CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: PAUL ESTEBAN HERNÁNDEZ Y MAURICIO GÓMEZ GALEANO Demandados: CONGRESO DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE TRANSPORTE Y DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Coadyuvantes: ROSA MARÍA OSEJO GAVIRIA Y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia de 21 de mayo de 2024, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda y su reforma 1. Los señores Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano demandaron al Congreso de la República, al Ministerio de Transporte y al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las Leyes 472 de 5 de agosto de 19981 y 1437 de 18 de enero de 20112, con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales e) y g) del artículo 4.º3 de la Ley 472, así como la salvaguarda de la “[…] seguridad jurídica […]” y “[…] el debido proceso […]”. 2.

En el escrito de reforma de la demanda, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […]; e) La defensa del patrimonio público; […]. g) La seguridad y salubridad públicas […]”. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano “[…] 1.

PRIMERO: Se ordene a las entidades accionadas reglamentar, derogar o reformar el artículo 16 de la ley 2551 (sic) de 2022 en el sentido de que las autoridades de tránsito continúen conociendo la existencia de los choques simples mediante un sistema expedito de elaboración de IPAT y AUDIENCIAS o actas que impongan sanciones por las contravenciones de tránsito con independencia de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar por el daño a las cosas para reinvindicar (sic) el debido proceso en el derecho sancionatorio. 2.

SEGUNDO: SUBSIDIARIA: ORDENAR A LAS ENTIDADES ACCIONADAS de manera armónica realizar o complementar un nuevo IPAT que materialice la punición de las conductas contrarias a la movilidad y de paso sea un principio de prueba para ser llevado a los jueces civiles o penales competentes con sistema de audiencias y diligencias virtuales o físicas donde se debata la responsabilidad contravencional administrativa de los implicados. 3.

TERCERO: COSTAS Y AGENCIAS: solo en el evento de llegar a sentencia ejecutoriada se provea en este sentido y en la medida de que el despacho avisore (sic) la necesidad de las mismas. Cualquier otra medida o acuerdo que al que (sic) se llegue en audiencia de pacto de cumplimiento en el cual se logre reivindicar las audiencias en el departamento de Antioquia. […]”4. 3.

Como fundamento fáctico, la parte demandante informó que el 14 de julio de 2022 se publicó la Ley 2251, “[…] por la cual se dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones - Ley Julián Esteban […]”. 4. Explicó que dicha normativa reformó el artículo 143 de la Ley 769 de 6 de agosto de 20025, en el siguiente sentido: “[…] se consagra la obligación de solución directa entre ciudadanos cuando se trata de choques simples sin intervención de la autoridad, con independencia de que exista o no asegurador y dando uniformidad a todas las situaciones en la circulación, excluyendo el control de las autoridades en estos precisos temas y desde luego el levantamiento de los respectivos informes policiales y si hay lugar a las audiencias contravencionales para proceder a imponer ordenes (sic) de comparendo, audiencias, multas, cursos y sistemas de sanción reales o simbólicos […]”. 5.

Argumentó que este cambio normativo “[…] genera focos de violencia e inseguridad pública graves […]”, porque la autoridad de tránsito deja de intervenir en la solución de los conflictos que surgen a partir de daños materiales ocasionados por accidentes vehiculares, sin importar si los conductores cuentan con seguros de responsabilidad civil. 6.

Consideró que cualquier accidente vehicular implica una infracción de las reglas de tránsito, que debe ser sancionada, porque las normas de movilidad son de derecho público y hacen parte del derecho administrativo sancionatorio. Por ende, 4 Cfr. índices 1 y 36, expediente digital Tribunal Administrativo de Antioquia, documentos denominados “001Demanda.pdf”, folio 3, y “69_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_REFORMADELADEMAND(.pdf) NroActua 36”, folio 6. 5 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 3 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano “[…] la autorregulación o heterocomposición […]” de conflictos no aplica para la gestión de los choques automovilísticos. 7.

Destacó que las entidades demandadas deben expedir una reglamentación específica que ordene a las autoridades de tránsito la sanción de esas contravenciones de movilidad, y el cobro de las respectivas multas. 8. Reconoció que la Ley 2251 buscó solucionar el problema del tráfico y la movilidad, pero creó un caos social mayor, al darle prevalencia a las lesiones personales sobre los daños materiales, y excluir estos del control de las autoridades de tránsito. 9.

A su juicio, la nueva normativa afecta especialmente a los municipios en los que se realizan procedimientos contravencionales por audiencias, sobre todo en Antioquia y el Eje Cafetero. Por ende, es necesario que la reglamentación reivindique el proceso contravencional por audiencias, “[…] velando por un debido proceso en trámites sancionatorios de las normas de movilidad […]”.

I.2. Actuación procesal en primera instancia 10. El magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 20 de enero de 20236, admitió la demanda7 y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades demandadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas.

Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo. Además, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. Por último, el tribunal negó la solicitud cautelar de “[…] suspensión de la vigencia y ejecución de la ley de la referencia […]”. 11. El 15 de febrero de 2023, los demandantes presentaron escrito de reforma de la demanda8, en el que solicitaron la medida cautelar consistente en ordenar “[…] a las secretarías de movilidad del departamento de Antioquia no cesar de realizar nuevas audiencias contravencionales […]”. 12.

Por auto de 24 de febrero de 20239, el tribunal admitió la reforma de la demanda y corrió traslado a las entidades demandadas y al agente del Ministerio Público para que emitieran los pronunciamientos del caso. Negó la vinculación de la Superintendencia Nacional de Transporte y de la Agencia Nacional de Seguridad Vial. Finalmente, negó la nueva medida cautelar. 6 Cfr. índice 7, expediente digital Tribunal Administrativo de Antioquia, documento denominado “5_AUTOADMISORIODELADEMANDA(.pdf) NroActua 7”. 7 Ibidem, índice 1, documento denominado “001Demanda.pdf”. 8 Ibidem, índice 36, documento denominado “69_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO _REFORMADELADEMAND(.pdf) NroActua 36”. 9 Ibidem, índice 44, documento denominado “85_AUTOQUERESUELVE(.pdf) NroActua 44”. 4 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 13.

Mediante providencias de 24 de febrero, 17 de abril y 29 de mayo de 202310, el tribunal reconoció como coadyuvantes de las pretensiones a los señores Rosa María Osejo Gaviria, Jorge Eliécer Villamizar Mendoza, Andrea Mejía Uribe, Diana Patricia Posada Virgen, Cristian Arango Bustamante, Jasmín Morales Colorado, Mariluz Herrera Tuberquia, Gloria Edith Ríos Mejía, Laura Esquivel Ríos, Claudia Cecilia Pérez Velásquez, Jason Steven Rojas Moreno, Fredy Gaviria Meneses, Juan Fernando Isaza Villa, Roberto María Delgado Restrepo, Pedro Nel Echeverri Velásquez, Viviana Patricia Gómez, María Elena Correa Salazar, Flor Alba Gómez Zapata, José Fernando Pino Mena, Tatiana Hoyos Pérez, Duván David Arenas Patiño, Juan Carlos Nanclares Rodríguez, Alexander Valencia Gaviria, Santiago Andrés Sánchez Quinchía, Jairo Alberto Mery Villa, Jhon Jairo Giraldo Acosta, Ernesto Sierra Montoya, Nancy Henao Flórez y Carolina Osorio Londoño11. 14.

Por auto de 2 de agosto de 202312, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, porque no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento. I.3. Contestaciones de la demanda I.3.1. Congreso de la República 15. El apoderado judicial del Congreso de la República, mediante escrito de 9 de febrero de 202313, solicitó negar las pretensiones de la demanda, porque en el presente asunto no se demostró la afectación de los derechos colectivos invocados. 16.

Estimó que esa entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que: (i) “[…] en el ámbito de sus funciones no se encuentra la relacionada con modificar a su arbitrio el contenido del artículo 16 de la Ley 2251 de 2022 […]”; (ii) la potestad reglamentaria está en cabeza del Ejecutivo; y (iii) no se demostró que la conducta activa u omisiva del Congreso sea la causa directa de la afectación del derecho colectivo a la seguridad pública o de las manifestaciones de violencia en las vías. 17.

Advirtió que la acción popular no es el medio idóneo para pretender la modificación de las disposiciones legales. Explicó que la acción correcta para ventilar el debate propuesto por los demandantes es la acción pública de inconstitucionalidad. Además, la eventual reglamentación de la Ley 2251 solo podría tramitarse mediante acción de cumplimiento. 18.

Explicó que el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022, modificatorio del artículo 143 de la Ley 769 de 2002, no excluye el control de las autoridades respecto de los accidentes de tránsito. La norma habilita a las personas involucradas para que 10 Ibidem, índices 44, 52 y 56. 11 Ibidem, índices 15, 16, 17, 18, 20, 23, 27, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 47, 49, 12 Ibidem, índice 70, documento denominado “70. 121_AUDIENCIACELEBRADA_143ACTAAUDIENCIAPACT(.pdf) NroActua 70”. 13 Ibidem, índice 21, documento denominado “32_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO _CONTESTACIONACCION(.pdf) NroActua 21”. 5 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano realicen un recaudo probatorio en torno a un accidente de tránsito.

En consecuencia, las pruebas recaudadas reemplazan el informe que habría de levantar la autoridad de tránsito, pero las personas conservan el derecho de acudir ante las autoridades competentes. 19. Precisó que la Ley 2251 no prohíbe la imposición de sanciones por el incumplimiento de las infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre, pues el régimen sancionatorio en materia de tránsito continúa vigente.

En tal sentido, negó que el precepto normativo pretenda generar focos de violencia. Indicó que la norma se enmarca dentro de los propósitos de la política pública de seguridad vial con enfoque de sistema seguro; esto es, la vida, la integridad personal, la salud y la libre circulación por las vías públicas. 20. Por todo lo expuesto, planteó las excepciones de “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]” e “[…] indebida escogencia de la acción […]”.

I.3.2. Ministerio de Transporte 21. La apoderada judicial del Ministerio de Transporte, mediante escrito de 13 de febrero de 202314, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, y que se eximiera de responsabilidad al ministerio. 22. Aclaró que la rama legislativa del poder público expidió la ley objeto de controversia.

En consecuencia, los demandantes deben solicitar un nuevo trámite legislativo, o ejercer la acción pública de inconstitucionalidad. 23. Enlistó cuáles son las funciones del Congreso de la República y del Ministerio de Transporte, para concluir que no existe un nexo causal entre la conducta del ministerio y la vulneración de los derechos colectivos solicitada.

También señaló que las funciones del ministerio están encaminadas a la planificación de las políticas del sector transporte, lo cual no se relaciona con los hechos narrados en la demanda. 24. Indicó que, por medio de la circular externa núm. 20224000000057 de 29 de septiembre de 2022, el ministerio impartió instrucciones para el cumplimiento del artículo 16 de la Ley 2251 de 2022.

Dicha circular refiere: (i) al deber de recaudar pruebas en un accidente de tránsito, el cual tiene como fin que los administrados puedan dirimir sus conflictos mediante los mecanismos legales establecidos; (ii) el deber de retirar los vehículos del lugar del accidente que busca garantizar la movilidad; (iii) las autoridades de tránsito no tendrán que elaborar informes policiales de accidentes donde solo se presenten daños materiales;

(iv) las autoridades garantizarán el tiempo necesario para el recaudo probatorio; y (v) la autoridad de tránsito debe proceder al retiro de los vehículos y a imponer el respectivo comparendo en caso de que los involucrados se nieguen a hacerlo. 14 Ibidem, índice 21, documento denominado “40_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_BBCONTESTACION000(.pdf) NroActua 24”. 6 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 25.

Adujo que lo anterior no significa que se haya excluido la intervención de las autoridades, pues las personas involucradas pueden realizar las reclamaciones del caso o iniciar los procedimientos jurídicos que consideren pertinentes. 26. Por lo anterior, propuso las excepciones de: (i) “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”;

(ii) “[…] inexistencia de nexo causal respecto del presunto daño causado y el Ministerio de Transporte […]”; (iii) “[…] inexistencia del derecho pretendido […]”; (iv) “[…] inexistencia de título de imputación en el caso concreto con respecto al Ministerio de Transporte […]”; (v) “[…] ausencia de responsabilidad […]”; (vi) “[…] indebida escogencia de la acción […]”; y (vii) “[…] las que resulten probadas en el curso del proceso […]”.

I.3.3. Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 27. El apoderado judicial del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, mediante escritos de 13 de febrero de 2023 y 9 de marzo de 202415, solicitó la desvinculación de esa entidad territorial, y afirmó que las pretensiones escapan de la órbita de sus competencias. 28.

Explicó en qué consiste el principio de legalidad, la facultad reglamentaria del presidente de la República y la Circular Externa núm. 20224000000057 de 29 de septiembre de 2022. A partir de lo anterior, precisó que el artículo 16 de la Ley 2251 no eliminó las atribuciones de control encomendadas a las autoridades y los organismos de tránsito. 29.

Destacó que la circular advierte que “[…] es obligación de las autoridades de tránsito velar por la normal circulación en las vías […] lo que implica que se encuentran facultadas para intervenir en el momento que lo consideren necesario para aplicar las medidas previstas en el Código Nacional de Tránsito […]”. 30. Manifestó que la Constitución Política encomendó la facultad reglamentaria al presidente de la República, razón por la que las autoridades de tránsito del ente territorial no se pueden extralimitar en el ejercicio de sus competencias legales. 31.

Aseveró que los actores no allegaron soporte probatorio de la afectación de los derechos colectivos invocados. Igualmente, afirmó que, si los demandantes pretenden la modificación o expulsión de una norma legal del ordenamiento jurídico, deben acudir a la acción pública de inconstitucionalidad. 32. Por lo expuesto, planteó las excepciones de: (i) “[…] carencia de los presupuestos de sentencia estimatoria […]”;

(ii) “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”; y (iii) “[…] error al elegir la acción enunciada […]”. 15 Ibidem, índice 25, documento denominado “42_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 25”; e índice 50, documento denominado “94_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACIONREFORMA(.pdf) NroActua 50”. 7 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano II.

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 33. La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 21 de mayo de 202416, decidió “[…] declarar improcedente la demanda […] en contra del Congreso de la República […]”, y “[…] negar las pretensiones de la demanda […] en contra del Ministerio de Transporte y del Distrito Especial de Ciencia Tecnología e innovación de Medellín […]”. 34.

El tribunal adujo que el problema jurídico propuesto por los demandantes consistía en determinar si el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022, modificatorio del artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, transgrede los derechos colectivos a la seguridad pública y a la defensa del patrimonio público, porque: (i) se incrementaron los episodios donde los conductores implicados en incidentes viales no responden por los daños causados;

(ii) el cambio normativo generó focos de violencia; y (iii) excluyó el control de las autoridades de tránsito en tales eventos, a pesar de la infracción de una norma de tránsito. 35. Puso de presente que, para los demandantes, dicha situación se remedia mediante la orden judicial de “[…] reglamentar, derogar o reformar el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022, para que las autoridades de tránsito continúen conociendo la existencia de los choques simples mediante un sistema expedito de elaboración de IPAT (informe policial de incidentes de tránsito) o actas que impongan sanciones por las contravenciones de tránsito […]”. 36.

Con base en lo anterior, explicó que el debate judicial abarcaba dos componentes. El primero relacionado con la modificación o derogatoria de la precitada norma por parte del Congreso de la República. El segundo asociado a la reglamentación del mismo precepto por la rama Ejecutiva. 37. En cuanto al primer punto, advirtió que la acción popular resultaba improcedente, porque la modificación, modulación o expulsión del ordenamiento jurídico de una norma legal está reservada a la Corte Constitucional, mediante la acción pública de inconstitucionalidad.

Además, la iniciativa legislativa prevista en los artículos 154 y 156 de la Constitución no tiene relación directa con la finalidad de la acción popular. 38. Frente al segundo componente de la controversia, el a quo mencionó que la Ley 2251 de 2022 no facultó al Ministerio de Transporte para que reglamentara el artículo 16 ibidem. Además, el ministerio expidió la Circular Externa núm. 20224000000057 de 29 de septiembre de 2022, por lo que ejerció sus competencias en la materia. 39.

Señaló que la parte demandante no demostró la relación de causalidad entre los efectos de la disposición cuestionada y la afectación de los derechos colectivos a la seguridad pública y a la defensa del patrimonio público. No se acreditó la presunta 16 Ibidem, índice 105, documento denominado “172Sentencia_20230000600APCongres(.pdf) NroActua 105”. 8 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano generación de focos de violencia con ocasión de choques simples, ni que las autoridades de tránsito dejaron de sancionar y recaudar las respectivas multas. 40.

Aclaró que “[…] el conflicto, como fenómeno social, hace parte de la actividad humana, por lo que de allí no puede extraerse ni que la causa del conflicto sea la norma y menos que ello esté relacionado de manera causal con la acción u omisión de las accionadas […]”. Además, del informe rendido por la Agencia Nacional de Seguridad Vial tampoco se pudo concluir que, a partir de la expedición de la norma cuestionada, aumentaran los hechos violentos asociados a siniestros viales. 41.

Adujo que, si en gracia de discusión se asumiera que esa norma impuso un deber de reglamentación a cargo del Ministerio de Transporte, la acción popular de la referencia tampoco sería procedente porque dicha entidad emitió la Circular Externa núm. 20224000000057 de 29 de septiembre de 2022. Ese acto administrativo contiene instrucciones para los alcaldes, gobernadores, organismos, direcciones y demás autoridades de tránsito para el cumplimiento del artículo 16 de la Ley 2251.

En consecuencia, tampoco se demostró que el Distrito de Medellín quebrantara los derechos colectivos invocados. 42. Por lo tanto, el tribunal resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la demanda que, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, formularon los señores PAUL ESTEBAN HERNÁNDEZ y MAURICIO GÓMEZ GALEANO en contra del CONGRESO DE LA REPÚBLICA.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, formularon los señores PAUL ESTEBAN HERNÁNDEZ y MAURICIO GÓMEZ GALEANO en contra del MINISTERIO DE TRANSPORTE y del DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN.

TERCERO: NO CONDENAR en costas. […]”. III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 43. La parte demandante, mediante correo electrónico de 22 de mayo de 202417, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 44. Adujo que la norma en cuestión no ha sido reglamentada por el ministerio del ramo para mitigar su impacto negativo de violencia en la sociedad.

Puso de presente que “[…] la agencia nacional de infraestructura (sic) indica que no se ha realizado ninguna política en aras de prevenir o reglamentar la norma sobre la no procedencia de que las autoridades procedan a acudir a los diferentes sitios donde se ocasiona un choque simple. […]”. 17 Ibidem, índice 108, documento denominado “176Recepcion Memor_APELACIONSENTENCIApd(.pdf) NroActua 108”. 9 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 45.

Estimó que, dentro de los interesados en un accidente con daños exclusivamente materiales, se encuentran las autoridades de tránsito, las cuales deben poder ayudar en el recaudo probatorio. 46. Afirmó que la demanda no pretende erradicar la ley o la declaratoria de inconstitucionalidad, sino la reglamentación de su alcance y efectos.

La norma acusada señala que las autoridades de tránsito, como interesadas en concurrir a un accidente con daños materiales, deben participar en esos eventos para imponer las sanciones respectivas. Sin embargo “[…] en la práctica en Medellín los agentes de procedimiento no coadyuvan a dicha situación […]”. 47. Por ello, destacó que “[…] la norma en estricto sentido no tiene ningún reparo, es su reglamentación y ejecución práctica […] se está cuestionando su impacto social y la desidia de la autoridad en el deber de […] coadyuvar a su reglamentación y alcance, bien por vía de decreto gubernamental o decreto municipal o distrital, vemos entonces como las autoridades […] han quedado paralizadas para velar, inspeccionar el cumplimiento y operatividad de la norma […]”. 48.

Finalmente, aseguró que la Circular Externa núm. 20224000000057 de 2022 no corrigió esta problemática, pues aún “[…] el alcalde de Medellín y el ministro del ramo […]” no expiden el “[…] decreto nacional o reglamentario, resolución o circular en donde […] indiquen la necesidad de que los guardas de tránsito (sic) concurran como primer interesado en el recaudo de las pruebas […]”.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 49. Mediante auto de 6 de junio de 202418, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto por los demandantes. 50. Esta autoridad judicial, a través de auto de 15 de julio de 202419, admitió el recurso, informó a los sujetos procesales que podían pronunciarse en relación con la alzada hasta la ejecutoria de esa decisión, y advirtió que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión. Igualmente informó al Ministerio Público que podía emitir concepto en la presente causa, hasta que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.

Competencia 51. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del CPACA y en el artículo 13 18 Ibidem, índice 110, documento denominado “178Auto concede Re_20230000600ConcedeAp(.pdf) NroActua 110”. 19 Cfr. índice 4, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “9Auto que admite_AP202300601PAULESTEB(.pdf) NroActua 4”. 10 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano del Acuerdo 080 de 201920, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

V.2. Planteamiento del problema jurídico 52. Los señores Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano atribuyeron al Congreso de la República, al Ministerio de Transporte y al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales e) y g) del artículo 4.º de la Ley 472, debido a que la modificación del artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, aparentemente, releva a las autoridades de tránsito del ejercicio de sus deberes sancionatorios y de control, respecto de los accidentes en donde solo ocurren daños materiales.

Los demandantes argumentaron que esta circunstancia fomenta la falta de responsabilidad entre los involucrados, así como incidentes de violencia e inseguridad pública. 53. El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad judicial que declaró improcedente la demanda en contra del Congreso de la República, y negó las pretensiones contra el Ministerio de Transporte y el Distrito Especial de Ciencia Tecnología e innovación de Medellín, porque no se demostró la afectación de los derechos colectivos invocados. 54.

La parte demandante, inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de apelación. En la alzada afirmó que la modificación del artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre está ocasionando un impacto social negativo, pues los agentes de tránsito no están acudiendo a los choques simples, motivo por el cual se presentan hechos de violencia que amenazan la seguridad pública. 55.

Consideró que el Ministerio de Transporte y el distrito de Medellín deben reglamentar la disposición mencionada, para que los agentes de tránsito: (i) acudan a todos los accidentes donde se hayan causado daños materiales; (ii) adelanten los procedimientos administrativos sancionatorios respectivos; (iii) contribuyan con el recaudo probatorio asociado al siniestro; y (iv) elaboren los informes policiales de accidentes de tránsito -IPAT- correspondientes. 56.

En ese orden, corresponde a la Sala determinar si la presunta ausencia de reglamentación del artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, modificado por el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022, quebranta el derecho colectivo previsto en el literal g) del artículo 4.º de la Ley 472. 20 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 11 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano V.2.1.

La presunta afectación del derecho colectivo a la seguridad pública 57. La parte demandante afirmó en la apelación que los agentes de tránsito tienen el deber, según el artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, modificado por el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022, de recolectar las evidencias vinculadas al accidente de tránsito en el que se presentan daños materiales, en su condición de “interesados”. 58.

Argumentó que los agentes que prestan sus servicios en el distrito de Medellín deben brindar asistencia en el recaudo de las pruebas, a todas las personas afectadas por esta tipología de siniestro. 59. Alegó que el cambio normativo cuestionado ocasionó un “[…] impacto negativo de violencia en la sociedad […]”, “[…] caos […]” y “[…] anarquía […]”.

Para el apelante, la no comparecencia de la autoridad de tránsito en aquellos choques donde solo se causaron daños materiales, atenta contra “[…] la seguridad personal, técnica, jurídica y pública […]”. 60. En el libelo de la demanda, se delimitó esa transgresión así: “[…] Se estima que se viola el derecho colectivo a la SEGURIDAD PÚBLICA en razón de que los choques simples están generando focos de violencia personal en las vías, la intolerancia y la desidia en querer arreglar los conflictos de manera pacífica, las autoridades tienen que estar presentes mediante nuevos procedimientos o con los mismos que siempre han existido, pero de una manera más ágil.

Dicha violencia se aminora muchas veces cuando los vehículos tienen pólizas de seguro de responsabilidad civil, pero muchas veces las personas o no quieren afectar las pólizas o no hay fuerza humana que evite que se evadan del lugar de los hechos, se genera una situación de alta tensión (…) Se vulnera la SEGURIDAD JURÍDICA ya que las personas del común no tienen formación jurídica, muchas veces no conocen ni el Código Nacional de Tránsito así tengan licencia de conducción, no saben las normas de la conciliación ni la amigable composición, por ello es claro que no todos los rodantes tienen la asistencia de seguros de responsabilidad civil, no todos los implicados tienen la capacidad de acudir a un centro de conciliación o si lo hacen no existe el concepto técnico de una autoridad de tránsito que haya impuesto un comparendo, porque se insiste, más allá de un choque simple o del interés particular de las personas lo que se pretende es la presencia y el rol activo de las autoridades sancionando quien (sic) infringe las normas de tránsito y quien (sic) no. Es multar dichos procedimientos y castigarlos, dejar al arbitrio privado dichas soluciones es extremadamente peligroso y fuente generadora de inseguridad pública y jurídica. […]” 61.

Para resolver lo anterior, la Sala estudiará: (i) el contenido y alcance del artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre; y (ii) lo acreditado sobre la presunta transgresión del derecho colectivo objeto de análisis. 12 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano i) El contenido y alcance del artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre 62.

El Código Nacional de Tránsito Terrestre21 señaló cuáles son las responsabilidades de las autoridades de tránsito en materia de regulación, control y vigilancia, los procedimientos aplicables cuando los conductores y peatones cometen infracciones de tránsito y las sanciones respectivas. En específico, el capitulo VI, en los artículos 143 a 147, reguló el “[…] procedimiento en caso de daños a cosas […]”. 63.

El artículo 143 de la Ley 769 de 6 de agosto de 2002, en su redacción inicial, contempló el deber de los conductores (partícipes de un accidente de tránsito con daños materiales) de detenerse y presentar a la autoridad sus documentos y seguros, retirar los vehículos del lugar del accidente, así como la posibilidad de conciliar sus intereses con la presencia del agente de tránsito, veamos: “[…] Artículo 143.

En caso de daños materiales en los que sólo resulten afectados vehículos, inmuebles, cosas o animales y no se produzcan lesiones personales, será obligación de los conductores detenerse y presentar a la autoridad presente en el lugar de los hechos, el documento de identificación, la licencia de conducción, la licencia de tránsito, la información sobre su domicilio, residencia y números telefónicos y sobre los seguros a que se refiere esta ley.

Los conductores y demás implicados podrán conciliar sus intereses en los centros de conciliación legalmente constituidos y acudir a las compañías aseguradoras, previa extensión de un acta que suscribirán las partes y la autoridad de tránsito que presencie la conciliación, la cual tiene la calidad de cosa juzgada, y prestará mérito ejecutivo.

En todo caso, se hará el retiro inmediato de los vehículos colisionados y de todo elemento que pueda interrumpir el tránsito”. […]”. (Negrilla fuera del texto). 64. La precitada norma exigió a las autoridades de tránsito que, además de verificar los accidentes en los que no se produjeron lesiones personales, tenían que suscribir el acta que soportaba el acuerdo conciliatorio.

En consecuencia, los conductores mantenían los vehículos inmovilizados en el lugar del accidente hasta la llegada del oficial de tránsito responsable de preparar el diagrama del choque, lo que resultaba en la obstrucción del tráfico y en el retraso de las personas involucradas en el siniestro. 65. El legislador posteriormente, a través del artículo 12 de la Ley 2161 de 26 de noviembre de 202122 adicionó el artículo 143A de la Ley 769 de 2002.

En este se precisó que los conductores de los vehículos asegurados con SOAT, en los accidentes de tránsito que solo involucraban daños materiales, tenían que retirar los vehículos y los obstáculos de la vía, tomar pruebas del hecho y conciliar con las 21 Ley 769 de 2002. “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 22 "Por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones”. 13 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano aseguradoras, sin necesidad de un documento de la autoridad de tránsito, en los siguientes términos: “[…] ARTICULO 12°.

Adiciónese el articulo 143-A de la Ley 769 de 2002 el cual quedará así: "ARTICULO 143 A. DAÑOS MATERIALES EN VEHICULOS ASEGURADOS. En caso de daños materiales en los que solo resulten afectados vehículos asegurados, inmuebles, cosas o animales y no se produzcan lesiones personales, se hará el retiro inmediato de los vehículos colisionados y todo el elemento que pueda interrumpir el tránsito.

Los conductores y demás implicados podrán conciliar sus intereses y acudir a las compañías aseguradoras, utilizando para tal fin herramientas técnicas y tecnológicas sin que para este fin se requiera la suscripción de documento alguno por parte de la autoridad de tránsito. Los vehículos solo podrán permanecer sobre la vía afectando el tráfico, por el tiempo necesario para la toma de estas pruebas por parte de los conductores o interesados.

Corresponderá a las compañías aseguradoras adoptar las modificaciones al contrato de seguro y los procedimientos que permitan la celebración de estos acuerdos y el pago de las primas de seguro, sin que a esta finalidad pueda oponerse la ausencia del documento de la autoridad de tránsito. […]”. 66. La gaceta 1260 de 2021, que contiene el informe de ponencia para la plenaria del Senado del proyecto de ley que antecedió a la Ley 2161 de 2021, indicó que el propósito de esta medida especial era “[…] agilizar los procedimientos en vía y evitar las conductas fraudulentas […]”23. 67.

Más adelante, el Congreso de la República expidió la Ley 2251 de 14 de julio de 202224; norma cuyo antecedente es el proyecto de ley 408 de 2021 Senado “[…] por la cual se dictan normas para garantizar los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud de los individuos mediante la seguridad vial, bajo el enfoque de sistema seguro, y se dictan otras disposiciones […]”. 68.

El propósito de esta iniciativa legislativa era crear un sistema vial basado en la seguridad, donde las infraestructuras viales, las autoridades competentes y el marco regulatorio trabajen conjuntamente para optimizar la gestión de los accidentes de tráfico con víctimas fatales y no fatales. 69. Conforme al primer debate del proyecto de ley, publicado en la Gaceta del Congreso 278 del 7 de abril de 2022, la intención de la propuesta era focalizar las acciones de las autoridades de tránsito en el manejo y prevención de los sucesos que comprometen la integridad de las personas, por las siguientes razones: “[…] Hablemos de víctimas de accidentes de tránsito.

De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, cada año se pierden aproximadamente 1.35 millones de vidas como consecuencia de los accidentes de tránsito; entre 20 millones y 50 millones de personas sufren traumatismos no mortales y muchos de esos traumatismos provocan una discapacidad. Las lesiones causadas por el tránsito ocasionan pérdidas económicas 23 Gaceta 1260 de 2021, pág. 9. 24 “Por la cual se dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro”. 14 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano considerables para las personas, sus familias, así mismo para los países en su conjunto; esas pérdidas son consecuencia de los costos del tratamiento y de la pérdida de productividad de las personas, que quedan discapacitadas, lesionadas o mueren, y del tiempo de trabajo o estudio que los familiares de los lesionados deben distraer para poder atenderlo, ya que todo el tiempo, mucho tiempo se concentra en ellos.

Los accidentes de tránsito cuestan a la mayoría de los países, oigan bien, el 3 por ciento de su Producto Interno Bruto. […]”. (Negrilla fuera del texto). 70. La misma finalidad se reflejó en el segundo debate cuando se expuso que “[…] Colombia como muchos países de ingresos bajos y medios no han logrado ser efectivos en la disminución de muertes y lesiones por evento de tránsito.

La OMS ha redefinido el problema de la seguridad vial no como un problema de accidentes o siniestros, sino como un problema de lesiones corporales que atentan contra la vida, contra la integridad y la salud […]”25. 71. Para tal efecto, en el tercer debate, el legislador propuso la adopción de una norma legal que garantizaría que el informe de tránsito no fuese la prueba necesaria para demostrar la responsabilidad civil extracontractual, en los eventos de conciliación de choque en los que no existieron víctimas fatales o personas lesionadas.

Esto agilizaría los procedimientos en la vía y garantizaría que las autoridades de tránsito centraran sus esfuerzos en el abordaje de los accidentes más graves. En la ponencia se indicó lo siguiente: “[…] Igualmente, es necesario derogar el artículo 143 A de la Ley 769 de 2002 adicionado por el artículo 12 de la Ley 2161 de 2021, que ha suscitado la errada interpretación de que sólo existe este deber si todos los vehículos están asegurados […]”26. 72.

El informe de conciliación del proyecto de ley número 281 de 2021 senado - 085 de 2021 cámara, publicado en la gaceta 613 de 2 de junio de 2022, explica lo anterior en el siguiente cuadro conceptual: TEXTO APROBADO EN SENADO TEXTO APROBADO EN CÁMARA TEXTO ACOGIDO PARA LA CONCILIACIÓN OBSERVACIONES ARTÍCULO 17. El artículo 143 de la Ley 769 de 2002 quedará así: “ARTÍCULO 143.

DAÑOS MATERIALES. En todo accidente de tránsito donde sólo se causen daños materiales en los que resulten afectados vehículos asegurados o no asegurados, inmuebles, cosas o animales y no se produzcan lesiones ARTÍCULO 16. El artículo 143 de la Ley 769 de 2002 quedará así: “ARTÍCULO 143. DAÑOS MATERIALES. En todo accidente de tránsito donde sólo se causen daños materiales en los que resulten afectados vehículos asegurados o no asegurados, inmuebles, cosas o Se acoge el texto aprobado en la Plenaria de la Cámara, de conformidad con el ajuste que se explica a continuación: Los congresistas conciliadores, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, en lo que refiere a las facultades que le asisten para la elaboración del texto conciliado que se someterá a discusión y votación, proponen la eliminación de 25 Gaceta 707 de 10 de junio de 2022. 26 Gaceta del Congreso No. 405 del 4 de mayo de 2022, p. 12. 15 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano personales, los conductores, entidades aseguradoras y demás interesados en el accidente podrán recaudar todas las pruebas relativas a la colisión mediante la utilización de herramientas técnicas y tecnológicas, que permitan la atención del mismo en forma oportuna, segura y que garantice la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta y uso probatorio de la información. Para tal efecto, el material probatorio recaudado con estas condiciones complementará el informe de accidente de tránsito que expide la autoridad competente.

Independientemente de que los vehículos involucrados en un accidente de este tipo estén asegurados o no, los conductores deben retira inmediatamente los vehículos colisionados y todo elemento que pueda interrumpir el tránsito y acudir a los centros de conciliación debidamente autorizados por el Ministerio de Justicia y del Derecho.

Si fracasa la conciliación, cualquiera de las partes puede acudir a los demás mecanismos de acceso a la justicia. Para tal efecto, no será necesaria la expedición del informe de accidente de tránsito, ni la presencia de autoridad de tránsito en la respectiva audiencia de conciliación. animales y no se produzcan lesiones personales, los conductores, entidades aseguradoras y demás interesados en el accidente recaudarán todas las pruebas relativas a la colisión mediante la utilización de herramientas técnicas y tecnológicas, que permitan la atención del mismo en forma oportuna, segura y que garantice la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta y uso probatorio de la información. Para tal efecto, el material probatorio recaudado con estas condiciones reemplazará el informe de accidente de tránsito que expide la autoridad competente.

Independientemente de que los vehículos involucrados en un accidente de este tipo estén asegurados o no, los conductores deben retirar inmediatamente los vehículos colisionados y todo elemento que pueda interrumpir el tránsito y acudir a los centros de conciliación debidamente autorizados por el Ministerio de Justicia y del Derecho.

Si fracasa la conciliación, cualquiera de las partes puede acudir a los demás mecanismos de acceso a la justicia. Para tal efecto, no será necesaria la expedición del informe de accidente de tránsito, ni la presencia de autoridad de tránsito en la las palabras podrán y reemplazará del inciso primero de la norma, pues se considera que de esta manera se expresa con mayor precisión la intensión del legislador, tal y como fue plasmada en los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Cámara de Representantes.

De esta manera, no solo se corrige una evidente antinomia dentro del mismo artículo, sino que se garantiza a los destinatarios de la norma una redacción que no dé lugar a interpretaciones equivocas sobre el alcance y objetivo del artículo. En suma, este ajuste garantizará una certeza jurídica frente al sentido original y querer del conjunto normativo del proyecto, materializando principios que rigen la labor de producción normativa, como lo son el principio de corrección del trámite y el principio de instrumentalidad de las formas (Sentencias de la Corte Constitucional SU- 150 de 2021, C-282- 21, C- 076-18, C-674-17, C757-08, C-198- 02).

El ajuste que se propone, pretende precisar que el material probatorio recaudado bajo las condiciones establecidas en el artículo, reemplazará el informe de accidente de tránsito y no simplemente lo complementará. Esta conclusión tiene como sustente el inciso segundo del mismo artículo, donde se contempla que ante un escenario de conciliación o el fracaso del mismo, en sede judicial los involucrados podrán acudir a dichas instancias sin que sea necesaria la expedición de un informe de accidente de tránsito, ni la presencia de autoridad de tránsito.

(…) Estas razones motivaron a los conciliadores para proponer el ajuste mencionado, pues de mantenerse la redacción aprobada por la Plenaria de la Cámara de 16 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano respectiva audiencia de conciliación. Representantes, estaría contemplando dos supuestos facticos contradictorios. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 73. El texto conciliado finalmente se aprobó a través del artículo 16 de la Ley 2251 de 2022, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO 16. El artículo 143 de la Ley 769 de 2002 quedará así: Artículo 143. Daños materiales. En todo accidente de tránsito donde sólo se causen daños materiales en los que resulten afectados vehículos asegurados o no asegurados, inmuebles, cosas o animales y no se produzcan lesiones personales, los conductores, entidades aseguradoras y demás interesados en el accidente recaudarán todas las pruebas relativas a la colisión mediante la utilización de herramientas técnicas y tecnológicas, que permitan la atención del mismo en forma oportuna, segura y que garantice la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta y uso probatorio de la información. Para tal efecto, el material probatorio recaudado con estas condiciones reemplazará el informe de accidente de tránsito que expide la autoridad competente.

Independientemente de que los vehículos involucrados en un accidente de este tipo estén asegurados o no, los conductores deben retirar inmediatamente los vehículos colisionados y todo elemento que pueda interrumpir el tránsito y acudir a los centros de conciliación debidamente autorizados por el Ministerio de Justicia y del Derecho. Si fracasa la conciliación, cualquiera de las partes puede acudir a los demás mecanismos de acceso a la justicia. Para tal efecto, no será necesaria la expedición del informe de accidente de tránsito, ni la presencia de autoridad de tránsito en la respectiva audiencia de conciliación. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 74. La nueva disposición normativa mantuvo el deber de los conductores de retirar los vehículos y demás elementos del lugar del accidente lo antes posible. Pero, añadió que los conductores y otras personas interesadas en un choque simple tienen el deber de recaudar, por medio de herramientas técnicas y tecnológicas, las pruebas asociadas al siniestro.

Se advirtió que, para efectos de activar los mecanismos de solución del conflicto derivado del choque, no resulta necesaria la presencia de una autoridad de tránsito ni la elaboración de un informe policial de accidente de tránsito -IPAT-. 75. Cabe mencionar que la Corte Constitucional, en la sentencia C-031 de 8 de febrero de 202427, declaró la exequibilidad del artículo 16 de la Ley 2251 de 2022, que subrogó el artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre28.

Para ello, la Corte analizó el contenido y alcance del artículo 16 de la Ley 2251. 27 M.P.: Diana Fajardo Rivera. 28 La Sala Plena resolvió la demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Julio Andrés Ossa Santamaría, Juan Camilo Herrera Prieto y Armin Josef Sattler González contra el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022, por cuatro cargos: el primero, por violación al deber de protección que le corresponde al Estado sobre la propiedad –los bienes de los residentes en el país–, artículos 2 y 58 superiores; el segundo, por vulneración a la prohibición de retroceso respecto del derecho de propiedad, artículos 58 y 60 de la Constitución y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el tercero, por quebrantamiento del deber de garantizar el orden público, artículos 2 y 189.4 superiores, y, el cuarto, por omisión en el deber del Estado de perseguir la responsabilidad de los particulares por la infracción de las normas de tránsito, artículo 6º superior. 17 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 76.

La Corte aclaró que “[…] [e]l cambio fundamental, frente a la anterior regulación, es que para efectos del procedimiento en caso de daños a cosas ya no se requiere […] la intervención de la autoridad de tránsito […]”. Se explicó que la autoridad de tránsito “[…] ya no interviene en la conciliación que antes podía adelantarse en el lugar de los hechos y, en particular, no actúa para levantar el informe policial de accidente de tránsito […]”.

Por ende, “[…] ahora serán […] los conductores, entidades aseguradoras y demás interesados, quienes […] recaudarán todas las pruebas relativas a la colisión, luego de lo cual deben retirar inmediatamente los vehículos y todo lo que interrumpa el tránsito […]”. 77. Se sostuvo que la subrogación del artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre tiene una connotación eminentemente probatoria en relación exclusiva con la posterior reclamación que los conductores o demás interesados puedan realizar ante las instancias jurídicas correspondientes, a fin de intentar las indemnizaciones a que haya lugar29. 78.

Se aludió a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado para recordar que la apreciación del IPAT no se rige por el sistema de tarifa legal o prueba tasada. Por ende, se mencionó que el operador judicial estaba habilitado para valorar el IPAT, en conjunto con los demás medios de prueba, con base en las reglas de la sana crítica30. 79.

Se delimitó el alcance de la reforma normativa, en los siguientes términos: “[…] En conclusión, (i) el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022 subrogó el artículo 143 del Código Nacional de Tránsito, previendo un curso de acción especial para aquellos casos en los que se presentan accidentes de tránsito que arrojan solo daños materiales.

(ii) Esta nueva configuración tiene por objeto descongestionar las vías, esto es, atender este tipo de accidentes de manera más ágil para efectos de garantizar el derecho a la locomoción, entre otros bienes involucrados en la actividad peligrosa de conducir; y (iii) la principal modificación radica en que la autoridad de tránsito ya no acudirá al lugar de los hechos para adelantar sus actuaciones de conciliación y, en caso de no ser posible un arreglo amistoso, suscribir el informe policial de tránsito –lo que lleva aparejado el croquis–.

Conforme a esta nueva regulación, y teniendo en cuenta el alcance del informe policial de accidente de tránsito y para qué se elabora, corresponderá a los interesados recaudar las pruebas, en las condiciones previstas por la disposición, para una futura reclamación por los daños causados. Por esto último, es posible decir que hay una modificación en la configuración probatoria que antecede a la reclamación de daños a la propiedad, bien sea solicitando la efectividad de una póliza o acudiendo a la vía de la responsabilidad extracontractual. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 29 “[…] Esto es, lo que antes hacía el agente de tránsito en materia probatoria en el momento y lugar del accidente, como recopilar datos personales de los implicados en el accidente así como de sus vehículos, tomar datos de personas que pudieran ser testigos del hecho y, además, elaborar el croquis, son actuaciones que entran a suplir los nuevos destinatarios de esta carga; para, posteriormente y en caso de ser necesario, acudir a los centros de conciliación autorizados y a las vías de acceso a la administración de justicia para reclamar la reparación del daño causado. […]”. 30 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-202 de 8 de marzo de 2005.

M.P.: Jaime Araujo Rentería. 18 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 80. Sin embargo, la Corte Constitucional señaló que la carga probatoria transferida a los involucrados en un accidente de tránsito que arroje solamente daños materiales, estaba sujeta a “[…] una interpretación constitucional que permita determinar, con razonabilidad, respecto de quién es aquello predicable […]”. 81.

Se puso de presente que la persona en situación de discapacidad, el adulto mayor, el adolescente o la persona que por ausencia de recursos económicos sufre de una brecha digital31, “[…] deberá recibir la asistencia de la autoridad de tránsito -agente- para la recolección de las pruebas relacionadas con la colisión. […]”. 82. La Sala Plena reconoció “[…] que, en principio, en tanto aquellas personas fueron habilitadas para ejercer la actividad de conducción se presume que también lo están para satisfacer su carga probatoria, pero, excepcionalmente y en aquellos eventos en que esto no les sea posible, […] deberá recibir la necesaria asistencia por parte del Estado, a través del agente de tránsito […]”. 83.

Agregó que las autoridades de tránsito, en el escenario excepcional deben acudir “[…] -ante su llamado- a asistirlas en la actividad probatoria regulada en la disposición demandada, bien sea a través de las herramientas técnicas y tecnológicas a que la misma hace referencia o, en caso de que ello no sea posible […] [como sucedería en el supuesto de brecha digital] a través del levantamiento del informe policial de accidente de tránsito […]”. 84.

Además, la Corte Constitucional informó que, en virtud de esa interpretación constitucional, y teniendo en cuenta la declaratoria de exequibilidad de la referida norma, era necesario reparar en dos aspectos finales, a saber: “[…] De un lado, en la necesidad de que las autoridades de tránsito y, en particular, el agente de tránsito tenga en cuenta que sus obligaciones para dar cumplimiento a las normas aplicables a accidentes de tránsito que solo arrojan daños materiales deben llevarse a cabo siguiendo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Y, segundo, el deber de las autoridades de tránsito competentes de adelantar acciones pedagógicas que permitan a las personas destinatarias de la carga probatoria del artículo 16 de la Ley 2251 de 2022 tener claridad sobre las actuaciones a su cargo. […]”. 85. Frente al segundo punto, para el tribunal constitucional “[…] es necesario que las autoridades con competencia promuevan campañas en esta dirección e, incluso, que se valore la posibilidad de que para la obtención y renovación de licencias de conducción se brinde información y capacitación sobre la materia. […].

En este contexto, la modificación de una regulación que deja atrás la intervención de una autoridad pública necesariamente debe pasar por procesos de pedagogía, que permita que las finalidades de la medida se satisfagan plenamente […]”. 31 De conformidad con lo sostenido por el Ministerio de las Tecnologías y las Comunicaciones, la brecha digital “[h]ace referencia a la diferencia socioeconómica entre aquellas comunidades que tienen accesibilidad a las TIC y aquellas que no, y también hace referencia a las diferencias que hay entre grupos según su capacidad para utilizar las TIC de forma eficaz, debido a los distintos niveles de alfabetización y capacidad tecnológica.” La Corte Constitucional ha reconocido su existencia en varias decisiones, por ejemplo, relacionadas con el derecho a la educación en pandemia (ver, por ejemplo, la Sentencia T-042 de 2023.

M.P. Natalia Ángel Cabo) o con el análisis de constitucional de políticas públicas dirigidas a su cierre (ver, por ejemplo, la Sentencia C-127 de 2020. M.P. Cristina Pardo Schlesinger). 19 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 86. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sección Primera del Consejo de Estado concluye que el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022 subrogó el artículo 143 del Código Nacional de Tránsito, con el propósito de establecer un procedimiento especial y ágil para la atención de los accidentes que arrojan solo daños materiales, en el que sea posible descongestionar las vías de forma inmediata.

Con esta nueva norma, las autoridades de tránsito ya no asistirán al lugar para conciliar o levantar el informe policial y el croquis, siendo ahora responsabilidad de los implicados recoger evidencias para posibles reclamaciones, ya sea para activar una póliza de seguro o para procesos de responsabilidad civil extracontractual. 87.

Sin embargo, excepcionalmente la autoridad de tránsito auxiliará a quien evidentemente no está en posibilidad de soportar la carga probatoria por las razones expuestas en la sentencia C-031 de 2024. En el único evento en que el agente levantará el informe policial de accidente de tránsito, es cuando “[…] existe una situación de vulnerabilidad preexistente y predicable de parte de la población colombiana que no tiene acceso a los instrumentos tecnológicos para tomar las pruebas […]”. 88.

Finalmente, se debe mencionar que el hecho consistente en que la autoridad de tránsito, por regla general, no participe en el recaudo probatorio encomendado a los particulares, no significa que los agentes puedan abstenerse de sancionar las infracciones viales relacionadas con el respectivo accidente. 89. Expresamente, el artículo 147 del Código Nacional de Tránsito, señaló que: “[…] en toda circunstancia, si el agente de tránsito observare la violación de las normas establecidas en este código, en caso de daños a cosas, podrá imponer un comparendo al conductor infractor […]”.

A su vez, el artículo 13 de la Ley 2161 de 2021 incluyó una regla vigente, según la cual, el no levantamiento de los vehículos involucrados en este tipo de accidente determina, entre otras consecuencias, la imposición de un comparendo. 90. Esto significa que la afirmación del apelante, conforme a la cual los agentes de tránsito deben participar en el recaudo probatorio de todos los accidentes de vehículos con daños materiales, no se desprende del contenido de esa norma jurídica. 91.

La norma cuestionada exige, por regla general, a los particulares que adelanten dicha labor y solo, excepcionalmente, la autoridad de tránsito podrá apoyar a quienes se encuentran en una situación de debilidad manifiesta que les impida recolectar las pruebas necesarias para los reclamos respectivos. Ello independientemente al hecho consistente en que la autoridad de tránsito puede imponer los comparendos que estime procedentes conforme a las circunstancias fácticas de cada siniestro. 20 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 92.

Por ello, el demandante tampoco podía tramitar sus pretensiones a través de la acción de cumplimiento, pues no busca que el Ministerio de Transporte o el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín cumplan con lo dispuesto en el artículo 143 del Código Nacional de Tránsito 32, sino que la demanda se encamina a que esas autoridades ejecuten la ley, y ejerzan sus funciones, con un sentido distinto al definido por el legislador y la Corte Constitucional, porque supuestamente la administración estaría quebrantando el derecho colectivo a la seguridad pública. ii) La prueba sobre la presunta afectación del derecho colectivo a la seguridad pública 93.

El derecho colectivo a la seguridad pública es una prerrogativa que hace “[…] parte del concepto de orden público y se ha concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad […]”33. Aquel concepto abarca el componente de “[…] prevención de delitos y contravenciones […]”, el cual “[…] se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) […]”34. 94.

Sin duda alguna el orden público está directamente relacionado con las condiciones mínimas de seguridad y tranquilidad, en virtud de las cuales el Estado adelanta una labor de prevención permanente de los delitos, las contravenciones y los desórdenes en general, ya se trate de lugares públicos o privados35. 95. En el proceso de la referencia, para acreditar la desestabilización del orden público con ocasión del cambio normativo, la parte demandante aportó al proceso: (i) diversas notas digitales de prensa relativas a hechos de violencia con ocasión de presuntos accidentes de tránsito;

(ii) 2 solicitudes radicadas ante las autoridades accionadas concernientes al cumplimiento del artículo 143 del código de tránsito; y (iii) 4 registros audiovisuales sobre hechos de intolerancia en las vías. 96. De las notas de prensa se destacan los titulares: “[…] insultos, puños y estrujones: la intolerancia reina por estos días en vías de Medellín […]” del diario El Colombiano (sin fecha)36;

“[…] a patadas y machetazos se están “arreglando los choques solo latas en Medellín ”[…]” del diario El Colombiano de 29 de noviembre 32 El artículo 8 de la Ley 393 de 29 de julio de 1997 establece que la procedencia de la acción de cumplimiento no excluye “[…] el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho […]”. La Corte Constitucional estableció en la sentencia C-1194 de 15 de noviembre de 2001 que cuando “[…] la inacción de la administración amenace o vulnere derechos de rango constitucional que no son tutelables en el caso concreto […]”, “[…] procederían otras acciones, como las acciones populares para los derechos colectivos, pero no la de cumplimiento, como quiera que por expresa definición constitucional, la órbita de ésta es la aplicación de la ley o de los actos administrativos, mas no la aplicación directa de la Constitución […]”.Ello teniendo en cuenta la naturaleza principal de la acción popular y la importancia de los derechos que busca proteger. 33 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de mayo de 2004, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, radicación número 25000-23-25-000-2002-02788-01(AP). 34 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 15 de mayo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación número: 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP), criterio reiterado por esta Sala de Decisión radicación nro.: 2013-00013- 01(AP), C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, C.P. Enrique Gil Botero, radicación número 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). 35 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-066 de 1995. 36 Cfr. índice 1, expediente digital Tribunal Administrativo de Antioquia, documento denominado “001Demanda.pdf”, folio 17. 21 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano de 202237;

“[…] Sujeto se fue de aletoso contra motero por un choque simple en Bogotá: lo amenazó con arma blanca […]”, del 1.° de febrero de 2023 (sin fuente)38; “[…] Taxista enfrentó con machete a motociclista tras aparatoso accidente […]”, de 18 de enero de 2023 (sin fuente)39; “[…] A puños, agarrones y hasta machetazos, como más de uno está ‘arreglando’ conflictos en las vías del país […]”, de 29 de noviembre de 2022 (sin fuente)40;

“[…] los casos que demostrarían el fracaso de la ley de conciliación vial […]”, de 30 de noviembre de 2022 (sin fuente)41; “[…] ¡Bochornoso! Choque de carros terminó en pelea a golpes en San Fernando […]” del diario El Universal (sin fecha)42; “[…] Porque le pitó, conductor persiguió, arrolló y asesinó a un motociclista en Bucaramanga […]”, de 6 de diciembre de 2022 (sin fuente)43;

“[…] caso de intolerancia entre conductores en Medellín no fue por ley “solo latas”: Alcaldía […]”, de 29 de noviembre de 2022 (sin fuente)44; “[…] ¡A puños! Dos mujeres y un hombre protagonizan pelea en plena vía pública […]”, de 13 de octubre de 2022 (sin fuente)45; “[…] Video: Taxista amenazó con un machete a conductor por un supuesto rayón […]” de 2 de febrero de 2023 (sin fuente)46; e “[…] intolerancia de las vías de Cali: dos hombres se agarraron a puño limpio después de chocar […]” de la Revista Semana (sin fecha)47. 97.

En cuanto a las respuestas de las peticiones elevadas por los demandantes ante las autoridades accionadas, obra el oficio de 25 de julio de 202248, suscrito por la alcaldía de Medellín, en el que les comunicó que la información relativa a accidentes viales solo puede entregarse a “[…] la autoridad que tenga atribución y competencia para resolver de acuerdo a la ley vigente en el marco normativo colombiano; como: fiscalías - inspecciones - defensoría entre otras […]”, por tratarse de información reservada. 98.

Además, mediante oficio de 22 de diciembre de 202249, la alcaldía de Medellín comunicó a los demandantes el contenido de la circular externa expedida por el Ministerio de Transporte, en los siguientes términos: “[…] En atención a su solicitud, se le informa que de acuerdo al Artículo 16 de la Ley N° 2251 de 2022, el Ministerio de Transportes emitió una circular para atender los choques simples en los que solo se causaron daños materiales.

De esta forma, la cartera marca nuevos rumbos para que autoridades tránsito y las aseguradoras aborden de manera más efectiva estos problemas, para evitar interrupciones en el tránsito por accidentes, mantener la seguridad y cuidar la vida de los ciudadanos. Según la orden, en caso de accidente de tránsito que cause únicamente daños materiales, independientemente de que el vehículo involucrado esté o no asegurado, el conductor deberá retirarlo de inmediato, así como cualquier condición que 37 Ibidem, documentos denominados “030PRUEBA No 1.pdf”, “048PRUEBA No 1 (1).pdf” y “076IntervencionJairoAlberto.pdf”. 38 Ibidem, folio 7. 39 Ibidem, folio 10. 40 Ibidem, folio 11. 41 Ibidem, folio 16. 42 Ibidem, folio 21. 43 Ibidem, folio 28. 44 Ibidem, folio 40. 45 Ibidem, folio 52. 46 Ibidem, folio 55. 47 Ibidem, folio 68. 48 Ibidem, documentos denominados “032PRUEBA No. 4.pdf” y “050PRUEBA No. 4 (1).pdf”. 49 Ibidem, documentos denominados “001Demanda.pdf”, folio 15; y “RESPUESTA PETICIÓN.pdf”. 22 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano pueda afectar el tránsito, pero deberá ser retirado. primero. Recoger pruebas del accidente.

Ahora bien, las autoridades de tránsito se presentan al lugar de la ocurrencia del accidente en las ocasiones que se tengan personas lesionadas, cuando el o los implicados se encuentran en estado de embriaguez o bajo estupefacientes o alucinógenos y cuando se existan sustancias que deban ser removidas por expertos. […]”. (Negrilla fuera del texto). 99.

Sobre los registros audiovisuales de hechos de intolerancia en las vías, obran tres videos donde se observan accidentes de tránsito, atropellamientos, riñas, agresiones y otros acontecimientos violentos entre actores viales: Documento denominado “002Vídeo 1”. Documento denominado “003Vídeo 2”. Documento denominado “004Vídeo 3”. 100.

Tales registros audiovisuales no identifican su fuente. 101. También se allegó un video del noticiero Noticias Caracol, sin fecha de emisión, donde se relató un conflicto suscitado con ocasión de un presunto accidente de tránsito50. 50 Ibidem, documentos denominados “031PRUEBA No 3.mp4” y “049PRUEBA No 3 (1).mp4.” 23 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 102.

Por otro lado, mediante auto de 3 de octubre de 202351, el tribunal decretó la siguiente prueba: “[…]

SEGUNDO. Acceder a la solicitud probatoria formulada por los señores PAUL ESTEBAN HERNÁNDEZ y MAURICIO GÓMEZ GALEANO. En consecuencia, OFICIAR a la AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL para que, en el término de veinte (20) días hábiles, siguientes a la notificación de esta providencia, indique al Despacho: a. Si se ha diseñado alguna política pública tendiente a que las autoridades de tránsito en todos sus órdenes y rangos hagan parte de los choques simples; y b. Si existe algún margen estadístico que muestre el aumento de violencia callejera con ocasión de los choques simples.

Ambos interrogantes limitados temporalmente a la entrada en vigencia del artículo 16 de la Ley 2251 de 2021. […]”. (Negrilla fuera del texto). 103. En respuesta a lo anterior, la Agencia Nacional de Seguridad Vial allegó comunicado de 3 de noviembre de 2023, con el asunto “[…] Respuesta oficio No. 183-MMM […]”52. En cuanto al primer interrogante, relativo a “[…] si se ha diseñado alguna política pública tendiente a que las autoridades de tránsito en todos sus órdenes y rangos hagan parte de los choques simples […]”, el documento informó lo siguiente: “[…] Lo primero sea indicar que la Ley 1702 de 2013 señala en su artículo segundo y tercero, que la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) “…es la máxima autoridad para la aplicación de las políticas y medidas de seguridad vial nacional.

Coordina los organismos y entidades públicas y privadas comprometidas con la seguridad vial e implementa el plan de acción de la seguridad vial del Gobierno; su misión es prevenir y reducir los accidentes de tránsito.”., y que como objeto tendrá el de, “…la planificación, articulación y gestión de la seguridad vial del país. Será el soporte institucional y de coordinación para la ejecución, el seguimiento y el control de las estrategias, los planes y las acciones dirigidos a dar cumplimiento a los objetivos de las políticas de seguridad vial del Gobierno Nacional en todo el territorio nacional”.

Ahora al ocuparse de la definición de seguridad vial, indica que; “Seguridad Vial. Entiéndase por seguridad vial el conjunto de acciones y políticas dirigidas a prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o de lesión de las personas en sus desplazamientos ya sea en medios motorizados o no motorizados. Se trata de un enfoque multidisciplinario sobre medidas que intervienen en todos los factores que contribuyen a los accidentes de tráfico en la vía, desde el diseño de la vía y equipamiento vial, el mantenimiento de las infraestructuras viales, la regulación del tráfico, el diseño de vehículos y los elementos de protección activa y pasiva, la inspección vehicular, la formación de conductores y los reglamentos de conductores, la educación e información de los usuarios de las vías, la supervisión policial y las sanciones, la gestión institucional hasta la atención a las víctimas.” 51 Ibidem, índice 73, documento denominado “126_AUTODECRETANDOPRUEBAS(.pdf) NroActua 73.” 52 Ibidem, índice 81, documento denominado “03RtaExhorto.pdf”. 24 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano En el Plan Nacional de Seguridad Vial, 2022 – 2031, se reconoce la seguridad vial como el fin esencial del Estado, el cual deberá promover la prosperidad general y garantizar los derechos consagrados en la Constitución Política de Colombia, y que es deber de las autoridades proteger la vida de las personas; por tal razón, se instauró como prioridad esencial del transporte velar por el cumplimiento de este mandato de protección a la vida, con el fin de que se dé cumplimiento a las normas del tránsito y del transporte, que regulan la circulación de las personas.

De otro lado, es importante indicar que dentro del marco conceptual se realizaron dos enfoques diferenciales, los cuales corresponden a, i) Enfoque Tradicional y ii) Enfoque de sistema seguro, con cinco aspectos, así: Aspecto Enfoque tradicional Enfoque sistema seguro El problema Los siniestros viales Víctimas fatales y heridos graves El enfoque Reactivo ante los siniestros Proactivo y sistemático que identifica y gestiona los factores de riesgo o circunstancias determinantes de las lesiones La causa del problema Comportamiento de los actores viales La fragilidad y vulnerabilidad de los actores viales.

La gestión de los riesgos y determinantes sociales. La falibilidad del ser humano. El responsable del problema El actor vial Responsabilidad compartida entre diseñadores, implementadores del sistema, sector privado y actores viales. El objetivo Prevenir y atender los siniestros viales Cero víctimas fatales y cero heridos graves. De los enfoques anteriores desarrollados en el Plan Nacional de Seguridad Vial, la ANSV, ha implementado políticas públicas tendientes a la disminución de las cifras en siniestralidad donde se encuentren involucradas víctimas fatales y heridos graves, para identificar factores de riesgos y circunstancias que llevan a un resultado con víctimas.

Aunado a lo anterior, nos permitimos indicar que la Agencia Nacional de Seguridad Vial en el desarrollo de los enfoques realiza gestión tendiente a identificar los aspectos que llevan a afectar los actores viales, con el fin de implementar acciones para prevenir la ocurrencia de siniestros, dentro de las cuales se incluyen campañas de sensibilización y educación vial dirigidas a todos los actores viales.

Se precisa que toda la normatividad, los programas, las campañas y demás acciones emitidas por la entidad, de manera general, están enfocadas en la protección y garantía de la vida de todos los actores viales, por lo cual, respondiendo la pregunta, me permito informar que la ANSV no ha diseñado políticas públicas tendientes a que las autoridades de tránsito en todos sus órdenes y rangos “hagan parte de los choques simples”, toda vez que la regulación de la atención de los siniestros viales por parte de las autoridades de tránsito, no hace parte de su objeto y misión. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 104. Frente a la cuestión de “[…] si existe algún margen estadístico que muestre el aumento de violencia callejera con ocasión de los choques simples […]”, la agencia afirmó que no cuenta con información: “[…] Teniendo en cuenta las funciones de la Agencia Nacional de Seguridad Vial referidas líneas arriba, la entidad no cuenta con información estadística referente al aumento de la violencia callejera con ocasión de un siniestro vial, ni a los conflictos posteriores que pueden llegar a desencadenarse por causa de este tipo de eventos entre los actores viales involucrados […]”. 25 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 105.

Pues bien, a efectos de valorar de forma integral el material probatorio, se debe tener en cuenta que los reportes periodísticos en un proceso judicial carecen de valor como prueba testimonial debido a que se desconoce su autor, su contenido no ha sido ratificado y no cumplen con las formalidades de dicha prueba53. Únicamente pueden validarse como prueba documental que “[…] da cuenta de la existencia de la afirmación del tercero […]”54. 106.

Esto significa que los reportes de prensa no son pruebas que den fe de los hechos, aun cuando el juez no debe apartarse de la realidad o contexto que estas reflejan, más aún cuando estas permiten evidenciar una inferencia fáctica razonable. 107. Igualmente, se debe tener en cuenta que la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de 1 de noviembre de 2002 explicó que los registros fílmicos tampoco brindan “[…] certeza sobre ninguno de los extremos del tema de prueba, en la medida en que se trata de un documento privado [que] […] carece por completo de valor probatorio, porque […] no registra hechos atribuibles a la parte demandada respecto de los cuales esta hubiere expresado su reconocimiento […]”55. 108.

En otras palabras, las cintas de video obrantes en este proceso no tienen valor como prueba, ya que no documentan hechos imputables a las entidades demandadas, ni existe reconocimiento expreso de estos hechos por su parte. 109. La Sala no desconoce que un choque de tránsito, independientemente de los daños ocasionados sobre bienes o personas, genera un alto estrés que puede detonar en una reacción violenta (física o verbal) por parte de los involucrados.

Sin embargo, la prueba periodística y fílmica no demuestran por sí mismas que las autoridades policiales no acudieron, ante el llamado de la ciudadanía, para solventar las riñas en espacio público a que aluden los medios probatorios. 110. El sistema jurídico colombiano diferencia a las autoridades correccionales que actúan frente a la comisión de los delitos de asesinato o lesiones personales, respecto de los agentes encargados de sancionar las normas de tránsito.

En los escenarios violentos en los que el conflicto excede la afectación de los bienes materiales, surge el deber de la ciudadanía de solicitar el acompañamiento de la autoridad policial para que adelante un traslado por protección, en los términos dispuestos en el artículo 155 de la Ley 1801 de 29 de julio de 201656, modificado por el artículo 40 de la Ley 2197 de 25 de enero de 202257, ante el peligro de ser agredido o por encontrarse inmerso en una riña. 53 Sentencias de 15 de junio de 2000, Exp.13338; de 25 de enero de 2001, Exp. 11413; de 10 de noviembre de 2000, Exp. 18298; de 19 de agosto de 2009, Exp. 16363. 54 Cfr. Sentencia de 10 de noviembre de 2000, Exp. 18298. 55 Cfr. Sección Quinta, sentencia de 1 de noviembre de 2002.

Exp.2961 56 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 57 “Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones”. 26 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 111.

Se demostró que el modelo de atención de accidentes viales pasó del enfoque tradicional, a un enfoque de sistema seguro. El enfoque tradicional se centraba en los siniestros viales como el problema principal, y asumía que su causa era el comportamiento de los actores viales, quienes son los responsables de prevenirlos y atenderlos. 112.

Actualmente, el enfoque de sistema seguro prioriza las víctimas fatales y los heridos graves como problema principal, y reconoce que la causa de los accidentes es la fragilidad y vulnerabilidad de los actores viales, la gestión de los riesgos, los determinantes sociales, y la falibilidad del ser humano. Este enfoque es proactivo y sistemático, y busca gestionar los factores de riesgo, así como compartir la responsabilidad entre los diseñadores, implementadores, sector privado y actores viales. 113.

En el marco de estas diferencias, la labor de los agentes de tránsito cambió para que ya no actuaran como mediadores en las conciliaciones económicas por daños materiales, sino que dirigieran sus esfuerzos al control de los accidentes que pueden ocasionar víctimas fatales o heridos. Aun así, tampoco es cierta la premisa consistente en que el nuevo enfoque normativo desproteja a la ciudadanía de forma generalizada. 114.

Nótese que la premisa de los demandantes, conforme a la cual el rol de los agentes de tránsito cambió con la expedición de la Ley 2251 de 14 de julio de 2022, tampoco es cierta. El legislador, a través del artículo 12 de la Ley 2161 de 26 de noviembre de 2021 ordenó por primera vez a los actores viales con carros asegurados, que tomaran pruebas del hecho y conciliaran con las aseguradoras, sin necesidad de un documento de la autoridad de tránsito. 115.

Desde el 2021 hasta la actualidad no se acreditó que el derecho colectivo a la seguridad pública se vea afectado por el traslado de esa carga probatoria. Tampoco se demostró una relación causal entre “la falta de reglamentación” de tal procedimiento, y los acontecimientos de violencia que se mencionaron en la demanda y el escrito de apelación. 116.

La Sala advirtió en el anterior acápite que la autoridad de tránsito puede dirigirse al lugar del siniestro para imponer los comparendos a que haya lugar por la violación de las normas viales. Además, las autoridades de policía podrán acudir ante el llamado de la ciudadanía para impedir las riñas, comportamientos contravencionales o la comisión de delitos por parte de los implicados en el accidente. 117.

En otras palabras, los demandantes no lograron demostrar que la forma en que los agentes de tránsito aplican el nuevo artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre esté ocasionando un impacto social negativo, y mucho menos que sea la causa directa y necesaria de los hechos de violencia enunciados en la demanda. 27 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 118.

Por el contrario, a través de su argumento materialmente está cuestionando el contenido mismo de la Ley y, para ello, el ordenamiento jurídico dispone otros medios de defensa judicial, tal y como lo señaló el juez de la primera instancia al declarar la acción popular improcedente frente a esa pretensión. 119. Incluso una reglamentación como la que solicita el demandante no sería posible pues dicha facultad debe ejercerse dentro de los límites establecidos por la Constitución y las leyes.

En ese sentido, “[…] al Presidente de la República le está vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No puede tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la Legislación pues con ello estaría excediendo sus atribuciones. […] El objeto de la potestad reglamentaria consiste, entonces, en contribuir a la concreción de la ley y se encuentra, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al Legislador […]”58. 120.

Además, en este caso se aplica el supuesto conforme al cual “[…] no todas las leyes ordinarias requieren ser reglamentadas. Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que prima facie no habría espacio para una regulación ulterior […]”59.

Así pues, “[…] el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria […] es la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar […]”60. 121. Valga recordar que, en la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 16 de la Ley 2251 de 2022 y resuelta mediante sentencia C-031 de 2024, los demandantes alegaron que el cambio normativo afectaba el orden público.

Señalaron que la norma acusada suponía una abdicación del deber estatal de mantener la seguridad vial, conservar el orden público, y sancionar a los individuos implicados en accidentes con daños materiales exclusivamente, por violaciones a las normas de tránsito. 122. En la sentencia C-031, la Corte se inhibió para adoptar una decisión de mérito en torno a esos cargos de inconstitucionalidad porque la corporación no encontró que la argumentación expuesta por los demandantes tuviera la entidad suficiente como para generar una mínima duda de inconstitucionalidad de la norma. 123.

La Corte reconoció que un accidente podía implicar la comisión de una infracción de tránsito. No obstante, indicó que, conforme al artículo 147 del código, es “[…] obligación del agente de tránsito […] imponer el comparendo cuando a ello haya lugar […]”. Además, el informe policial de accidente de tránsito -IPAT- “[…] no tiene una relación inescindible o necesaria con la imposición de un comparendo por 58 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1005 de 15 de octubre de 2008.

M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. Sentencia C- 028 de 1997 59 “[…] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-302 de 1999. […]”. 60 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1005 de 15 de octubre de 2008. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 28 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano la presunta comisión de una de las faltas […] descritas en el artículo 131 del mismo Código y que no han sido modificadas o derogadas por la disposición hoy cuestionada […]”. 124.

En segundo lugar, la Corte interpretó que el precepto cuestionado no tuvo como fin “[…] la persecución para la sanción de las conductas que, en las vías, generan inseguridad y afectación de los derechos de locomoción, vida, entre otros […]”. Lo que buscó el legislador era implementar un régimen probatorio que permita agilizar el trámite del conflicto suscitado con el accidente, así como garantizar la movilidad del tráfico vial. 125.

La Corte advirtió que los cargos planteados parten de una presunción equivocada sobre el proceder de las autoridades de tránsito, ya que la premisa de los accionantes, según la cual no hay posibilidad de imponer comparendos, no se deriva de la disposición demandada. 126. En tercer lugar, la Corte mencionó que la modificación normativa no genera un impacto negativo sobre el orden público.

Expuso que la norma no afectó: (i) la regulación de comparendos; (ii) la detección de infracciones mediante sistemas electrónicos; ni (iii) las campañas para la seguridad vial. Se señaló que el cumplimiento de la normativa de tránsito no requiere de manera indispensable de la presencia física de una autoridad de tránsito en la vía, pues para ello, “[…] existen medios de control no presenciales […]”. 127.

Por consiguiente, el hecho consistente en que los agentes de tránsito no participen en todos los accidentes que solo involucren daños materiales, tampoco “[…] apareja la claudicación del Estado, del Presidente de la República y demás autoridades con competencia, a garantizar el orden público en materia vial y a promover una sociedad anómica, en la que se fomente la impunidad y accidentalidad […]”. 128.

Finalmente, la Corte aclaró que las riñas que se lleguen a presentar en la vía no están excluidas del control del Estado, toda vez que “[…] las autoridades encargadas de garantizar el orden público en el país, como la Policía Nacional, […] [deben] intervenir, no con el objeto de efectuar un informe policial de accidente de tránsito, sino de garantizar la convivencia en paz de todas las personas habitantes en el país […]”. 129.

En este proceso los medios de prueba tampoco permiten evidenciar que la aplicación del precepto cuestionado: (i) fomente el incumplimiento de las disposiciones en materia de tránsito; (ii) promueva, aumente o sea la causa de hechos violentos, agresiones o riñas entre los conductores u otros actores viales; o (iii) favorezca la inseguridad “[…] personal, técnica, jurídica y pública […]” en las vías. 29 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 130.

Los demandantes no expusieron razones suficientes para considerar que la disposición cuestionada exima a las autoridades de tránsito del deber de imponer los comparendos correspondientes en el marco de accidentes con daños materiales. Esas autoridades fueron instituidas para velar por la tranquilidad y la seguridad de las personas y las cosas en las vías, tal y como lo señala el Código Nacional de Tránsito61 y la circular del Ministerio de Transporte. 131.

La Sala coincide con la Corte Constitucional en que los deberes contenidos en la disposición objeto de reproche buscan exclusivamente agilizar la resolución de los conflictos derivados de daños materiales. Esto no implica un escenario de afectación del derecho colectivo a la seguridad pública, dado que, si los sujetos involucrados no logran llegar a un acuerdo, el Estado sigue garantizando el orden mediante diversas instituciones y mecanismos jurídicos dispuestos para impartir una solución definitiva. 132.

Por todo lo anterior, tampoco se demostró que el Ministerio de Transporte o el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín transgredan o amenacen el derecho colectivo a la seguridad pública, por la forma en que las autoridades de tránsito aplican el artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, modificado por el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022. 133.

El alcance y contenido del precepto legal sugerido por la parte demandante difiere a la hermenéutica teleológica y sistémica del artículo 143, reconocida por la Corte Constitucional en la sentencia C-031 de 8 de febrero de 2024. Incluso el contenido de la norma, después de la declaratoria de exequibilidad es tan preciso que, en principio, no parece imprescindible una reglamentación para su correcta implementación. 134.

La Sala no desconoce que la Corte Constitucional en la sentencia C-031 de 2024 consideró que, en situaciones excepcionales, es deber de las autoridades de tránsito prestar ayuda los grupos poblacionales vulnerables, durante la actividad probatoria regulada en el artículo 143 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, bien sea a través de herramientas técnicas y tecnológicas o, a través del levantamiento del informe policial de accidente de tránsito, en el supuesto de brecha digital.

Además, explicó que el Estado debe adelantar una campaña pedagógica que garantice que los actores viales cuenten con la capacidad para desarrollar la carga probatoria impuesta. 135. Sin embargo, ninguno de estos argumentos fue planteado por los demandantes para justificar la presunta transgresión del derecho colectivo a la seguridad pública.

Por ende, se debe confirmar la sentencia de primera instancia que negó el amparo, en el marco de la causa petendi y por las razones aquí esbozadas. 61 Artículo 7.°. 30 Radicación: 05001-23-33-000-2023-00006-01 Demandantes: Paul Esteban Hernández y Mauricio Gómez Galeano 136. Finalmente, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo el criterio sostenido en la sentencia de unificación de 6 de agosto de 2019, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 21 de mayo de 2024 por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.