CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Radicación: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Accionante: Departamento de Boyacá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Referencia: Acción de tutela Aclaración de voto 1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones y el criterio mayoritario de la Subsección, presento aclaración de voto respecto a la sentencia dictada el 25 de noviembre de 2025, dentro del proceso de la referencia. 2.
En efecto, la Sala abordó el estudio de un proceso de nulidad y restablecimiento que adelantó el Departamento de Boyacá contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en adelante FONPRECON, con el fin de anular la Resolución 236 de 2002, por medio de la cual se le asignó una cuota pensional por valor de $1.463.010, en proporción a los 1890 días laborados y cotizados por el pensionado a la extinta Caja de Previsión Social de Boyacá. En ese trámite, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la primera instancia, que había negado las pretensiones, y declaró la caducidad de la acción en aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 20241 (término de 5 años) a un proceso en curso.
La entidad demandante promovió acción de tutela y cuestionó las providencias demandadas por defectos sustantivo y violación directa de la constitución. Al respecto, alegó que la autoridad judicial aplicó de manera indebida el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, al extender su término de caducidad a un proceso que no discutía un derecho pensional sino la cuota parte de una prestación, pese a que la demanda fue presentada antes de la entrada en vigor de dicha norma.
Sostuvo que la caducidad debe interpretarse de forma estricta y favorable al acceso a la justicia, que el legislador no previó su aplicación a estos casos y que, además, la decisión desconoció precedentes del Consejo de Estado que han considerado inaplicable dicha disposición y han reiterado la vigencia del artículo 164 de la Ley 1437 de 2001 para este tipo de pretensiones. 3.
El Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección A concedió el amparo a los derechos fundamentales de la institución accionante y halló configurado el defecto sustantivo. En su criterio, la sentencia impugnada vulneró los derechos al debido proceso y el acceso a la justicia del Departamento de Boyacá al declarar la caducidad del medio de control con base en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Indicó que el Tribunal demandado aplicó esta norma de manera retroactiva, sin justificar su interpretación ni atender los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, pese a que la demanda fue presentada en 2021, antes de la expedición de la ley, y sin valorar el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 que regula el tránsito legislativo.
En consecuencia, la Subsección dejó sin efectos la sentencia impugnada y ordenó proferir nueva decisión en treinta (30) 1 Congreso de la República, Ley 2381 de 2024, “por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Accionante: Departamento de Boyacá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela días, siempre que aplique la legislación vigente al momento del nuevo fallo y garantice la confianza legítima y seguridad jurídica. 4.
Estoy de acuerdo con el sentido del fallo en cuanto reconoce la configuración de un defecto sustantivo en la decisión impugnada. Sin embargo, estimo pertinente reiterar las razones que expuse en las aclaraciones de voto de las sentencias del 25 de septiembre y 7 de noviembre de 2025, relacionadas con la falta de vigencia del enunciado legal mencionado, aspecto relevante en el caso objeto de estudio. 5.
Mi postura se enmarca en una teoría garantista de la vigencia y eficacia de la norma, que sitúa el principio de legalidad como eje del Estado Social de Derecho2. La vigencia marca el momento a partir del cual una disposición ingresa efectivamente al sistema jurídico y adquiere fuerza obligatoria para los destinatarios, de modo que solo desde ese instante puede servir de fundamento válido para decisiones judiciales3.
Por ello, apoyar una providencia en una norma sin vigencia compromete el principio de legalidad y vulnera el debido proceso. 6. La Corte Constitucional ha explicado que la vigencia de una disposición no siempre coincide con la promulgación de esta. Desde la Sentencia C-084 de 1996, dicho Tribunal diferenció entre ambas categorías. La primera figura determina el inicio de la obligatoriedad de la ley, mientras que la segunda garantiza su publicidad.
Más adelante, la Sentencia C-932 de 2006 precisó que el legislador puede fijar la entrada en vigor de la ley de forma inmediata, diferida o condicionada, siempre que respete el principio de publicidad. Así, aunque la regla general del artículo 52 de la Ley 4.ª de 1913 indica que la ley rige desde su promulgación, esta prescripción cede ante la voluntad expresa del legislador.
En este marco, la vigencia define qué normas pertenecen al sistema jurídico y pueden invocarse como fundamento de las decisiones, lo cual impone a los jueces el deber constitucional de verificar previamente si la norma que aplican está vigente, so pena de distorsionar la función jurisdiccional y quebrantar la supremacía constitucional. 7.
En el caso concreto, la Ley 2381 de 2024 no había adquirido vigencia al momento de proferirse la providencia cuestionada, porque su artículo final condicionó la entrada en vigor del estatuto a la implementación del sistema de seguridad social creado por la propia ley4. Sin embargo, el mismo cuerpo legal confirió vigencia inmediata a algunas disposiciones, entre las que no se encontraba el artículo 86 sobre caducidad pensional.
El Auto 841 de 2025 de la Corte Constitucional, al suspender provisionalmente la entrada en vigencia de la ley y reconocer que el legislador podía fijar una nueva fecha5, reforzó la conclusión referida6. Por ende, el artículo 86 carecía de vigencia y no podía servir de base para decisiones judiciales. 2 Corte Constitucional C-302 de 2012 y C-802 de 2006. 3.
Guastini Ricardo, La Sintaxis del Derecho, Marcial Pons, 2016, Madrid, ver Capítulo xxi 4 En efecto la Ley 2381 de 2024 estableció los siguiente “ARTÍCULO 94. VIGENCIA. <Entrada en vigencia suspendida, salvo los artículos 12, parágrafo transitorio, y 76> El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1 de julio de 2025.” 5 Corte Constitucional, Auto 841 de 2025, ver “QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.
El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024.” 6 Corte Constitucional, Auto 841 de 2025, fundamentos jurídicos 244 y 245. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Accionante: Departamento de Boyacá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 8.
En suma, considero oportuno recordar que la vigencia no es una formalidad secundaria, sino una condición indispensable para la aplicación de la norma y una garantía de seguridad jurídica. Aplicar normas no vigentes rompe la previsibilidad del ordenamiento, introduce incertidumbre sobre las reglas aplicables y mina la confianza ciudadana en la justicia. Por ello, resolver con base en disposiciones carentes de vigencia equivale a decidir sin derecho y contraría el deber de los jueces de actuar dentro del marco del orden jurídico obligatorio, aspecto que resulta esencial en un Estado Social de Derecho. 9.
Con base en los anteriores argumentos, dejo estipulado mi aclaración de voto frente a lo decidido por la Sala en la referida sentencia de 25 de noviembre de 2025. Fecha ut supra. Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrado Nota: Esta aclaración fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.