1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., primero (1.°) de julio de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-01711-01 Accionante: CARLOS ULPIANO PLAZA ROMERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Presunta vulneración de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Sanción moratoria de cesantías – Costas procesales / REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se encuentra acreditado por cuanto la parte accionante persigue un fin meramente económico.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la parte accionante, por conducto de apoderado, en contra de la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 y en el Decreto 333 de 20211.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El señor Carlos Ulpiano Plaza Romero promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2. El accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del Departamento del Valle del Cauca, con el objeto de que se declarara la nulidad del acto ficto negativo surgido con ocasión de la petición del 14 de agosto de 2023 que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. 1 Que ingresó para fallo el 30 de mayo de 2025.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01711-01 Accionante: Carlos Ulpiano Plaza Romero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 2 3. El proceso correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga que, por medio de sentencia del 10 de mayo de 2024, declaró de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. 4.
Como fundamento de su decisión, el Juzgado consideró que la sanción moratoria se causó por un día (26 de junio de 2020) y que el demandante, a través de petición, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria el 14 de agosto de 2023, es decir, después de 3 años, cuando su derecho al pago de la sanción moratoria ya había prescrito. 5.
Contra dicha decisión la parte demandante presentó apelación, recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, mediante providencia del 18 de septiembre de 2024, confirmó lo fallado por el a quo. Pretensiones 6. La parte accionante solicitó lo siguiente (se transcribe textualmente): “1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA en la sentencia proferida el día 18 de septiembre de 2024, en el expediente radicado No. 76111-33-33-004-2023-00233-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, GRATUIDAD y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA del señor CARLOS ULPIANO PLAZO ROMERO, habida cuenta que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y al precedente judicial del órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, DEJAR SIN EFECTOS la providencia judicial y, proceda a efectuar el examen de procedencia de la condena en costas impuestas al proceso ordinario conforme la normatividad vigente y el precedente jurisprudencial vertical en aras de salvaguardar las garantías iusfundamentales de la accionante”2.
Fundamentos de la demanda de tutela 7. La parte demandante sostiene que la decisión judicial cuestionada incurrió en un defecto sustantivo por el desconocimiento de lo establecido en la Ley 2080 de 2021, mediante la cual se introdujo una adición a la procedencia de la condena en costas en los casos en los que se establece que la demanda se interpuso con manifiesta carencia de fundamento legal.
A su juicio, el juez de lo contencioso administrativo debió analizar las pretensiones y el ejercicio legítimo del derecho de acción e impedir una condena en costas implícita a la derrota procesal. 8. Adicional a ello, señala que se configura un desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 23 de mayo de 2024, según el cual la condena en costas se impone bajo una rigurosa valoración de las pretensiones y con garantía del principio de seguridad jurídica, por lo que se debe 2 Folio 2 del escrito de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01711-01 Accionante: Carlos Ulpiano Plaza Romero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 3 determinar la debida motivación de la demanda y la justificación del ejercicio del medio de control objeto de controversia. 9. Asimismo, la tutelante indica que se desconoció lo establecido en las sentencias del 8 de febrero de 2024 y del 4 de abril de 2024, dictadas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, providencias que establecieron que la condena en costas no procede de manera automática, dado que el hecho de que un recurso de apelación sea resuelto de forma desfavorable no implica, por sí solo, la imposición de costas a la parte vencida.
Este argumento, según el actor, se sustenta no sólo en el enfoque objetivo-valorativo, sino también en la adición normativa introducida con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, que refuerza la necesidad de un análisis riguroso y respaldado en cada caso concreto. 10. En ese sentido, adujo que “la jurisprudencia del Consejo de Estado exige al juez ponderar no solo la existencia de costas dentro del proceso, sino también la fundamentación jurídica de la actuación de las partes, evitando que se desincentive el acceso a la administración de justicia mediante la imposición indiscriminada de cargas económicas.
Así pues, la condena en costas debe responder a una evaluación rigurosa que garantice la coherencia del sistema jurídico y respete el principio de seguridad jurídica, permitiendo que el ejercicio de los derechos e intereses de los usuarios de este servicio público no sea restringido por decisiones que desconozcan el sustento legal en las pretensiones formuladas”3.
Trámite procesal 11. Por medio de auto del 25 marzo de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como accionado y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Secretaría de Educación del Departamento del Valle del Cauca, al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial Guadalajara de Buga y a Fiduprevisora S.A. como terceros con interés. Intervenciones 12.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga señaló que no incurrió en vulneración alguna de los derechos fundamentales del accionante, por cuanto cumplió todas las etapas procesales en la oportunidad contemplada en el ordenamiento jurídico y al demandante se le garantizó el principio de doble instancia. 13.
Expuso que lo pretendido por el actor es cuestionar por medio de la acción de tutela asuntos que ya fueron objeto de estudio por el juez de lo contencioso administrativo, supuesto que desconoce el principio de seguridad jurídica. 3 Folio 8 del escrito de tutela. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01711-01 Accionante: Carlos Ulpiano Plaza Romero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 4 14.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca precisó que la condena en costas se impuso en aplicación del criterio objetivo-valorativo consagrado en la Ley 1437 de 2011 y en el Código General del Proceso. 15. En ese sentido, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, dado que no se han transgredido los derechos fundamentales de la parte accionante y lo que busca es reabrir un debate procesal que ya fue resuelto en las instancias procesales correspondientes. 16.
La Nación – Ministerio de Educación y el Departamento del Valle del Cauca solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 17. Las demás partes guardaron silencio. La sentencia de primera instancia 18. Mediante sentencia del 24 de abril de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió (i) negar las solicitudes desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por el Departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Educación; y (ii) declarar improcedente la solicitud de amparo constitucional. 19.
Sostuvo que en el presente asunto no se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en razón a que el disenso deviene de un asunto de contenido económico, derivado de un debate estrictamente normativo y legal. Por lo tanto, un pronunciamiento adicional implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 20.
De esa manera, el a quo consideró que los argumentos invocados por el actor como fundamento de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso están encaminados a replantear la discusión jurídica en torno a la imposición de las costas procesales. Esta circunstancia resulta improcedente, en tanto la presunta afectación se deriva de una cuestión de contenido económico que fue debidamente argumentada y concluida por el juez natural de la causa.
La impugnación 21. Contra la decisión precitada el señor Carlos Ulpiano Plaza Romero presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda. II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 22. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01711-01 Accionante: Carlos Ulpiano Plaza Romero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 5 tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión 23. De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad? 24. De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: ¿El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la expedición de la sentencia del 18 de septiembre de 2024, incurrió en un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte accionante? 25.
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional y (iii) el caso concreto. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 26. Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 20054, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 27.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar5; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela6, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional7 o el Consejo de Estado8, ni una sentencia interpretativas (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-9;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que 4 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 5 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 6 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 8 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01711-01 Accionante: Carlos Ulpiano Plaza Romero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 6 agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable10 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto.
Del requisito de relevancia constitucional 28. La relevancia constitucional es un requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y tiene como finalidad asegurar su naturaleza excepcional. Esta exigencia supone que la controversia planteada esté directamente orientada a la protección de derechos fundamentales y no se limite a reproches de legalidad o interpretaciones judiciales que competen exclusivamente al juez ordinario. 29.
La Corte Constitucional indicó11 que la tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una instancia adicional para cuestionar sentencias, ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios. Para que una acción tenga relevancia constitucional, debe existir una afectación real y desproporcionada de los derechos fundamentales, más allá de la simple inconformidad con la decisión judicial. 30.
En ese sentido, la Corte estableció tres criterios para identificar si una acción de amparo constitucional satisface el requisito de relevancia constitucional en el eventos en que se pretende reabrir el debate12: (i) el debate debe recaer sobre un asunto constitucional y no solamente legal o económico; (ii) el caso debe relacionarse con un debate jurídico que se centre al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, o tiene una trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates exclusivamente legales. 31.
Así, no basta invocar genéricamente la violación de un derecho fundamental para entender cumplido este requisito, ya que es indispensable demostrar, de manera clara y concreta, cómo la decisión judicial atacada ha generado una trasgresión real y significativa de una garantía constitucional. En suma, el examen de relevancia constitucional permite distinguir entre un juicio de validez constitucional, que justifique la intervención del juez de tutela, y un juicio de corrección judicial, el cual se escapa de su competencia13.
Caso concreto 32. En el presente asunto se decide la impugnación presentada por el señor Carlos Ulpiano Plaza Romero, en nombre propio, en contra de la sentencia del 24 10 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-033 de 2018. 12 Corte Constitucional, Sentencias SU-134 de 2022 y SU-128 de 2021. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-134 de 2022.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01711-01 Accionante: Carlos Ulpiano Plaza Romero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 7 de abril de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Sin embargo, la Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 33.
La parte accionante sostiene que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente al confirmar la condena en costas que, en primera instancia, por medio de providencia del 10 de mayo de 2024, le impuso el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga. 34.
Al respecto, se tiene que, en la decisión enjuiciada, en relación con la condena en costas, la autoridad judicial accionada consideró lo siguiente: “58. Sobre el argumento de apelación por la condena en costas, se observa que la decisión del juzgado acogió el criterio objetivo valorativo, pues no condicionó la condena a la conducta procesal de la parte vencida, y al ordenar que se liquidaran por secretaría, condicionó la condena a su demostración. 59.
La condena en agencias en derecho se causa por la actuación desplegada por los apoderados de la parte demandada, quienes realizaron un trabajo administrativo para presentar las respectivas defensas en los procesos judiciales. 60. Este tipo de condenas no depende de que se pruebe una actuación temeraria o abusiva, pues únicamente se deberá acreditar la realización de gestiones tales como la presentación o contestación de la demanda, comparecencia a audiencias, presentación de alegatos y demás actuaciones inherentes al proceso, para que pueda considerarse que la parte vencedora dentro del juicio si incurrió en gastos; hecho que aquí quedó demostrado y que llevó a condenar en costas en la instancia. 61.
La Sala concluye que procedía la imposición de condena en costas y agencias en derecho en contra de la demandante por el trámite procesal de primera instancia en aplicación al criterio objetivo-valorativo en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el Código General del Proceso, lo que desvirtúa los argumentos de la parte actora, orientadas a demostrar que la imposición de costas procesales depende de la conducta de la parte vencida en el juicio”. 35.
De conformidad con lo citado, esta Sala encuentra que lo pretendido por el actor se limita a una discusión de contenido estrictamente económico, toda vez que los argumentos mediante los cuales sustenta su acción tienen relación con la condena en costas procesales, lo cual, como lo ha señalado esta Subsección al resolver casos similares14, implica el reconocimiento a favor de la parte contraria de los gastos en que incurrió para impulsar el proceso (expensas) y de los honorarios de abogado (agencias en derecho). 36.
En ese orden de ideas, dado que el señor Carlos Ulpiano Plaza Romero persigue que se le releve de pagar los gastos derivados de la condena en costas 14 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 5 de mayo de 2025. Consejera ponente: María Adriana Marín. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01711-01 Accionante: Carlos Ulpiano Plaza Romero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 8 que le impusieron por haber sido vencido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, no se advierte la configuración de alguna causal específica procedibilidad que amerite un pronunciamiento de fondo por el juez constitucional. 37.
En este contexto, la tutela ejercida por la parte accionante busca prolongar el debate ante el juez natural, como si se tratara de un recurso ordinario, situación que claramente escapa de la competencia del juez de tutela, ya que no hay argumento que identifique la cuestión debatida como un asunto de genuina relevancia constitucional.
Además, la presente tutela debate un aspecto económico del fallo, el cual consiste en cuestionar las condenas en costas. En este sentido, no evidencia que la demanda entrañe un tema que recaiga sobre el goce de los derechos fundamentales. 38. En conclusión, la Subsección considera que la intención de la parte demandante es someter a un nuevo análisis lo que ya ha sido definido de manera válida y razonable por el juez natural de la causa, lo que lleva a la improcedencia de la acción de tutela debido al incumplimiento del requisito mencionado anteriormente.
Por ello, se confirmará la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de abril de 2025, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Carlos Ulpiano Plaza Romero, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01711-01 Accionante: Carlos Ulpiano Plaza Romero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 9 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF