Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP- Demandado: FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES -FONCEP- Temas: Cobro coactivo.

Recobro de cuotas partes pensionales. Prescripción de la acción de cobro SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 13 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, que dispuso1: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución CC-000135 del 3 de julio de 2020, por medio de la cual se resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, la Resolución CC-000198 del 24 de agosto de 2020, que desató el recurso de reposición y la Resolución CC-00029 (sic) del 15 de octubre de 2020, por la cual se corrigió la anterior, expedidas por el FONCEP, dentro del proceso de cobro coactivo No. 007 de 2020, adelantado en contra de la UGPP, por concepto de cuotas partes pensionales.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales relacionadas en el mandamiento de pago contenido en la Resolución CC-000101 del 26 de mayo de 2020, en los términos indicados en la parte considerativa de esta sentencia y, en consecuencia, DECLARAR la terminación del proceso de cobro coactivo adelantado en contra de la demandante.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones.

CUARTO: Por no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas».

ANTECEDENTES El 26 de mayo de 2020, el Responsable del Área de Cartera y Jurisdicción Coactiva del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones [en adelante, Foncep] expidió la Resolución nro. CC-000101, mediante la cual libró mandamiento de pago en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales [en adelante, UGPP], por la suma de $387.536.501, más 1 Índice 2 de Samai.

ED_EXPEDIENTE_25000233700020200063(.zip) NroActua 2. 038_SENTENCIA TRIBUNAL. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los intereses que se generen por concepto de capital desde la fecha de pago de las respectivas mesadas pensionales y hasta la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente, por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, por medio de las cuales se hace exigible el cobro de cuotas partes pensionales.

Fecha de inicio: 01/05/2017 y fecha final: 30/01/20202. Contra el citado mandamiento de pago la UGPP propuso las excepciones de: falta de título ejecutivo, falta de legitimación en la causa por pasiva y en forma subsidiaria, prescripción3. El mencionado funcionario profirió la Resolución nro. CC-000135 del 3 de julio de 2020, por medio de la cual se declaró no probadas las excepciones propuestas y se ordenó seguir adelante con la ejecución4.

El 12 de agosto de 2020 la UGPP interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue decidido por el aludido funcionario con la Resolución nro. CC- 000198 del 24 de agosto de 2020, en el sentido de confirmar el acto recurrido5. Este último corregido mediante la Resolución nro. CC-000229 del 15 de octubre de 2020, en su encabezado, en relación con el número del expediente CP 007 de 20206.

DEMANDA La demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 [en adelante, CPACA], formuló las siguientes pretensiones7: «PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000101 del 26 de mayo de 2020 “Por el cual se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva”, expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP8.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000135 del 3 de julio de 2020 “Por la cual se resuelven unas excepciones contra la Resolución CC - 000101 del 26 de mayo de 2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP. TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000198 del 24 de agosto de 2020 “Por medio de la cual se resuelve recurso de reposición en contra de la resolución No. CC-000135 del 3 de julio de 2020 CP 007 de 2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.

CUARTA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 00029 del 15 de octubre de 2020 “Por medio de la cual se corrige la Resolución No. CC - 000198 del 24 de agosto de 2020 Por medio de la cual se resuelve Recurso de Reposición dentro del proceso de cobro coactivo CP 007 de 2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP. 2 Índice 2 de Samai.

ED_EXPEDIENTE_25000233700020200063(.zip) NroActua 2. Res CC 101 26 mayo 2020 Mandamiento de pago. 3 Índice 2 de Samai. ED_EXPEDIENTE_25000233700020200063(.zip) NroActua 2. Escrito excepciones 202201100017431. 4 Índice 2 de Samai. ED_EXPEDIENTE_25000233700020200063(.zip) NroActua 2. Res CC 135 3 julio 2020 mayo Resuelve Excepciones. 5 Índice 2 de Samai.

ED_EXPEDIENTE_25000233700020200063(.zip) NroActua 2. Res CC 198 24 ago. 2020 Resuelve Reposición. 6 Índice 2 de Samai. ED_EXPEDIENTE_25000233700020200063(.zip) NroActua 2. Res CC 198 24 ago. 2020 Resuelve Reposición. 7 Índice 2 de Samai. ED_EXPEDIENTE_25000233700020200063(.zip) NroActua 2. Res CC0029 15 oct 2020 corrige. 8 Mediante auto del 15 de abril de 2021, excluyó de la posibilidad de admisión de la demanda frente a la pretensión primera.

Índice 4 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTA: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la parte demandada a la devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre los cuales se haya decretado y efectuado embargo.

SEXTA: Que se declare la prosperidad de las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva, interpuestas dentro del término legal frente al mandamiento de pago Resolución No. CC-000101 del 26 de mayo de 2020, proferido dentro del proceso de cobro coactivo expediente No. CP-007 de 2020. SÉPTIMA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 187 de la Ley 1437 del 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.

OCTAVA: Si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el artículo 192 de la Ley 1437 del 2011». Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículo 5 de la Ley 489 de 1998 • Artículos 4 y 5 de la Ley 1066 de 2006 • Artículos 99 y 100 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) • Artículos 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013 • Artículo 8 del Decreto 3056 de 2013 • Artículo 6 del Decreto 575 de 2013 • Artículos 60, 61 y 62 de la Resolución 2266 de 2012 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Título ejecutivo.

El artículo 99 del CPACA señala los documentos que prestan mérito ejecutivo, dentro de los cuales no están las cuentas de cobro junto con las liquidaciones respecto de cada pensionado, como título complejo exigibles a la UGPP. El título ejecutivo de las obligaciones cuotapartistas es complejo, se constituye con la resolución que efectuó el reconocimiento pensional y el acto administrativo que liquide las cuotas partes, como lo ha precisado la jurisprudencia9.

En el presente caso se están cobrando unas cuotas partes con fundamento en cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, posteriormente remitidas a la UGPP, cuyo único adjunto son listados de cédulas que se titulan «liquidación de cuotas partes», que hacen referencia al valor de unas facturas y de la mesada pensional, unas certificaciones de mesada pensional y cuentas de los periodos de enero de 2016 a 31 de julio de 2019, todas indicando como deudor al Ministerio de Salud y Protección Social, por diferentes valores, sin que se tenga conocimiento de cuentas de cobro por los periodos restantes, es decir, por agosto, octubre, noviembre y diciembre de 2019, y enero de 2020.

Al verificar las cédulas incorporadas en el mandamiento de pago se advirtió que se trata de reconocimientos pensionales que no fueron consultados a la UGPP, ni 9 Citó la sentencia del 23 de junio de 2016, radicado 05001-2331-000-2011-00505-01. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificado acto previo en el que se efectuara liquidación de la deuda, por lo que no existe obligación a su cargo.

De acuerdo con lo expuesto y la jurisprudencia10, en este caso no hay una obligación clara, expresa y exigible, pues no se identifica a la UGPP como sujeto pasivo, así como tampoco existe un vínculo jurídico entre Foncep y esa entidad; la resolución de reconocimiento pensional no le es oponible y no existe acto administrativo que liquide la suma que se pretende cobrar; además, versa sobre unas cuentas de cobro correspondientes a pensionados, cuyo obligado era Cajanal.

Competencia para responder por las cuotas partes pensionales cobradas por Foncep. Falta de legitimación en la causa por pasiva. Con la expedición de los actos administrativos demandados se vulneraron los artículos 5 de la Ley 489 de 1998, 6 del Decreto 575 de 2013, y 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, al pretender cobrar a la UGPP unas cuotas partes pensionales que, de acuerdo con la fecha en la que fue reconocido el derecho pensional se consolidaron y se hicieron exigibles antes del 8 de noviembre de 2011, por lo que debieron incluirse dentro del proceso de liquidación de Cajanal, como lo determinó la Resolución nro. 2266 de 2012 de esa entidad.

Por lo tanto, no está obligada a hacerse cargo de dichos pagos. En cuanto a la distribución de competencias de entidades liquidadas y recibidas por la UGPP, no existen pronunciamientos judiciales, de ahí que se deba tener en cuenta el estudio realizado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado – no se identifica- en el que se precisó que deben respetarse los términos señalados por la entidad correspondiente, lo cual permite dilucidar que en el caso de la extinta Cajanal la competencia dada por los decretos de liquidación respecto de las cuotas partes consolidadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 está a cargo del Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes -actualmente administrado por el Ministerio de Salud y de la Protección Social-, de ahí que en el presente asunto se está ante una falta de legitimación en la causa por pasiva.

Declaratoria de prescripción solicitada de manera subsidiaria. A pesar de que las obligaciones no son reconocidas por la UGPP, de manera subsidiaria se solicita la prescripción de la acción de cobro en los términos del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, teniendo en cuenta que las cuotas partes que se pretenden cobrar corresponden a los periodos causados entre el 01/04/2017 al 30/12/2019, y aplicando la prescripción trienal se ha superado el término previsto en la norma, es decir, las causadas en la vigencia 01/04/2017 al 27/05/2017, considerando que el mandamiento de pago se notificó el 28 de mayo de 2020.

OPOSICIÓN La entidad demandada -Foncep- se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción genérica, con fundamento en lo siguiente11: Legitimación de la UGPP. Luego de referirse al marco normativo respecto a la supresión de Cajanal y a la creación, estructura y competencia de la UGPP, sostuvo que de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 1222 de 2013, interesa la doble 10 Citó la sentencia del 11 de mayo de 2017, exp. 20337. 11 Índice 12 de Samai.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condición del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional [en adelante, Fopep], como obligado al pago y como beneficiario del cobro de cuotas partes pensionales, bien porque se encontraran a cargo o a favor de Cajanal o de la UGPP, dependiendo de que fueran derivadas de solicitudes conocidas o de cuotas partes pensionales reconocidas por una u otra entidad.

Citó el concepto del 12 de noviembre de 2019, exp. 2417 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Precisó que la distribución de funciones entre Cajanal y la UGPP está prevista en el artículo 1 del Decreto 4269 de 2011, mediante el cual se ordenó la realización del trámite liquidatorio y se dispuso que las obligaciones misionales serían asumidas por la UGPP, criterio que debe aplicarse en la actualidad.

Por lo que le corresponde a la unidad no solo la representación en los procesos judiciales que estén en curso, sino las condenas que en ellos se impongan. Así las cosas, la UGPP como entidad sucesora de Cajanal en la administración de las cuotas partes pensionales debe cumplir con los deberes legales de reconocer el mayor valor de aquellas generadas como consecuencia del fallo que ordenó las reliquidaciones de unas pensiones en cuyo pago se genera concurrencia, siendo además la entidad competente para comparecer como parte ejecutada.

Falta de título ejecutivo. La acción de cobro contra la UGPP obedece a la sustitución legal de las obligaciones como cuotapartistas generadas con posterioridad al 8 de noviembre de 2011. Sostuvo que en el expediente se cuenta con la resolución de reconocimiento pensional, el certificado de la mesada pensional pagada, la liquidación de la deuda y la certificación de la deuda por concepto de cuotas partes pensionales, por lo que no es cierto que la cuenta de cobro carezca de anexos.

Además, en el término para presentar las excepciones la UGPP tuvo a su disposición dichos documentos, pero no los solicitó para su revisión, de ahí que no se pueda alegar la vulneración del derecho a la defensa y contradicción. En el pronunciamiento del Consejo de Estado, Sección Cuarta, radicado 25000232700020080017501, se estableció que el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales lo conforman el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión y en el que se liquidan las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas causadas y pagadas.

En este caso, todos los soportes se encuentran en el expediente a disposición de la UGPP, reiterando que la obligación como deudor cuotapartista surge de una sustitución legal y jurisprudencialmente otorgadas, de ahí que le corresponde el pago de las cuotas adeudadas en el mandamiento de pago, proferido el 26 de mayo de 2020. La aceptación de las cuotas partes pensionales estuvo a cargo de la extinta Cajanal, como se evidencia en cada expediente pensional que se encuentra a disposición de la entidad concurrente junto con las respectivas liquidaciones.

Por competencia el pago de las cuotas partes pensionales fue asumido por la UGPP, de acuerdo con el Decreto 1222 de 2013, razón por la cual no se consultaron a esa unidad, pero sí a Cajanal que, en su momento, tenía la competencia. En cuanto a que se están cobrando cuotas partes futuras, manifestó que en el mandamiento de pago consta que «[p]or los intereses de mora que sobre las anteriores Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sumas de dinero se causen desde la fecha en que se hicieron exigibles las obligaciones y hasta la fecha en que se verifique el pago respectivo según lo establecido en el Artículo 9 de la Ley 68 de 1923 y, a partir del 29 de julio 2006, conforme a los parámetros del Artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, es decir, desde la fecha de pago de la mesada pensional y hasta la fecha de desembolso por parte de la entidad concurrente que efectúe el pago total de la obligación, por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, […]»12 [negrilla original].

Prescripción del cobro coactivo. De conformidad con el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, el cobro de los créditos a favor de las entidades públicas se hace mediante el procedimiento de cobro coactivo que está regulado por el Estatuto Tributario. Las cuotas partes adeudadas por una entidad pública preexistentes a la Ley 1066 de 2006 tendrán prescripción calculada conforme a las leyes vigentes cuando se consolidó la obligación, y si la entidad deudora, que es la prescribiente pretende que se le aplique la regla prevista en la citada ley, el término de prescripción de los tres años comienza a correr a partir del 29 de julio de 2006, fecha en la que entró en vigencia. Advirtió que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha indicado que como los aportes a la seguridad social constituyen recursos parafiscales, para su cobro se recurre al procedimiento tributario y no laboral, particularmente en lo relacionado con el término de la prescripción -art. 817 del ET- y la competencia. Agregó que existe diferencia entre las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de las mesadas, las primeras constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, mientras que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados.

En esa medida, la obligación de concurrencia de las diferentes entidades para contribuir al pago pensional a través del sistema de cuota parte no puede extinguirse mediante la prescripción, porque tiene un vínculo directo con el derecho, también imprescriptible, al reconocimiento de la pensión. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 30 de marzo de 2023 y con fundamento en el artículo 182 A del CPACA, el tribunal prescindió de la audiencia inicial, fijó el litigio, tuvo como pruebas los documentos aportados por las partes y les corrió traslado a estas y al Ministerio Público para alegar de conclusión y emitir concepto, respectivamente13.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca: (i) anuló los actos administrativos demandados, (ii) a título de restablecimiento del derecho declaró la prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales relacionadas en el mandamiento de pago y la terminación del proceso de cobro coactivo, (iii) negó las demás 12 Pág. 21 de la contestación de la demanda. 13 Índice 23 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones y (iv) se abstuvo de condenar en costas, con fundamento en lo siguiente14: Se refirió al marco normativo de la cuota parte pensional y el derecho a su recobro, a la facultad de las entidades públicas para adelantar el proceso de cobro coactivo y a la sucesión procesal de Cajanal a la UGPP, luego de lo cual sostuvo que de acuerdo con el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 esa unidad asume la representación de aquella entidad en los procesos judiciales que estén en curso, así como el cumplimiento de las condenas que se impongan.

Conclusión a la que llegó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado15. En cuanto a la existencia del título ejecutivo expuso que con el escrito de las excepciones contra el mandamiento de pago y la demanda, la UGPP reconoció que le fueron notificadas las cuentas de cobro relativas a las cuotas partes de 18 pensionados, las liquidaciones individualizadas y las certificaciones de las mesadas pagadas entre enero de 2016 y julio de 2019, igualmente admitió que existían reconocimientos pensionales y que previo a ello se había agotado el procedimiento de consulta ante Cajanal.

Así las cosas, Foncep integró en debida forma el título ejecutivo con las resoluciones que reconocieron la pensión y asignaron la cuota parte respectiva, las cuentas de cobro notificadas a la UGPP, junto con las liquidaciones individuales por pensionado, y la certificación de la deuda emitida por la gerencia de bonos y cuotas partes pensionales de ese fondo, frente a las cuales la demandante no promovió discusión dentro del trámite administrativo ni ejerció acción legal alguna, de ahí que se consideren legales y, por lo tanto, documentos idóneos para servir de fundamento al cobro.

Por lo expuesto, el título ejecutivo estuvo debidamente constituido respecto de los 18 pensionados frente a quienes se discute el cobro de las cuotas partes, cuyos documentos evidencian que la obligación: (i) es clara, en tanto las sumas a cobrar corresponden a las cuotas partes asignadas a Cajanal, quedando a cargo de la UGPP su pago en calidad de sucesora procesal, (ii) es expresa porque en el mandamiento de pago y los documentos que conforman el título consta que se adeudan unas cuotas partes pensionales y (iii) en cuanto a su exigibilidad es necesario analizar si hay prescripción con fundamento en el inciso 2 del artículo 187 del CPACA, en concordancia con el artículo 817 del ET.

El artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 prevé que el recobro de las cuotas partes pensionales prescribe al cabo de 3 años contados a partir de la fecha en la que se realizó el pago de la respectiva mesada pensional. Citó la sentencia de la Corte Constitucional C-895 de 2009 que declaró exequible la mencionada disposición, y precisó que la jurisprudencia16 se ha referido a la forma como se deben aplicar las normas según el tránsito de legislación. Aclaró que, si bien el Foncep debe observar el término de prescripción vigente al tiempo en que se generaron cada una de las cuotas partes para aquellas causadas con posterioridad al 29 de julio de 2016 -artículo 4 de la Ley 1066 de 2006-, a fin de iniciar 14 Índice 31 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 15 Concepto del 12 de noviembre de 2019, exp. 2417, C.P. Álvaro Namén Vargas. 16 Citó las sentencias del 30 de agosto de 2017, exp. 21764, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, del 28 de noviembre de 2019, exp. 23142, C.P. Milton Chaves García, y del 7 de mayo de 2020, exp. 24300, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y culminar el cobro, también deberá tener en cuenta las causales de interrupción que establece el artículo 818 del ET. En el caso en estudio observó que la liquidación incluida en el mandamiento de pago comprende las cuotas partes de 18 pensionados, causadas en diferentes periodos, entre el 1º de mayo de 2017 y el 30 de enero de 2020, y el mandamiento de pago fue notificado a la UGPP el 28 de mayo de 2020, momento en el que el término de prescripción se interrumpió. Por lo expuesto, concluyó que las cuotas partes pensionales causadas del 1º al 28 de mayo de 2017, para la fecha en la que se notificó el mandamiento de pago, se encontraban prescritas, pero no ocurrió lo mismo frente a las causadas entre el 29 de mayo de 2017 y el 30 de enero de 2020.

No obstante, «en virtud de lo establecido en las normas aplicables al recobro de cuotas partes pensionales, entre ellas, el artículo 818 del ET, el plazo para obtener el pago de la deuda comenzó a correr nuevamente por un lapso igual al inicial, es decir de 3 años, contado a partir del día siguiente al de la notificación del mandamiento de pago, haciéndose extensivo hasta el 29 de mayo de 2023».

Lo que significa «que el FONCEP tenía hasta esa fecha para asegurar el recaudo de la obligación dentro del cobro coactivo, a través de las medidas cautelares que prevé el ordenamiento jurídico; pese a ello, en el expediente administrativo allegado a esta actuación, no existe prueba del acto mediante el cual decretó medidas cautelares, ni tampoco se demostró alguno de los supuestos del artículo 101 del CPACA, para la suspensión del procedimiento de cobro, lo cual refuerza el hecho de que la demandada no agotó los mecanismos legales que al interior de ese trámite sirven de respaldo económico al resultado del proceso, en la medida que asegura la eficiencia del mismo -el pago forzado de la obligación antes de que operara la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales».

Mencionó que conforme al artículo 835 del ET la admisión de la demanda contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución no suspenden el procedimiento administrativo de cobro, pero el remate no se realizará hasta que se pronuncie la jurisdicción, por ende era deber de la demandada decretar y practicar las medidas cautelares que permite la ley, hasta la diligencia de remate según el caso, para garantizar el cubrimiento de la deuda antes de que feneciera el plazo señalado en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006.

Concluyó que Foncep no logró el recaudo efectivo de la obligación ejecutada, toda vez que para la fecha en la que se profiere la sentencia -13 de julio de 2023- han transcurrido más de 3 años desde que se habilitó el nuevo término de prescripción, lapso que supera el plazo perentorio fijado por el legislador para ejercer el recobro de las cuotas partes, sin que se pueda extender de manera indefinida el procedimiento de cobro, máxime cuando no se probó alguna causal jurídicamente válida para hacerlo, motivo por el cual se declaró probada la excepción de prescripción. Finalmente, negó las demás pretensiones de la demanda y no condenó en costas por no obrar medios de prueba que acrediten tal erogación, como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del CGP.

RECURSO DE APELACIÓN Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parta demandada -Foncep-17 apeló la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: Reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda respecto al término de prescripción de la acción de cobro -art. 817 del ET-, a la aplicación de la Ley 1066 de 2006, a la diferencia entre las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de las mesadas, y a la obligación de concurrencia de las diferentes entidades para contribuir al pago pensional a través del sistema de cuota parte, la que considera que no se puede extinguir mediante la prescripción, porque tiene un vínculo directo con el derecho, también imprescriptible, al reconocimiento de la pensión. Sin embargo, los créditos que se derivan del pago concurrente de cada mesada pensional individualmente considerada pueden extinguirse por esa vía -derecho al recobro-, en tanto corresponden a obligaciones económicas de tracto sucesivo o de naturaleza periódica entre las diferentes entidades responsables de su pago.

No en vano el artículo 126 de la Ley 100 de 1993 prevé que los créditos causados o exigibles por concepto de cuotas partes pensionales pertenecen a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales. En cuanto al argumento del a quo que con la notificación del mandamiento de pago se interrumpió el término de prescripción y se amplió por un periodo igual de tres (3) años, que feneció el 29 de mayo de 2023, fecha para la cual el Foncep debió asegurar el recaudo a través del decreto de las medidas cautelares, y su posterior remate, manifestó que las medidas cautelares constituyen el instrumento que garantiza la efectividad de la sentencia y de este modo, el derecho al acceso a la administración de justicia, pues impiden que, por el transcurso del tiempo, sus efectos sean nugatorios.

Transcribió apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-523 de 2009 y el artículo 599 del CGP. Precisó que los recursos del Estado gozan de una regla de inembargabilidad a efectos de garantizar el cumplimiento de los fines encargados a los diversos entes públicos, que deben estar orientados al beneficio general (sentencia C-546 de 1992).

El artículo 594 del CGP se refiere a los bienes inembargables, y el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA prevé que el monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, por lo que, a su juicio, en el proceso de cobro coactivo que interesa, no se podían decretar medidas cautelares, por existir restricción legal.

El principio de inembargabilidad no es absoluto, en tanto afectaría la posibilidad de que las personas accedan a la administración de justicia a efectos de exigir el derecho de medidas cautelares en contra de la entidad deudora, por ello la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008 estableció excepciones al mismo, frente a las obligaciones: i) provenientes de un crédito laboral, ii) derivadas de sentencias o providencias judiciales y iii) emanadas de un contrato estatal.

A su vez, el Consejo de Estado18 también se pronunció respecto al artículo 195 del CPACA en el que se puntualizó la regla de inembargabilidad sobre los recursos destinados al 17 Índice 37 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 18 Citó las sentencias de la Sección Tercera del 2 de abril de 2019, exp. 63506, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y del 29 de octubre de 2019, exp. 62828, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago de sentencias y conciliaciones, y se incorporó una prohibición de traslado presupuestal. Concluyó que «la decisión con la cual se declara la prescripción de cobro de cuotas partes pensionales, no aplica en la medida que la obligación legal de realizar el remate con la liquidación de crédito se torna de imposible cumplimiento», por expresa prohibición del numeral 1 del artículo 594 del CGP -recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social- desconociéndose así el artículo 835 del ET.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto por la demandada se admitió mediante auto del 14 de noviembre de 202319 y la contraparte no se pronunció. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar. El Ministerio Público no rindió concepto (nums. 4 a 6, art. 247 del CPACA)20.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales Foncep declaró no probadas las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de legitimación en la causa por pasiva y la subsidiaria de prescripción de la acción de cobro, y ordenó seguir adelante la ejecución contra la UGPP. En los términos del recurso de apelación presentado por la entidad demandada, corresponde establecer si en el recobro de cuotas partes pensionales entre entidades concurrentes no opera la prescripción de la acción de cobro y, en su defecto, si en el sub examine se presentó dicho fenómeno. Prescripción de la acción de cobro en el recobro de cuotas partes pensionales En relación con el tema de la prescripción como forma de extinción de derechos, la Corte Constitucional21 en la sentencia que definió la constitucionalidad del artículo 422 de la Ley 1066 de 2006, señaló: «[…] la Sección 4ª del Consejo de Estado ha señalado que como los aportes a la seguridad social constituyen recursos parafiscales, para su cobro debe recurrirse a las normas que regulan el procedimiento tributario y no a las normas laborales23, particularmente en lo relacionado con el término de prescripción de la acción de cobro (art. 817 E.T., modificado por 19 Índice 4 de Samai. 20 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 21 Corte Constitucional Sentencia C-895 de 2009. 22 ARTÍCULO 4o.

COBRO DE INTERESES POR CONCEPTO DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO. Las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente. El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva.

La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para cada mes de mora.

PARÁGRAFO. Cuando se celebren acuerdos de pago en materia de seguridad social en pensiones en ningún caso de las condiciones que se establezcan podrán derivarse perjuicios al afiliado o al fondo común de naturaleza pública. 23 [41] Cita de cita: Consejo de Estado, Sección 4ª, Sentencia del 26 de marzo de 2008, rad. 25000232700020020042201 (16257).

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 86 de la Ley 788 de 2002) y la competencia para decretar la prescripción (art. 817 E.T., modificado por el artículo 8º de la Ley 1066 de 2006). Esta breve reseña jurisprudencial permite extraer al menos dos conclusiones para el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala.

De un lado, (i) que la prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del trabajo y la seguridad social no es incompatible per se con la Constitución y en especial con los derechos al trabajo (art. 25 y 53 CP) y a la seguridad social (art. 48 CP); de otro lado, (ii) que mientras el derecho a solicitar el reconocimiento del derecho a la pensión es imprescriptible, pues se deriva del derecho al trabajo y a la seguridad social, las mesadas pensionales sí pueden prescribir en caso de no reclamación oportuna, por cuanto se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica que no afectan la existencia misma de derechos irrenunciables» [se subraya].

La prescripción aplica en el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales entre entidades concurrentes y para el efecto se debe tener en cuenta la fecha en la que se hicieron los pagos de las respectivas mesadas pensionales, por cuanto se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica que no afectan la existencia misma de derechos irrenunciables.

Al respecto, la Sala ha precisado los términos a tener en cuenta, así24: Cuotas partes causadas Prescripción Antes del 27 de diciembre de 2002 (versión original del artículo 2536 del CC) 10 años Entre el 27 de diciembre de 2002 (entrada en vigencia de la Ley 791 de 2002) y el 29 julio de 2006 (entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006) 5 años Con posterioridad al 29 de julio de 2006 (Ley 1066 de 2006) 3 años En el presente caso, frente a las cuotas partes originadas en el pago de mesadas pensionales realizadas desde el 1º de mayo de 2017 y hasta el 30 de enero de 2020 se debe tener en cuenta el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, conforme con el cual el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva, y comoquiera que con la notificación del mandamiento de pago realizada el 28 de mayo de 2020 -hecho no discutido- se interrumpió el término de prescripción (art. 818 ET25), se concluye que esta operó respecto de las obligaciones del 1º al 27 de mayo de 201726.

En lo que tiene que ver con las obligaciones del 28 de mayo de 2017 al 30 de enero de 2020, se advierte que el tribunal declaró la prescripción porque a su juicio «en virtud de lo establecido en las normas aplicables al recobro de cuotas partes pensionales, entre ellas, el artículo 818 del ET, el plazo para obtener el pago de la deuda comenzó a correr nuevamente por un lapso igual al inicial, es decir de 3 años, contado a partir del día siguiente al de la notificación del mandamiento de pago, haciéndose extensivo hasta el 29 de mayo de 2023». 24 Sentencias del 6 de noviembre de 2019, exp. 23765, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 28 de noviembre de 2019, exp. 22950 C.P. Milton Chaves García, del 12 de diciembre de 2018, exp. 22913 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, del 30 de agosto de 2017, exp. 21764, del 19 de febrero de 2020, exp. 23866 y del 29 de septiembre de 2020, exp. 26353, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 25 Artículo 818.

INTERRUPCIÓN Y SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN. Modificado por el artículo 81 de la Ley 6 de 1992. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa. 26 En el mandamiento de pago consta que las obligaciones objeto de cobro coactivo corresponden a: fecha inicial: 01/05/2017 y fecha final: 30/01/2020.

Índice 2 de Samai. ED_EXPEDIENTE_25000233700020200063(.zip) NroActua 2. Res CC 101 26 mayo 2020 Mandamiento de pago. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para efectos de contabilizar este último término de prescripción, el tribunal tuvo en cuenta como extremo inicial el 29 de mayo de 2020 –día siguiente a la notificación del mandamiento de pago- y como final el 29 de mayo de 2023 –posterior a la presentación de la demanda (15 de diciembre de 2020)-, pues a su juicio «el FONCEP tenía hasta esa fecha para asegurar el recaudo de la obligación dentro del cobro coactivo, a través de las medidas cautelares que prevé el ordenamiento jurídico; pese a ello, en el expediente administrativo allegado a esta actuación, no existe prueba del acto mediante el cual decretó medidas cautelares, ni tampoco se demostró alguno de los supuestos del artículo 101 del CPACA, para la suspensión del procedimiento de cobro, lo cual refuerza el hecho de que la demandada no agotó los mecanismos legales que al interior de ese trámite sirven de respaldo económico al resultado del proceso, en la medida que asegura la eficiencia del mismo -el pago forzado de la obligación antes de que operara la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales».

Al respecto, lo primero que se advierte es que, en casos como el presente, en el que se discute la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se resuelven excepciones y se ordena seguir adelante la ejecución, el análisis del fenómeno de la prescripción se circunscribe a la interrupción que ocurre con la notificación del mandamiento de pago, por ser este el acto con el que se inicia el proceso de cobro coactivo (art. 818 ET)27.

Si bien, dentro de dicho trámite de cobro se pueden surtir otras etapas, tales como decretar y practicar medidas cautelares, liquidar el crédito y proveer sobre las costas, entre otras, a juicio de la Sala, en el curso del proceso judicial que se adelanta contra los actos que resuelven las excepciones y ordenan seguir adelante con la ejecución no es posible abordar el estudio en relación con tales actuaciones, pues ello desborda el objeto de la litis que se concreta en el control de legalidad de los actos enjuiciados.

En el caso concreto, el tribunal decretó la prescripción de unos periodos tomando en consideración que «en el expediente administrativo28 allegado a esta actuación, no existe prueba del acto mediante el cual decretó medidas cautelares», es decir, fundó su decisión en el entendido que sobre los recursos del recobro de las cuotas partes pensionales es posible decretar medidas cautelares, a lo que el Foncep se opuso -en el recurso de apelación- por considerar que se trata de recursos inembargables, discusión que no puede ser abordada en este asunto en tanto que frente a la misma no hubo pronunciamiento de la entidad en los actos enjuiciados, que amerite la intervención del juez para dirimir la controversia que se pueda suscitar en torno al tema.

En conclusión, está probado que en el sub examine operó la prescripción respecto de las cuotas partes originadas en el pago de mesadas pensionales realizadas desde del 1º al 27 de mayo de 2017, por lo que se modificarán los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada, en tanto que lo procedente es declarar la nulidad parcial, y no plena de los actos administrativos enjuiciados, como lo decidió el a quo.

A título de restablecimiento del derecho se declarará probada la excepción de prescripción de la acción ejecutiva para el recobro de cuotas partes pensionales desde el 1º al 27 de mayo de 2017 y se ordenará seguir adelante con la ejecución frente a las restantes -del 28 de mayo de 2017 al 30 de enero de 2020-. En lo demás, se confirmará. 27 Cfr. la sentencia del 13 de julio de 2023, exp. 27376, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 28 Los antecedentes administrativos se aportaron con la contestación de la demanda, el 28 de mayo de 2021, y el tribunal aplicó la prescripción hasta el 29 de mayo de 2023, por no encontrar probado que se decretaron medidas cautelares.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00637-01 [28076] Demandante: UGPP 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. MODIFICAR los ordinales primero y segundo de la sentencia del 13 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, los cuales quedan así:

PRIMERO. ANULAR PARCIALMENTE la Resolución nro. CC-000135 del 3 de julio de 2020, proferida por el Responsable del Área de Cartera y Jurisdicción Coactiva del Foncep, por medio de la cual se declaró no probadas las excepciones propuestas por la UGPP contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución nro. CC-000101 del 26 de mayo de 2020; de la Resolución nro.

CC-000198 del 24 de agosto de 2020, por la que el citado funcionario resolvió el recurso de reposición, confirmando la decisión; y de la Resolución nro. CC-000229 del 15 de octubre de 2020, que corrigió la anterior.

SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR probada la excepción de prescripción de la acción ejecutiva para el recobro de las cuotas partes pensionales pagadas desde el 1º al 27 de mayo de 2017. ORDENAR seguir adelante con la ejecución de las cuotas partes pensionales restantes, período del 28 de mayo de 2017 al 30 de enero de 2020. 2.

En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La integridad de este documento electrónico puede comprobarse en la opción «validador de documentos» dispuesta en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador