión, la obligación de la demandante era informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que declarara la extinción de la relación legal y reglamentaria de forma oportuna, y la consecuente cesación del pago de salarios y prestaciones sociales.
Y con relación a la presunta violación del debido proceso para ordenar el reintegro de las sumas indebidamente recibidas, a la demandante se le comunicó en debida forma la decisión de la administración, quien tuvo la oportunidad de interponer y sustentar los recursos procedentes. Finalmente, consideró que la conducta de la demandante puede tener connotaciones penales, disciplinarias y fiscales, motivo por el cual ordenó expedir copias de la actuación ante la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que adelante las respectivas investigaciones. 4.
Recurso de apelación El apoderado judicial de la parte demandante formuló recurso de apelación en contra de la sentencia referida (ff. 628 – 630), en la cual solicita se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar, se declare la nulidad de los acos administrativos demandados. Alegó que fue equivocada la decisión de primera instancia, al dar por sentado que al dejar de existir automáticamente la relación legal y reglamentaria llos dineros pagados en vigencia de dicha relación a la demandante fueron recibidos de mala fe.
Afirmó que la sentencia “le arrogó efectos de ilegalidad al comportamiento de mi representada, obviando que al hacer tal arbitraria acusación, implícitamente estaría afirmando que el vínculo entre la entidad y ella es per se ilegal, lo que a todas luces rayaría con la realidad material y jurídica.” Sostuvo que se equivoca la sentencia, al aseverar que la entidad discrecionalmente podría emitir un acto administrativo para cobrar los dineros que por concepto de salarios y prestaciones sociales le fueron entregados a la demandante en vigencia de la relación legal y reglamentaria que fue terminada con justa causa y con antelación a la expedición de los actos administrativos.
Mencionó que la Procuraduría no estaba facultada para emitir de manera discrecional y arbitraria los actos administrativos mediate los cuales exige la restitución de los dineros a la demandante cuando estos fueron recibidos en virtud de una situación enmarcada dentro de la legalidad en que la buena fe se hizo parte. Disiente de la decisión de primera instancia, en el sentido de trasladar la obligación de notificar el estatus de pensionada y de su inclusión en nómina a la demandante, pues no existe norma alguna que ello lo obligue.
Por el contrario, la demandante mediante memoriales le puso en conocimiento la situación médico laboral. Además, la Procuraduría General de la Nación, a través de la división de gestión humana, fue enterada desde el 14 de diciembre de 2011 del dictamen emitido por la junta nacional de calificación de invalidez sobre la pérdida de la capacidad laboral que padecía la demandante.
E insistió que, en ninguna norma, se le impone la obligación de informar si estaba incluida en nómina de pensionados. Solicita no sea condenada en costas, en cuanto su actuación no ha sido temeraria. 5. Alegatos de conclusión 5.1. Por parte de la Procuraduría General de la Nación Mediante escrito visible a folios 657 a 667 del expediente, la entidad demandada señaló que el acto administrativo acusado, no es producto de un proceso disciplinario o una investigación administrativa adelantada en contra de la demandante, motivo por el cual se debe confirma la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Mencionó que la Procuraduría General de la nación en cumplimiento del deber legal de proteger el erario público y en calidad de ordenadora del gasto, expidió los actos administrativos demandados, frente a los cuales la parte demandante interpuso los recursos, los cuales fueron decididos en forma oportuna, sin que se vulnere el debido proceso.
Sostuvo que durante el tiempo en que la demandante estuvo incapacitada, la entidad le canceló la incapacidad laboral, en cumplimiento del parágrafo 3del artículo 3 de la Ley 776 de 2002, suma que sustituye al salario por existir imposibilidad de la obligación de prestar sus servicios. Luego ante la declaración de incapacidad permanente por invalidez, la ARL reconoció una pensión de invalidez, pago que no podía ser simultáneo con el pago derivado de las prestaciones de incapacidad temporal.
Como quiera que la demandante se encontraba pensionada e incluida en nómina desde marzo de 2012, no es aceptable que como la relación legal y reglamentaria se encontraba vigente, tenía derecho a percibir salarios y prestaciones sociales, en cuanto se encontraba suspendida de la relación laboral. Refirió que los pagos de los salarios están sujetos a la efectiva prestación del servicio, como quiera que, por el solo hecho de tener una vinculación legal y reglamentaria, no adquiría el derecho a devengar salarios si no ha prestado el servicio. 5.2.
Por parte de la demandante Por escrito visible a folios 668 a 670 del expediente, el apoderado judicial de la demandante, solicitó se revoque la decisión de primera instancia, y en su lugar se accedan a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que el Tribunal dio por sentado que la relación legal y reglamentaria había dejado d existir automáticamente con el reconocimiento de la pensión a la demandante, por lo tanto, los dineros pagados en vigencia de dicha relación fueron recibidos de mala fe por ella.
Mencionó que no es lógico que la entidad demandada pretenda ejercer una facultad de cobro sobre las prestaciones que entregó en virtud de la relación legal y reglamentaria vigente que sostenía con la demandante, desconociendo que si lo pretendido era imputar a la conducta una falta, debía primero desvirtuar las presunciones de legalidad que amparaba la relación en el marco del debido proceso.
Refirió que los actos administrativos que consagran situaciones de carácter particular no pueden ser revocados discrecionalmente por la entidad que los profiere sin que exista el consentimiento previo del afectado, trámite que no agotó la demandada, desconociendo el debido proceso. Reiteró que no se conoce norma que ordena que la demandante diera aviso del reconocimiento de la pensión, por lo tanto, insiste que son mal intencionados los pronunciamientos generales y abstractos formulados en la decisión objeto de reparo porque con ello se pretende ocultar la verdad de la forma como ocurrieron los hechos y de paso imputarle responsabilidad a la demanda.
Alegó que “la entidad demandada no podía so pretexto de perseguir un legítimo interés, desconocer las reglas de legalidad del proceso, téngase en cuenta que los actos administrativos demandados fueron emitidos discrecionalmente y en ausencia de los requisitos normativos, situación que no fue objeto de pronunciamiento por parte del fallados, y que sin lugar a dudas de haberse evaluado lo habría llevado a proferir una decisión más justa y acorde con el material probatorio que existe en el proceso.” Solicitó se revoque la decisión de condenar a la parte demandante en costas, teniendo en cuenta que no ha actuado en forma temeraria. 6.
Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado mediante concepto No. 269 – 2012, en escrito visible a folio 671 a 680 del expediente, solicitó se confirme la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Señaló que la decisión de primera instancia, fue claro, preciso y contundente, en fundar su decisión en la prohibición constitucional y legal relativa a la prohibición de percibir dos o más erogaciones estatales del erario público.
Manifestó que la entidad estaba en la obligación de recuperar los dineros públicos entregados a una persona que no había prestados los servicios, sin que la entidad de previsión ni la beneficiaria le hubiere dado aviso oportuno sobre el reconocimiento pensional y en especial, la inclusión en nómina, lo cual era obligación de la institución aseguradora.
Mencionó que las comunicaciones de la demandante hacia la entidad, no evidencian noticia alguna, en cuanto contiene son requerimientos de información, la cual no existía, razón para entender que lejos de informar la situación de pensionada, lo cual se hizo fue ocultar tal condición. Con relación a la buena fe de la demandante, mencionó que la demandante se aprovechó indebidamente, quien por su formación y ejercicio profesional sabía y conocía que estaba recibiendo simultáneamente la mesada pensional y el salario, en forma indebida.
Señaló que los actos demandados se adecuan al ordenamiento, y los ataques realizados tienen un carácter especulativo y alejado de la realidad, motivo por el cual no se logró desvirtuar la presunción de legalidad. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos en el recurso de apelación por la parte demandante, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se circunscribe a determinar si es procedente el reintegro por parte del demandante de los valores pagados por concepto de salarios y prestaciones sociales cancelados por la Procuraduría General de la Nación, teniendo en cuenta que la demandante simultáneamente es beneficiaria de una pensión por invalidez.
El Tribunal Administrativo de Casanare, a través de la sentencia apelada, negó las pretensiones de la demanda, condenó en costas a la parte demandante y ordenó la expedición de copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que se adelanten las respectivas investigaciones. 2.3.
De lo probado en el proceso Mediante la Resolución 311 del 14 de febrero de 2012, expedida por Positiva Compañía de Seguros S.A., se le reconoció a la demandante una pensión de invalidez por enfermedad de origen profesional, a partir del 23 de julio de 2009, fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral, y causada a partir del 5 de noviembre de 2010, fecha de la última incapacidad temporal reconocida.
Obra a folios 58 a 59 del expediente, solicitud de fecha 13 de marzo de 2012, elevada por el demandante ante la Procuraduría General de la Nación, en la cual pretende la intervención ante Positiva Compañía de Seguros S.A., para la liquidación y pago de la pensión por invalidez originada en enfermedad profesional. Por oficio 004164 del 9 de mayo de 2012 (f. 55), la procuraduría delegada para Asuntos de Trabajo y la Seguridad Social dio respuesta a la petición elevada por la demandante, con relación a la intervención ante la ARL Positiva, para que se le tuvieran en cuenta todos los factores salariales para la liquidación de la pensión de invalidez.
En esta respuesta, le manifiesta que la misma fue remitida por competencia a la ARL y a la División de gestión Humana de la entidad. A folio 57 del expediente obra oficio del 24 de febrero de 2013, suscrito por la demandante y dirigido al Gerente de Indemnizaciones de Positiva Compañía de Seguros, en la que se le solicitó información sobre la fecha de notificación del acto de reconocimiento de la pensión de invalidez.
El Procurador General de la Nación por medio de la Resolución 864 del 3 de marzo de 2014, retiró del servicio a la demandante como Procuradora Judicial 1 Penal, Código 3PJ – EG, en la Procuraduría 223 Judicial I Penal de Yopal (ff. 140 - 141). Mediante el Oficio 75120 del 3 de marzo de 2014, la Coordinadora del Grupo de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Procuraduría General de la Nación, se hace una relación de las actividades adelantadas respecto al caso de la demandante, en las que se relacionan que en dos oportunidades la demandante solicitó información con relación a la fecha en que le fue comunicada la condición de pensionada por enfermedad laboral (16 de mayo de 2013 y 6 de febrero de 2014) – ff. 552 a 557 –.
La Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación a través de la Resolución 237 del 30 de abril de 2014 (ff. 143 – 145), le ordenó a la demandante, el reintegro a favor del Tesoro Nacional la suma de $155.592.894, por concepto de salarios y prestaciones sociales cancelados. En contra de este acto administrativo, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación (ff. 23 – 40), los cuales fueron decididos mediante la Resolución 512 del 24 de julio de 2014 (ff. 41 – 54), por la cual confirmó en todas sus partes la decisión contenida en el acto recurrido y rechazó por improcedente el recurso de apelación. La Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, mediante oficio D.G. No. 004539 del 24 de septiembre de 2014, da respuesta a la solicitud de complementación a la Resolución 512 de 2014 (ff. 81 – 88), en la cual indica que la actuación administrativa se encuentra en firme, a partir del 13 de agosto de 2014 (f. 91).
A folio 559 del expediente, obra constancia de fecha 5 de febrero de 2014, en la cual se indica que las transferencias que por concepto de cesantías se realizó a la demandante para los períodos abril a diciembre de 2012 y el año 2013. 2.4. Análisis de la Sala El artículo 128 de la Constitución Política, establece: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.” Por su parte, el Decreto 1848 de 1969, en su artículo 77, determinó las incompatibilidades con el goce de la pensión, así: “El disfrute de la pensión de jubilación es incompatible con la percepción de toda asignación proveniente de entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, cualesquiera sea la denominación que se adopte para el pago de la contraprestación del servicio, salvo lo que para casos especiales establecen las leyes y en particular el Decreto 1713 de 1960 y la Ley 1a. de 1963”.
En el mismo sentido, el artículo 8 de la Ley 71 de 1988 prevé la efectividad de las pensiones de jubilación, invalidez y vejez: “Artículo 8.- Las pensiones de jubilación, invalidez y vejez una vez reconocidos, se hacen efectivas y deben pagarse mensualmente al pensionado desde la fecha en que se haya retirado definitivamente del servicio, en caso de que este requisito sea necesario para gozar de la pensión. Para tal fin la entidad de previsión social o el I.S.S., comunicarán al organismo donde labora el empleado, la fecha a partir de la cual va a ser incluido en la nómina de pensionados, para efecto de su retiro del servicio.
Para cobrar su primera mesada el pensionado deberá acreditar su retiro, mediante copia auténtica del acto administrativo que así lo dispuso o constancia expedida por el Jefe de Personal de la entidad donde venía laborando, o de quien haga sus veces.” Por su parte, la Ley 4 de 1992, en el artículo 19, señala la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del erario, así: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.
Exceptúanse las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa; b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
Parágrafo. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades.” Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C 133 del 1.° de abril de 1993, al estudiar la exequibilidad del citado artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, consideró: “(…) Este mandato constitucional (el contenido en el artículo 128 de la Constitución Política) consagra una incompatibilidad que consiste en la prohibición de desempeñar simultáneamente dos o más cargos públicos y de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, además de autorizar a la ley para fijar los casos en que no opera dicha prohibición. Tal incompatibilidad está redactada en los siguientes términos: [ ] Esta disposición apareció por primera vez en la Constitución Política de 1886 cuando el constituyente de esa época prescribió: «Nadie podrá recibir dos sueldos del tesoro público, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes» (art. 64).
Este precepto, como se lee en los antecedentes legislativos obedeció al deseo del constituyente de evitar posibles abusos por parte de los empleados públicos, al permitírseles la acumulación de cargos y por ende de sueldos. Como se puede apreciar, en la Constitución de 1991 se conserva el precepto antes vigente en su integridad, agregándole la prohibición que tiene toda persona de desempeñar mas (sic) de un cargo público, y adecuando su texto a la nueva normatividad, al extenderse la definición de tesoro público, también al patrimonio correspondiente a las entidades descentralizadas. […] La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, con ocasión de la prohibición de recibir, de manera simultánea, doble asignación del tesoro público, conceptuó: “Con fundamento en la indispensable calidad de empleado público, la finalidad de las dos prohibiciones concurre al mismo fin, que no se reciba más de una asignación, bien mediante el desempeño de otro empleo, ora de uno sólo, percibiendo otra clase de remuneraciones propias de los servidores públicos.
El desarrollo jurisprudencial del término “asignación”, puede resumirse así: “con este vocablo genérico se designa en hacienda pública toda cantidad de dinero que se fija y destina al pago de las prestaciones relacionadas con el servicio público oficial”, según la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia - sentencia del 11 de diciembre de 1961 -.
Por su parte, esta Sala en la Consulta 896 de 1997 sostuvo que “ la prohibición de recibir más de una asignación del tesoro público, está estrechamente relacionada con el ejercicio de empleos en el sector oficial o con el pago de prestaciones provenientes del ejercicio de estos empleos ( ) las asignaciones mencionadas en dichas normas comprenden los sueldos, prestaciones sociales y toda clase de remuneración que tenga como fundamento un vínculo o relación laboral con entidades del Estado; bajo el vocablo asignación queda comprendida toda remuneración que se reciba en forma periódica, mientras se desempeña una función. ( ) Ahora bien, la locución “desempeñar más de un empleo público” que trae el artículo 128 no resulta tautológica respecto de la que proscribe “recibir más de una asignación”, como podría creerse a primera vista, pues cada una de ellas produce consecuencias jurídicas diferentes: una, prevenir el ejercicio simultáneo de empleos públicos remunerados, con la consabida acumulación de funciones públicas y, otra, impedir que quien ostenta una sola investidura - reciba otra asignación proveniente del tesoro público, distinta del salario.” Se deduce, entonces, que el bien jurídico constitucional tutelado por los artículos 128 de la C.P. y 19 de la ley 4ª de 1992 es la moralidad administrativa considerado en el ámbito propio de la función pública y, por tanto, el término asignación debe entenderse referido respecto de quienes desempeñan empleos públicos. […] Así, es claro, que la prohibición constitucional de percibir doble asignación proveniente del tesoro público está directamente relacionada con el hecho de que ambos emolumentos tengan como fuente u origen el ejercicio de empleos o cargos públicos (dos empleos públicos en forma simultánea o pensión de jubilación - proveniente de entidades de previsión del Estado - y sueldo), cuyo pago o remuneración provenga del tesoro público.
Lo anterior, naturalmente, sin perjuicio de las excepciones previstas en la ley. […] Con todo, debe señalarse que esta Sala, al estudiar el alcance de la prohibición constitucional, también aclaró que ésta no le era aplicable al particular que celebrara contratos con la entidad estatal, así como tampoco cobijaría al beneficiario de una pensión de jubilación (proveniente de servicios al sector público) cuando se encontrara dentro de los casos de excepción que la misma ley ha señalado, para quien se autoriza devengar simultáneamente la pensión y el salario en un cargo público.
En efecto, la Sala en concepto No. 1344 del 10 de mayo de 2001, expresó: Sin perjuicio de aceptar que la pensión de jubilación es una asignación en los términos señalados, la incompatibilidad no cobija al beneficiario de la misma, en cuanto la prohibición persigue evitar la acumulación de cargos remunerados en un mismo servidor público - el pensionado no tiene esta connotación, no tiene relación laboral con el Estado -, con el consiguiente menoscabo de la moralidad administrativa, el acaparamiento de las posiciones públicas, de los empleos y de su retribución pecuniaria. […] De esta manera la incompatibilidad constitucional se presenta cuando ambas asignaciones tienen como fuente el servicio público y son sufragadas por el tesoro público y no se encuentren dentro de los casos expresamente exceptuados por la ley previa autorización constitucional; una interpretación contraria de la disposición prohibitiva iría en contravía de la finalidad de la norma, tal y como lo advirtió la Corte Suprema de Justicia en sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de Casación Laboral, el 27 de enero de 1995.” Entonces, la prohibición se debe entender no solo la percepción de más de una asignación proveniente de varios empleos públicos, sino la de otras remuneraciones o asignaciones que tengan la misma fuente, tales como las pensiones.
Ahora bien, a través de la Ley 776 de 2002, por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales, en el artículo 1, establece el derecho de toda persona afiliada al sistema que sufra un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, se incapacite, se invalide o muera, a que se le reconozcan las prestaciones económicas establecidas en el Decreto 1295 de 1994.
Y el parágrafo 2, establece: “PARÁGRAFO 2o. Las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, serán reconocidas y pagadas por la administradora en la cual se encuentre afiliado el trabajador en el momento de ocurrir el accidente o, en el caso de la enfermedad profesional, al momento de requerir la prestación. Cuando se presente una enfermedad profesional, la administradora de riesgos profesionales que asume las prestaciones, podrá repetir proporcionalmente por el valor pagado con sujeción y, en la misma proporción al tiempo de exposición al riesgo que haya tenido el afiliado en las diferentes administradoras, entidades o a su empleador de haber tenido períodos sin cobertura.
Para enfermedad profesional en el caso de que el trabajador se encuentre desvinculado del Sistema de Riesgos Profesionales, y la enfermedad sea calificada como profesional, deberá asumir las prestaciones la última administradora de riesgos a la cual estuvo vinculado, siempre y cuando el origen de la enfermedad pueda imputarse al período en el que estuvo cubierto por ese Sistema.
La Administradora de Riesgos Profesionales en la cual se hubiere presentado un accidente de trabajo, deberá responder íntegramente por las prestaciones derivados de este evento, tanto en el momento inicial como frente a sus secuelas, independientemente de que el trabajador se encuentre o no afiliado a esa administradora. Las acciones de recobro que adelanten las administradoras son independientes a su obligación de reconocimiento del pago de las prestaciones económicas dentro de los dos (2) meses siguientes contados desde la fecha en la cual se alleguen o acrediten los requisitos exigidos para su reconocimiento.
Vencido este término, la administradora de riesgos profesionales deberá reconocer y pagar, en adición a la prestación económica, un interés moratorio igual al que rige para el impuesto de renta y complementarios en proporción a la duración de la mora. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.” Y con relación al estado de invalidez y al monto de la prestación, la misma Ley 776 de 2002, dispuso: “ARTÍCULO 9o.
ESTADO DE INVALIDEZ. Para los efectos del Sistema General de Riesgos Profesionales, se considera inválida la persona que, por causa de origen profesional, no provocada intencionalmente, hubiese perdido el cincuenta por ciento (50%) o más de su capacidad laboral de acuerdo con el Manual Único de Calificación de Invalidez vigente a la fecha de la calificación. En primera instancia, la calificación de los porcentajes de pérdida de la capacidad laboral se hará por el equipo interdisciplinario establecido en el artículo 6o. de la presente ley, dentro del mes siguiente a la fecha en que hubiere concluido el proceso de rehabilitación integral, de existir discrepancias se acudirá a las Juntas de Calificación de Invalidez, quedando a cargo de la entidad de Seguridad Social correspondiente el pago de honorarios y demás gastos que se ocasionen.
El costo del dictamen será a cargo de la Administradora de Riesgos Profesionales, pero el empleador o el trabajador podrán acudir directamente ante dichas juntas.
ARTÍCULO
10. MONTO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. Todo afiliado al que se le defina una invalidez tendrá derecho, desde ese mismo día, a las siguientes prestaciones económicas, según sea el caso: a) Cuando la invalidez es superior al cincuenta por ciento (50%) e inferior al sesenta y seis por ciento (66%), tendrá derecho a una pensión de invalidez equivalente al sesenta por ciento (60%) del ingreso base de liquidación; b) Cuando la invalidez sea superior al sesenta y seis por ciento (66%), tendrá derecho a una pensión de invalidez equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del ingreso base de liquidación; c) Cuando el pensionado por invalidez requiere el auxilio de otra u otras personas para realizar las funciones elementales de su vida, el monto de la pensión de que trata el literal anterior se incrementa en un quince por ciento (15%).
PARÁGRAFO 1 o. Los pensionados por invalidez de origen profesional, deberán continuar cotizando al Sistema General de Seguridad en Salud, con sujeción a las disposiciones legales pertinentes.
PARÁGRAFO 2 o. No hay lugar al cobro simultáneo de las prestaciones por incapacidad temporal y pensión de invalidez. Como tampoco lo habrá para pensiones otorgadas por los regímenes común y profesional originados en el mismo evento. El trabajador o quien infrinja lo aquí previsto será investigado y sancionado de acuerdo con lo dispuesto en las leyes vigentes, sin perjuicio de las restituciones a que haya lugar por lo cobrado y obtenido indebidamente.” Por otro lado, a través del Decreto 1647 de 1967, se reglamentó los pagos a los servidores del Estado, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1º.- Los pagos por sueldos o cualquiera otra forma de remuneración a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital, municipal y de las empresas y establecimientos públicos, serán por servicios rendidos, los cuales deben comprobarse debidamente ante los respectivos funcionarios de la Contraloría General de la República y las demás Contralorías a quienes corresponde la vigilancia fiscal Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que en virtud de lo establecido en el artículo 128 de la Constitución Política, las asignaciones pagadas por concepto de servicios prestados a las entidades públicas resultan incompatibles con el disfrute de pensiones de jubilación, vejez o invalidez originadas en esas mismas actividades, salvo las excepciones que la ley determina.
A su turno, esta Corporación, en reciente oportunidad, precisó que “la prohibición constitucional para recibir dos o más pagos con fuente de financiación de recursos públicos, abarca también a las pensiones en términos generales desde el concepto amplio de asignación, ello siempre y cuando su causa u origen sea común mientras provengan de aportes derivados de sendas vinculaciones con el Estado”.
Con fundamento en lo anterior, en el caso puesto en consideración de esta Sala, la demandante pretende que se declare la nulidad del acto administrativo a través del cual se le ordenó reintegrar el dinero cancelado por parte de la Procuraduría General de la Nación, por concepto de salarios y prestaciones canceladas entre abril de 2012 a marzo de 2014, tiempo durante el cual, percibió pensión de invalidez por parte de Positiva Compañía de Seguros S.A., por enfermedad profesional.
De lo probado en el expediente, se estableció que la señora Martha Cecilia Peña Rodríguez le fue reconocida una pensión de invalidez a través de la Resolución 311 del 14 de febrero de 2012, expedida por Positiva Compañía de Seguros S.A., por enfermedad profesional, con fecha de estructuración el 23 de julio de 2009, y causada a partir del 5 de noviembre de 2010, fecha en que le fue reconocida la última incapacidad temporal.
De igual forma se estableció, que la pensión de invalidez reconocida por la ARL, fue cancelada a partir de abril de 2012, en favor de la demandante. En forma simultánea, la Procuraduría General de la Nación, le reconoció y canceló a la demandante, los salarios y prestaciones sociales durante el período comprendido entre abril de 2012 hasta marzo de 2014, momento a partir del cual, mediante el Decreto 864 del 3 de marzo de 2014, la retiró del servicio, por estar percibiendo pensión de invalidez.
Conforme con lo anterior, la Sala concluye que en este caso se trata de la incompatibilidad de salario y pensión, pagada esta última por la ARL a la que se encontraba afiliada la demandante cuando se encontraba vinculada a la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la enfermedad profesional que se le diagnosticó, cuya actuación está sujeta a ley y a la Constitución Política y, por ende, los salarios y prestaciones sociales que percibió por parte de la entidad demandada en forma simultánea con la pensión de invalidez reconocida, debe reintegrarse, al incurrir en la prohibición de devengar doble asignación del Tesoro Público.
Así, a través de la Resolución 237 del 30 de abril de 2014, la Procuraduría General de la Nación, le ordenó a la demandante el reintegro a favor del Tesoro Nacional, de los dineros cancelados por concepto de salarios y prestaciones sociales sin que se hubiese prestado el servicio público, en razón a que se encontraba percibiendo una pensión de invalidez por riesgo profesional.
Es así como la demandante se encuentra incursa en la prohibición consagrada en el artículo 128 de la Constitución Política, al percibir más de una asignación proveniente del Tesoro Público o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, por lo que le corresponde a esta reintegrar dicho monto. En este sentido se pronunció esta Sección al señalar: “(…) Como se indicó anteriormente, la Constitución Política establece la prohibición de recibir más de una asignación proveniente de varios empleos públicos y de otras remuneraciones o asignaciones que tengan la misma fuente, situación que configura la incompatibilidad de salarios y pensiones, reconocida pacíficamente en el ordenamiento jurídico (…).” Así las cosas, las sumas que por concepto de salarios y prestaciones sociales percibió la señora Martha Cecilia Peña Rodríguez entre abril de 2012 hasta marzo de 2014, en forma simultánea con la pensión de invalidez, deberán ser reintegradas a la entidad demandada, conforme así lo ordenó el acto administrativo demandado, en razón a que se tornan incompatibles, y por ende, iría en contravía de la prohibición de percibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, entre ellas, lo correspondiente a pensiones.
Ahora bien, la parte demandante alega que actuó de buena fe, motivo por el cual, no es procedente la devolución de los dineros cancelados por la Procuraduría General de la Nación, por concepto de salarios y prestaciones sociales ordenado a través del acto administrativo enjuiciado. Al respecto, la Sala dirá que, la presunción de buena fe se encuentra prevista en el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
La buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, y la Corte Constitucional le ha dado el siguiente alcance: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.
A su turno, el legislador ha previsto que no habrá lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe, al establecer en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que la demanda deberá ser presentada, en cualquier tiempo cuando “[s]e dirija contra actos que reconozca o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Destaca la Sala que el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, norma que fue derogada por la Ley 1437 de 2011, también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe. Respecto de la recuperación de dineros pagados a particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado, se ha manifestado en repetidas oportunidades, de la siguiente forma: “Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub - judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”.
“No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.
“Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.
Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).
Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho:[…] Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos […] […] Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA.” Como corolario de lo sostenido en los pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se advierte que no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal, que la demandante incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho.
Como se dejó establecido, en el sub examine, la Procuraduría General de la Nación, a través del acto administrativo enjuiciado ordenó el reintegro de los dineros cancelados a la demandante, por concepto de salarios y prestaciones sociales entre abril de 2012 hasta marzo de 2014, que fueron percibidos por la demandante en forma simultánea con la pensión de invalidez que recibía por parte de la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., encontrándose probado que existió un doble pago, el cual era de pleno conocimiento de la demandante y quien recibió los dineros por dichos conceptos, sin que este probado en el expediente, que haya desplegado actividad alguna tendiente a informar a la entidad, el reconocimiento de la pensión de invalidez de la cual era beneficiaria.
Conforme a lo obrante en el expediente, se estableció que la demandante desplegó conductas que implican un actuar incumplidor de las exigencias de honestidad, rectitud y credibilidad, pues en caso contrario, habría informado a la Procuraduría General de la Nación, del reconocimiento de la pensión de invalidez de la cual era beneficiaria, con el fin de que se evite un doble pago por parte del erario público, más aún si se tiene cuenta que el principio de buena fe, no es un postulado absoluto, sino que se enmarca dentro de los principios de prevalencia del interés general y la vigencia de un orden justo.
Por lo anterior, para la Sala es claro que el conocimiento por parte de la demandante, con relación a que ya se encontraba percibiendo la pensión de invalidez y simultáneamente la Procuraduría General de la Nación, le canceló los salarios y prestaciones sociales de los cuales se aprovechó en beneficio propio, como si estuviera vinculada a la entidad, estuvo asociada a la pasividad de la demandante en seguir beneficiándose del doble pago, con el agravante de generar una carga indebida al erario, lo que de suyo descarta un justo título que dé cuenta de su buena fe que presuntamente alega.
Así las cosas, la orden de recuperar lo que le fue pagado a la demandante por concepto de salarios y prestaciones sociales entre abril de 2012 hasta marzo de 2014, es legítima, imponiéndose razones suficientes para mantener incólume el acto administrativo acusado. Por último, como en el escrito de apelación la parte demandante solicitó la revocación de la totalidad de la sentencia, la Sala estima pertinente precisar con relación a la condena en costas impuesta, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Empero, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, no es posible comprobar el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el abogado haya generado otro tipo de gastos para la parte demandada.
Así las cosas, se revocará la condena en costas impuesta a la parte demandante, sin más disquisiciones sobre el particular. III. DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia proferida el 23 de febrero de 2017, por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se negó las pretensiones incoadas, en cuanto se comparten los argumentos expuestos por el a quo al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, con excepción del numeral segundo, que se revoca.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017) proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que negó las súplicas de la demanda, con excepción al numeral segundo, el cual se revocará, relativo al pago de las costas procesales impuesta a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Ausente con excusa (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ( E ) CARMELO PERDOMO CUÉTER