CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicado: 68001-23-31-000-2008-00361-01 (68402) Demandante: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) Demandado: Cooperativa de Trabajadores del INCORA – HIMAT LTDA. (CORFEINCO) Referencia: Controversias contractuales SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, no acompaño la sentencia que puso fin a este proceso, por lo cual debo salvar el voto, al amparo del siguiente discernimiento.
No comparto la decisión de revocar el fallo de primer grado, para declarar la caducidad de la acción judicial, en tanto, no se valoraron las reglas que gobiernan casos como el presente. Recuérdese que el proceso versó sobre un contrato de comodato en torno a un inmueble de propiedad del INCORA (el predio denominado “Tablanca”), el cual se puede catalogar como u bien fiscal, conforme a la definición incorporada desde el artículo 674 del Código Civil1.
Para el año 1990, época en la que se perfeccionó el acuerdo de voluntades objeto de la controversia, el ordenamiento jurídico ya reconocía el carácter imprescriptible de este tipo de activos del Estado, especialmente a la luz del numeral 4 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil (CPC)2, conforme al cual: “La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”3; previsión que ha sido enfatizada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al señalar que “[l]a verdad, pues, es ésta: hoy día los bienes fiscales comunes o bienes estrictamente fiscales son imprescriptibles”4.
Más recientemente, esa regla se reiteró con el artículo 375 del Código General del Proceso (CGP) Con fundamento en esa premisa, estimo que al presente caso le era aplicable el mandato contenido en el parágrafo 1 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (CCA), con la modificación de la Ley 446 de 1998, según el cual: “Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará”.
A continuación, señalo las razones por las que este precepto procesal estaba llamado a gobernar la calificación de la oportunidad de la demanda y, por ende, por las que no medió caducidad de la acción. En primera medida, llamo la atención en que el presente proceso fue iniciado en el año 2007, esto es, en vigencia de la citada Ley 446 de 1998, por medio de la cual se introdujo el mencionado parágrafo en el CCA.
En ese sentido, se trata del 1 “Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”. 2 Decreto 1400 de 1970, a su vez modificado por el Decreto 2282 de 1989. 3 Norma declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-530 de 1996. A su vez, la Corte Suprema de Justicia había declarado la exequibilidad de la parte final de la versión original del artículo 413, numeral 4, del CPC, según el cual: “No procede la declaración de pertenencia si antes de consumarse la prescripción estaba en curso un proceso de división del bien común, ni respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público” (sentencia del 16 de noviembre de 1978, M.P. Luis Carlos Sáchica). 4 Sentencia C-530 de 1996.
Radicado: 68001-23-31-000-2008-00361-01 (68402) Demandante: INCORA Demandado: CORFEINCO Medio de control: Controversias contractuales 2 régimen procesal que la Sala debió tener en cuenta para la verificación de los presupuestos de la acción, con independencia de la normativa que estuviese vigente para el año de perfeccionamiento del contrato, el cual, según la decisión de la que me aparto, fue el hito a partir del cual debió contarse el término para la oportunidad en la presentación de la demanda.
Aun cuando el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 prevé que: “En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”, a renglón seguido señala que, de esta disposición, se excluyen “1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato”. En el presente asunto, la libelista solicitó, además de la declaratoria de nulidad del acuerdo de voluntades, el reconocimiento del derecho a que se le restituyera materialmente el bien inmueble sobre el que recayó dicho negocio.
En ese sentido, si el ordenamiento jurídico del año 1990 (en el que no se preveía la ausencia de la caducidad) no era el llamado a regir en este caso, sino el vigente a la fecha de la interposición de la demanda, la norma que debó ser aplicada corresponde a la del CCA con la modificación de la Ley 446 de 1998, para concluir que no era procedente considerar la extemporaneidad.
No comparto, entonces, el entendimiento que dio la Sala al artículo 40 de la prementada Ley 153 de 1887, conforme al cual: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir”. Como se observa, esta disposición es aplicable a juicios iniciados, esto es, procesos judiciales en curso, mas no frente a controversias respecto de las cuales no se haya incoado un trámite.
Ello se ve ratificado con lo indicado a renglón seguido en la norma (en su versión original), al enseñar que “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”, referenciando así actuaciones de corte estrictamente judicial en curso5.
No de otra manera puede interpretarse esta regla con el ya citado numeral 1° del artículo 38 ejusdem. Así las cosas, no acompaño que se haya declarado la caducidad al contabilizar el término -de dos (2) años- desde el perfeccionamiento del contrato, sin consideración a la norma vigente al momento en el que efectivamente se presentó la demanda.
Aunque la Sección, en anteriores ocasiones, haya considerado que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 permite llegar a la anterior conclusión, estimo que esta posición no podía reiterarse en el presente asunto, justamente ante la errónea interpretación de la norma a la que he referido. Sobre el asunto, ya he tenido la oportunidad de formular voto disidente6, recordando que la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que el precitada canon procesal es aplicable a bienes de carácter fiscal, de la siguiente forma: “La Sala encuentra pertinente reiterar y resaltar que en el caso concreto no se configuró, como no podría configurarse, el fenómeno procesal de la caducidad pues, por una parte, en cualquier caso, el bien objeto de la demanda, por su carácter de público –trátese de un bien de uso público o de un bien fiscal- tiene el carácter de imprescriptible desde antes de la interposición de la demanda que ahora se decide en segunda instancia, de manera que las acciones tendientes a su protección y/o recuperación no podrían entenderse caducadas (…)” (énfasis fuera del original)7. 5 Lo cual, a su vez, fue desarrollado y desglosado en mayor medida con la modificación introducida mediante el artículo 624 del CGP. 6 Salvamento de voto emitido frente a la sentencia del 28 de junio de 2024 (Exp. 68433), también referenciada en el fallo del que aquí me aparto. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2016, expediente 28210, C.P. Hernán Andrade Rincón. Radicado: 68001-23-31-000-2008-00361-01 (68402) Demandante: INCORA Demandado: CORFEINCO Medio de control: Controversias contractuales 3 A la luz de estos criterios, si el bien en mención tiene la calidad de imprescriptible, es improcedente adquirirlo por vías diferentes a la enajenación expresa por parte de su titular.
En contravía de este mandato, la sentencia de la que me separo permitiría la pérdida indirecta de dicho activo, dado que, ante la declaratoria de caducidad de la acción, se impidió a la demandante solicitar su reintegro por medio del cauce procesal ordinario instituido para tal finalidad. Lo anterior tendría como consecuencia la apropiación de facto del predio por parte de la demandada, ante su no restitución. Así las cosas, contrario a lo plasmado en el fallo sobre el que emito este pronunciamiento, era viable estudiar la oportunidad de la demanda a la luz de la regla prevista en el artículo 136 del CCA, con su modificación por la Ley 446 de 1998.
Estimo que, al existir una interpretación razonable que favoreciera la oportunidad de la demanda (según lo expuesto), era del caso acogerla, en aplicación del principio pro actione, que ha sido entendido por esta Sección como “un criterio de interpretación favorable al acceso a la administración de justicia”, en función del cual “si en el caso concreto existe duda u oscuridad en la aplicación de normas adjetivas deberá prevalecer aquella que posibilite la discusión judicial del asunto”8.
En vista del señalado parámetro, no era del caso aplicar de forma irrestricta el principio de seguridad jurídica (del cual se deriva la existencia de la caducidad de la acción y que es acogido por el fallo del que me separo), comoquiera que el mismo debe ser ponderado con otros mandatos superiores igualmente relevantes, como lo son el acceso efectivo a la administración de justicia9 y la protección del patrimonio público.
En efecto, debo subrayar la necesidad de amparar este tipo de bienes como componente fundamental del acervo patrimonial del Estado, cuya protección ha sido consagrada como un derecho colectivo a partir de la ley y la jurisprudencia10. Ante la importancia de estos activos para el cumplimiento de los fines estatales, es imprescindible su tutela para evitar apropiaciones indebidas y posibles detrimentos, perjudiciales para los intereses de la entidad respectiva.
Aun cuando en el fallo se estableció que la entidad demandante, mediante resolución, dio por terminado el contrato de manera unilateral al advertir la ilicitud del plazo pactado, estimo que ello no excluía la posibilidad de que tal circunstancia se conociera en sede judicial, previo a concluir que el derecho de acción no podía verse afectado por el término de caducidad previsto en el artículo 136 del CCA.
No sobra dilucidar, además, a qué hace referencia la pauta de la no caducidad al relacionarla con el “objeto del litigio”. Frente a ello, en una ocasión anterior, esta Corporación señaló que “en estricto sentido, no existe un litigio cuyo objeto sea directamente un bien estatal imprescriptible o in[en]ajenable. Los litigios se refieren, más bien, a los derechos o actos jurídicos que tienen por objeto tales bienes”11.
En esa oportunidad, igualmente dedujo, a partir de una interpretación del efecto útil de la norma, junto con el empleo de las reglas de la experiencia, que “los bienes en sí mismos no son objeto de los litigios”, y que “la regla de no caducidad establecida 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, auto de unificación del 1 de agosto de 2019, expediente 62009, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
En dicha ocasión, al estudiar las reglas de caducidad del medio de control contractual, se agregó que “esta clase de reglas, al erigirse como factor para limitar en el tiempo el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, deben estar sujetas a criterios de interpretación estricta. Además, en caso de duda sobre su aplicación, debe privilegiarse una interpretación favorable al ejercicio de la acción, que permita presentar ante los jueces reclamaciones de contenido indemnizatorio y, en general, que facilite el control de la actividad administrativa y la protección de garantías y derechos fundamentales”. 9 Artículo 229 superior. 10 Reconocido en el literal “e” del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y desarrollado, entre otras, en sentencia de unificación del 1° de febrero de 2022, Rad. 73001-33-31-006-2008-00027-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 3 de agosto de 2020, exp. 58710.
Radicado: 68001-23-31-000-2008-00361-01 (68402) Demandante: INCORA Demandado: CORFEINCO Medio de control: Controversias contractuales 4 en el parágrafo 1 del artículo 136 del CCA se refiere a los litigios sobre actos o derechos cuyo objeto sea un bien imprescriptible o in[en]ajenable del Estado”12. En tal sentido, comoquiera que el litigio dentro del presente proceso versó sobre el contrato de comodato perfeccionado para la tenencia del terreno denominado “Tablanca” (bien estatal), ese acto jurídico bilateral (que, igualmente, impacta la tenencia del predio) constituía el objeto del litigio que habilitaba a aplicar el parágrafo del artículo 136 del CCA (introducido mediante el artículo 44 de la Ley 446 de 1998).
Como consecuencia, se tornaba ineluctable superar el análisis de los presupuestos procesales y, en consecuencia, examinar de fondo la cuestión debatida, en función de los recursos interpuestos y de la oficiosidad del operador judicial en el juzgamiento de la validez de los contratos estatales para declarar su nulidad absoluta, incluso (en gracia de discusión) mediando la caducidad de la acción, como lo reconoció esta Subsección en providencia de la misma data, en la que, a pesar de tal extemporaneidad, no la declaró y dictó fallo de mérito, al sentar: “la caducidad es exigible a las partes del contrato o a los terceros con interés que soliciten su nulidad, pero no al juez cuando la declara de oficio.
Esto cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que, en la mayoría de los casos -especialmente en segunda instancia-, el juez conoce del proceso cuando el término de caducidad de la pretensión ya ha vencido” (exp. 70.045). En los anteriores términos dejo sentados los motivos por los cuales me aparto de la decisión mayoritaria de la Sala.
Fecha ut supra, Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: Esta salvamento fue suscrito en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 12 La doctrina nacional, igualmente, comparte esta concepción al señalar que: “Objeto de la pretensión es lo que se pide en la demanda que en los procesos contenciosos se identifica con el objeto de litigio, que no es la cosa material sobre que versa, sino la relación jurídica o el derecho material que se persigue y que puede variar respecto de una misma cosa (por ejemplo, puede ser el dominio, o la simple tenencia)”.
Vid. Devis Echandía, Hernando (2012). Compendio de Derecho Procesal: Teoría General del Proceso. Tomo I. Bogotá: Temis. Pág. 195.