Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 63001 2333 000 2012 00157 02 (1500-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Wbillmer Grajales Puentes Tema: Pensión gracia. Nulidad de acto administrativo propio.

Caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Decisión: Se revoca la sentencia de primera instancia porque en el presente asuntó operó la caducidad de la acción y debido a que no se plantearon cargos en la demanda contra el acto administrativo que ordenó la reliquidación de la pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 14 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La parte demandante solicitó que se declare la nulidad de las resoluciones 63190 del 21 de diciembre de 2006 y UGM 017405 del 17 de noviembre de 2011 emanadas de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), mediante las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor del demandado. Como medida de restablecimiento del derecho, pidió que se condene al accionado a reintegrar las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, debidamente indexadas; además, solicita que se declare que el demandado no tiene derecho a continuar disfrutando de dicho beneficio prestacional. 2.

Como fundamento fáctico, expuso que el docente demandado presentó solicitud de reconocimiento de pensión gracia el 12 de junio de 2006 aportando un certificado de la Secretaría de Educación Municipal de Armenia que lo acreditaba como docente nacionalizado desde el 30 de agosto de 1976. Esto motivó la expedición de la resolución 63190 del 21 de diciembre de 2006, por la cual se le reconoció dicha retribución equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios (2005- 2006 2 Radicación: 63001 2333 000 2012 00157 02 (1500-2020) Demandante: UGPP 3.

Añadió que la entidad realizó investigaciones administrativas respecto a la pensión reconocida y determinó que, desde mayo de 1982, el demandado se desempeñó como docente nacional, según nombramiento efectuado mediante el Decreto 4425 del 1° de mayo de 1982, tomando posesión en la misma fecha. 4. Indicó que, posteriormente, el demandado presentó solicitud de reliquidación pensional el 15 de abril de 2011 con el fin de que se incluyeran todos los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional, petición que fue aceptada mediante la Resolución UGM 017405 del 17 de noviembre de 2011. 5.

Consideró que el accionado no cumple con el requisito de los 20 años de servicios como docente nacionalizado ya que realmente ostentó el carácter de docente nacional. Asimismo, sostuvo que las resoluciones impugnadas constituyen una unidad jurídica pues afectan de manera conjunta el derecho pensional y generan un detrimento al erario. 6.

Finalmente, afirmó que estos actos administrativos son ilegales, por cuanto contravienen los artículos 1, 2, 6, 121 y 209 de la Constitución Política, así como las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989. Medida cautelar de suspensión provisional y reconocimiento de sucesión procesal 7. Mediante auto fechado el 18 de julio de 2013, el tribunal de primera instancia negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos acusados y reconoció a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social como sucesora procesal de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación. Contestación de la demanda 8.

El demandado manifestó su oposición a las pretensiones argumentando que cumple con todos los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, entre ellos: contar con 20 años de servicio como docente oficial en primaria y secundaria, haber sido nombrado por autoridad territorial desde el 30 de agosto de 1976 con carácter nacionalizado, no percibir otra pensión o recompensa nacional y mantener buena conducta. 9.

A su vez, sostuvo que los reintegros de mesadas solicitados por la parte actora son improcedentes toda vez que actuó de buena fe, con legítima confianza en la certeza de su derecho y sin evidencia de fraude en sus solicitudes. 10. Propuso como excepciones de fondo las que tituló como “inexistencia de la obligación con fundamento en la ley”, “buena fe”, “cobro de lo no debido”, “prescripción” y la genérica.

Sentencia apelada 3 Radicación: 63001 2333 000 2012 00157 02 (1500-2020) Demandante: UGPP 11. El Tribunal Administrativo del Quindío dictó sentencia del 14 de noviembre de 2019 mediante la cual declaró la nulidad de los actos administrativos cuestionados y negó las demás pretensiones de la demanda. 12. En su decisión, el Tribunal concluyó que el demandado no logró acreditar los 20 años de servicio como docente territorial y/o nacionalizado.

Aunque se comprobó que prestó servicios como docente territorial desde el 30 de agosto de 1976 hasta el 30 de abril de 1978, periodo equivalente a 5 años y 8 meses, este tiempo resultó insuficiente para cumplir con el requisito temporal que exige la ley. 13. Destacó que no es posible acumular —para estos efectos— el tiempo laborado como docente nacional derivado del nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 4425 del 31 de marzo de 1982, en el cargo de instructor A, área comercial, del Centro Auxiliar de Servicios Docentes de Armenia; cargo que desempeñó de manera continua hasta la obtención del estatus pensional. 14.

Asimismo, determinó que la descentralización educativa consagrada en la Ley 60 de 1993 no implicó una modificación de la calidad de docente nacional que ostentaba el accionado en razón a que dicha naturaleza se origina únicamente del acto de nombramiento. 15. Por último, el Tribunal determinó que la entidad demandante no logró desvirtuar la presunción de mala fe atribuida al accionado, razón por la cual no procedía ordenar la devolución de las mesadas previamente pagadas.

Al mismo tiempo, se abstuvo de imponer condena en costas. Recurso de apelación 16. La parte demandada interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia y la negación de las pretensiones de la demanda. 17. En apoyo de su solicitud, argumentó que la descentralización administrativa implica autonomía y se diferencia de la desconcentración; de manera que, a partir de la Ley 60 de 1993 los educadores dejaron de tener como patrono a la Nación, pasando a depender de las entidades territoriales.

Así, reconociendo su nombramiento como docente nacional desde 1982, sostuvo que dicha calidad mutó en departamental como consecuencia de la descentralización educativa. 18. En este sentido, indicó que la Nación certificó al departamento del Quindío en la prestación del servicio educativo mediante la Resolución 6001 del 20 de diciembre de 1995 y el Acta de Entrega del 22 de abril de 1996, por lo que, a partir de esta última fecha, perdió la condición de docente nacional y adquirió la de docente departamental.

Posteriormente, el nombramiento se transformó en municipal tras la transferencia de la educación oficial al municipio de Armenia, según consta en la Resolución 2828 del 30 de julio de 1997 y el Decreto 1191 del 29 de diciembre de 1998. 19. Con base en lo anterior, consideró que cumple con el requisito de los 20 años de servicio para mantener el derecho a la pensión gracia puesto que el periodo comprendido 4 Radicación: 63001 2333 000 2012 00157 02 (1500-2020) Demandante: UGPP entre 1996 y 2012 fue desempeñado como docente territorial y/o nacionalizado, siendo entonces computable para tal efecto. 20.

Finalmente, aportó pruebas documentales con el propósito de que sean valoradas en la segunda instancia. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 21. Mediante auto del 26 de noviembre de 2020 se admitió el recurso de apelación. 22. Por auto del 20 de mayo de 2021, se rechazaron las pruebas solicitadas en segunda instancia por el demandado, dado que su petición no cumplió con lo establecido en el numeral segundo del artículo 212 del CPACA. 23.

El 9 de septiembre de 2021 se concedió traslado a las partes y al Ministerio Público a fin de que presentaran sus alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. 24. La entidad demandante reiteró los argumentos expuestos durante el proceso, solicitando la confirmación de la sentencia apelada1. Por su parte, tanto el demandado como el Ministerio Público optaron por no pronunciarse.

III. CONSIDERACIONES Competencia 25. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 26. En virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentren probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 27.

En ese orden, de encontrarse no probada o probada parcialmente tal excepción, la Sala entrará a verificar si los reparos efectuados por el demandado en su recurso de apelación son suficientes para revocar o confirmar la decisión del a quo de declarar la nulidad de las resoluciones 63190 del 21 de diciembre de 2006 y UGM 017405 del 17 de noviembre de 2011 emanadas de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia, respectivamente. 1 SAMAI, índice 26. 5 Radicación: 63001 2333 000 2012 00157 02 (1500-2020) Demandante: UGPP Análisis del problema jurídico 1.

Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 28. El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece que, en general, la demanda para controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas puede presentarse en cualquier momento.

No obstante, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 introdujo una regla especial de caducidad, que estipula que las acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto a pensiones reconocidas no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años desde su reconocimiento, salvo en casos de fraude o delitos. Esta norma es aplicable a las pensiones otorgadas por entidades facultadas y afecta incluso a los procesos que ya se encontraban en curso al momento de la entrada en vigor de la ley, el 16 de julio de 2024. 29.

Al respecto, en recientes fallos2 la Subsección A ha sido consistente sobre la aplicabilidad del término de caducidad de cinco (5) años tanto para procesos iniciados después de la vigencia de la norma como para aquellos que ya estaban en curso antes de su promulgación. Se ha considerado que la creación de un nuevo término de caducidad se justifica por la necesidad de proteger la seguridad jurídica y la confianza legítima de quienes gozan de una pensión, como también para evitar la incertidumbre que podría surgir si no existiera un límite temporal para cuestionar dichos reconocimientos.

Inclusive, se resaltó que la exposición de motivos del legislador subrayó la importancia de brindar certeza a los pensionados, quienes no deberían estar sujetos a la angustiante expectativa de que su pensión pueda ser revisada indefinidamente. 30. En conclusión, para esta Sala el término de caducidad de cinco (5) años establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es aplicable a todos los procesos relacionados con pensiones, tanto los promovidos después de su entrada en vigor como aquellos que ya estaban en curso.

Esta disposición, salvo en casos de fraude, permite que el Consejo de Estado declare la caducidad de la acción si ha transcurrido dicho plazo desde el reconocimiento de la pensión. 2. Análisis de la caducidad en el caso concreto 31. Conforme a lo expuesto, corresponde a la Subsección analizar si en el presente operó la caducidad contemplada en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Es importante precisar que, según los hechos y fundamentos de la demanda, así como lo considerado en la sentencia apelada, no se configura la hipótesis de un derecho adquirido mediante 2 Al respecto, ver las siguientes sentencias emanadas de la Subsección A: 1) sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2) sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 3) sentencia del 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 4) sentencia del 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 5) sentencia del 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 6) sentencias del 27 de marzo de 2025, exps. núm. 66001-23-33-000-2020-00437-01 (0106-2024), 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022), 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023), 66001-23-33-000-2021-00129-01 (3668-2022), 25000-23-42-000-2021-00226- 01 (5306-2023), 52001-23-33-000-2021-00134-02 (7367-2023), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; 7) sentencia del 7 de abril de 2025, exp. núm. 66001 23 33 000 2020 00570 01 (5278-2024), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 6 Radicación: 63001 2333 000 2012 00157 02 (1500-2020) Demandante: UGPP fraude o la comisión de algún delito, ya que no se advierte conducta alguna del demandado en tal sentido; en consecuencia, no resulta aplicable la excepción contemplada en la norma citada. 32.

En el caso bajo estudio, se encuentra acreditado que al demandado le fue reconocida la pensión gracia de jubilación conforme a lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, mediante la Resolución 63190 del 21 de diciembre de 20063, acto administrativo que adquirió firmeza el 16 de enero de 20074. 33. En consecuencia, dado que el reconocimiento se materializó en la fecha mencionada, la entidad de previsión tenía como plazo máximo para presentar la demanda el 17 de enero de 2012.

Del análisis del expediente se desprende que el escrito introductorio fue radicado el 30 de noviembre de 2012, esto es, transcurridos más de cinco (5) años desde el reconocimiento de la pensión gracia. 34. Por lo anterior, al evidenciarse que la demanda fue presentada fuera del término legal, esta Subsección procederá a revocar la sentencia de primera instancia en lo relativo a la declaratoria de nulidad de la Resolución 63190 del 21 de diciembre de 2006 y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad de la acción respecto de dicha pretensión, conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 35.

Es fundamental destacar que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se sustentó en la imposibilidad de que el demandado acceda a una pensión gracia bajo el argumento de que se desempeñó como docente nacional. Por tal motivo, la Sala se abstendrá de realizar cualquier análisis respecto a la Resolución UGM 017405 del 17 de noviembre de 2011, mediante la cual se efectuó la reliquidación de la pensión, dado que los planteamientos expuestos en la demanda no cuestionan dicha reliquidación, sino el acto administrativo inicial5.

Condena en costas 36. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 37.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del 3 Folios 30-32. 4 Fl. 33. 5 Este mismo criterio fue adoptado por esta Subsección en la sentencia del 20 de marzo de 2025, radicado 23001-23-33-000-2015-00248-01 (2402-2023), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 7 Radicación: 63001 2333 000 2012 00157 02 (1500-2020) Demandante: UGPP CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 38.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 39. En ese contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas toda vez que la declaratoria de la excepción de caducidad se realizó de oficio con fundamento en una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda.

Por lo tanto, no era exigible a las partes tenerla en cuenta, razón por la cual no puede afirmarse que alguna de ellas haya resultado totalmente vencida en esta segunda instancia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR en su totalidad la sentencia del 14 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso de la referencia, de acuerdo con lo motivado en esta sentencia.

SEGUNDO. DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.