CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-01043-011 Actor: Jair Garzón Osorio Demandados: Magistrados de la sala cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda Tema: Tutela contra providencia judicial; derecho constitucional fundamental al debido proceso Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia de 7 de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado (sección primera), que declaró improcedente la acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Jair Garzón Osorio, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho constitucional fundamental al debido proceso, presuntamente quebrantado por los señores magistrados de la sala cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos la sentencia de 11 de noviembre de 2021, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda (sala cuarta de decisión) decidió el proceso 66001-23-33-000-2021- 00260-00, de que trata el artículo 151 (numeral 32) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en el sentido de (i) «declarar con efectos retroactivos la invalidez de los artículos 1 y 2 del Acuerdo Municipal 7 de 27 de julio de 2021», proferido por el concejo de La Virginia, y (ii) ordenar remitir copia de las diligencias a la procuraduría provincial de Pereira para lo de su competencia; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que emitan una nueva providencia en la que «dispongan la validez» del referido acto administrativo. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 «Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 3.

De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01043-01 Actor: Jair Garzón Osorio 2 1.2 Hechos. Relata el accionante que el concejo de La Virginia (Risaralda) expidió el acuerdo 7 de 27 de julio de 2021, en el que se estipularon medidas orientadas a garantizar la reactivación económica en el municipio y contrarrestar las consecuencias negativas que produjo la actual pandemia y el paro nacional que inició el 28 de abril de ese año, dentro de las que se encuentra una «amnistía tributaria [sobre los intereses de las deudas atañederas a] los impuestos de industria y comercio y predial unificado».

Que el señor gobernador de Risaralda envió el precitado acto administrativo al Tribunal Administrativo de ese departamento, con la finalidad de que estudiara su constitucionalidad y legalidad, dado que, a su juicio, era contrario al ordenamiento jurídico, asunto que fue asignado a la sala cuarta de decisión de esa Corporación, que el 11 de noviembre de 2021 dictó sentencia de única instancia, en el sentido de «declarar con efectos retroactivos la invalidez de los artículos 1 y 2 del Acuerdo Municipal 7 de 27 de julio de 2021», proferido por el concejo de La Virginia, y ordenar la remisión de las diligencias a la procuraduría provincial de Pereira, con el propósito de que estableciera presuntas actuaciones indebidas de quienes participaron en la expedición de la determinación administrativa censurada.

Dice que la primera autoridad del departamento de Risaralda remitió el Acuerdo 7 de 27 de julio de 2021, sin fundamentar motivos de su inconformidad, es decir, sin explicar las razones por las cuales era indispensable invalidarlo, no obstante, en la providencia cuestionada se realizó un estudio integral de la situación, pese a que no era procedente en virtud del principio de justicia rogada, para concluir que los concejos no tienen facultades de instituir amnistías tributarias, puesto que ello solo concierne al legislador.

Que las autoridades accionadas invalidaron el citado acuerdo tras pronunciarse sobre cuestiones que no fueron planteadas por el gobernador de Risaralda, lo que produjo afectación de sus intereses, dado que era beneficiario del alivio tributario, por ser deudor del municipio, pero ya no puede acceder a él, situación que le impone una carga económica significativa que merma sus finanzas y sobre la cual se le generó la confianza legítima de que ya no debía pagarla. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Los señores magistrados de la sala cuarta de decisión del Tribunal Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01043-01 Actor: Jair Garzón Osorio 3 Administrativo de Risaralda, por conducto del ponente de la providencia cuestionada, pide negar el amparo deprecado, habida cuenta de que esa decisión la emitieron con fundamento en una carga argumentativa suficiente y en atención al sistema normativo, que prevé que las amnistías tributarias solo las otorgar el legislador. 1.3.2 El señor gobernador de Risaralda, por intermedio de apoderada, indica que la sentencia censurada se emitió de acuerdo con el marco jurídico, que consagra que las entidades territoriales no tienen competencia para fijar amnistías a los contribuyentes, premisa en virtud de la cual los señores concejales de La Virginia no podían expedir el Acuerdo invalidado en el sentido en que lo hicieron, ni siquiera ante la crisis derivada de la pandemia y del paro nacional. 1.4 Providencia impugnada.

El Consejo de Estado (sección primera), mediante sentencia de 7 de abril de 2022, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que carecía de relevancia constitucional, comoquiera que el actor la emplea con la finalidad de obtener un nuevo pronunciamiento sobre aspectos jurídicos desestimados en el fallo atacado, lo que denota un uso inadecuado de este mecanismo constitucional, cuanto más si la discusión atañe únicamente a aspectos económicos, los cuales no es dable tratar en esta instancia judicial. 1.5 Impugnación. Inconforme con la anterior decisión, el tutelante la impugnó, con base en las mismas aseveraciones consignadas en el escrito inicial, pero destaca que se desconoció el principio de la justicia rogada, dado que las autoridades accionadas se pronunciaron sobre aspectos que no advirtió el gobernador de Risaralda al remitirles el Acuerdo 7 de 27 de julio de 2021, dictado por el concejo de La Virginia, para su revisión. II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 323 del Decreto ley 2591 de 19914 y 255 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20196 expedido por la sala 3 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 4 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 5 «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01043-01 Actor: Jair Garzón Osorio 4 plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 11 de noviembre de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Risaralda (sala cuarta de decisión) se pronunció sobre la validez del Acuerdo 7 de 27 de julio de 2021, dictado por el concejo de La Virginia (expediente 66001-23-33-000-2021- 00260-00), en atención al artículo 151 (numeral 37) del CPACA, en el sentido de (i) «declarar con efectos retroactivos la invalidez de los artículos 1 y 2 del» aludido acto administrativo, y (ii) ordenar remitir copia de las diligencias a la procuraduría provincial de Pereira para lo de su competencia; y, en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 2.4 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.

El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». 6 «Reglamento interno del Consejo de Estado». 7 «Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 3.

De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01043-01 Actor: Jair Garzón Osorio 5 subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.

De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional8 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.

De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular9. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.

En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables. 8 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 9 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01043-01 Actor: Jair Garzón Osorio 6 Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. 5) Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales10.

En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente11.

Asimismo, la jurisprudencia constitucional12 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.5 Caso concreto.

Con la finalidad de determinar si la acción de tutela de la referencia colma las exigencias generales de procedibilidad, debe advertirse que el artículo 305 (numeral 1013) de la Constitución Política prevé que los 10 Corte Constitucional, sentencia T-458 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. 11 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010- 01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 12 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 13 «Son atribuciones del gobernador: […] Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01043-01 Actor: Jair Garzón Osorio 7 gobernadores están facultados para remitir a los tribunales administrativos los acuerdos que consideren contrarios al ordenamiento jurídico, con el propósito de que se pronuncien sobre su constitucionalidad y legalidad.

La referida potestad de los primeros mandatarios de los departamentos también fue consagrada en el artículo 8214 de la Ley 136 de 1994, sin embargo, su trámite estaba regulado en el Decreto 1333 de 1986, cuyo artículo 121 establece los requisitos que deben colmarse, en los siguientes términos: El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).

El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso. De la lectura de la citada norma, se evidencia que en el escrito mediante el cual un gobernador remite al tribunal administrativo de su jurisdicción el respectivo acuerdo, se debe consignar «lo que se demanda», «los hechos u omisiones que sirvan de fundamento», «los fundamentos de derecho» y la «petición de pruebas», conforme a los numerales 2 a 5 del Código Contencioso Administrativo (CCA), presupuestos que también fueron estipulados en el artículo 162 del CPACA, que resulta aplicable en esos asuntos cuando inician luego de su entrada en vigor15.

Del anterior recuento normativo se tiene que el mecanismo aludido en precedencia está sujeto a unos requisitos formales, que lo asimilan a una demanda, y la decisión que lo desata comporta una sentencia, la cual se emite en única instancia, conforme al artículo 151 (numeral 316) del CPACA, y debe 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez». 14 «Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos». 15 Consejo de Estado, sección primera, auto de 11 de mayo de 2017, C. P. María Elizabeth García González, expediente 52001-23-33-003-2016-00284-01. 16 «Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 3.

De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01043-01 Actor: Jair Garzón Osorio 8 cumplir los parámetros consagrados en el artículo 18717 ibidem. Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se observa que en la providencia impugnada esta Corporación (sección primera) declaró improcedente la acción de tutela, en razón a que, a su juicio, carecía de relevancia constitucional, dado que el actor la emplea con la finalidad de obtener un nuevo pronunciamiento sobre lo decidido a través del fallo atacado.

Frente a lo cual la Sala aclara que si bien esta tutela resulta improcedente, no comparte que ello se deba a que carezca de relevancia constitucional, como se determinó en primera instancia, puesto que está inmiscuida la presunta transgresión de la garantía superior al debido proceso, sino en razón a que no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, comoquiera que el reproche del actor concierne a la posible vulneración del principio de congruencia, pues, a su juicio, las autoridades accionadas se pronunciaron sobre aspectos que no fueron planteados por el gobernador de Risaralda en el escrito que les envió (que debe colmar algunas exigencias de una demanda [artículo 121 del Decreto 1333 de 1986]), y ello es dable alegarlo en el recurso extraordinario de revisión, en virtud del artículo 24818 del CPACA, por cuanto la decisión censurada, se reitera, comporta una sentencia emitida en única instancia, de conformidad con el artículo 151 (numeral 3) ibidem.

Lo anterior, por cuanto dentro de las causales de procedencia del mencionado mecanismo, se encuentra la consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, consistente en «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», la cual se configura, entre otras situaciones, cuando la providencia desconoce el referido principio, tal como lo anotó esta Corporación19 en los siguientes términos: […] la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena 17 «La sentencia tiene que ser motivada.

En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen […]». 18 «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 19 Sala especial 22 de lo contencioso-administrativo, providencia de 2 de febrero de 2016, expediente: 11001- 03-15-000-2015-02342-00.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01043-01 Actor: Jair Garzón Osorio 9 por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma. Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi.

Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. […] la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia […] pues […] el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.

Desde esta perspectiva, se colige que el recurso extraordinario de revisión comporta un instrumento judicial apropiado para corregir yerros, como el desconocimiento del principio de congruencia, contenidos en providencias ejecutoriadas (como la aquí censurada), con la finalidad de preservar el sistema normativo y alcanzar la justicia material, el cual está supeditado a la configuración de alguna de las causales expresamente enunciadas en el artículo 250 del CPACA, en asuntos tramitados ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

A guisa de corolario de lo que se deja consignado, en este asunto el ejercicio de la tutela es improcedente, porque dicho amparo se encuentra gobernado por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa […]»20. Es decir, si los medios judiciales pueden ser utilizados de manera eficaz, como acontece en el sub lite, la acción instaurada no resulta pertinente.

En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa judicial), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá 20 Numeral 1 del artículo 6.º del Decreto ley 2591 de 1991.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01043-01 Actor: Jair Garzón Osorio 10 cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]»21. A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala confirmará la sentencia impugnada, con la que se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, pero por no colmar el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 7 de abril de 2022, con la que el Consejo de Estado (sección primera) declaró improcedente la acción de tutela promovida por el señor Jair Garzón Osorio, pero por las razones expuestas en la motivación. 2º.

Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente fallo a la sección primera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS 21 Artículo 86 de la Carta Política.