Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-05124-00 Demandante: ERICKA PATRICIA LLORENTE PATERNINA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Tema: Tutela contra providencia judicial – defecto fáctico SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por la señora Ericka Patricia Llorente Paternina contra el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1.º del numeral 2.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La señora Ericka Patricia Llorente Paternina, mediante apoderada judicial, interpuso acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva. La parte actora estimó vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 17 de marzo de 2022, mediante la cual se revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de reparación directa, expediente identificado con el número de radicación 1 La acción de tutela se presentó el 22 de septiembre de 2022 a través de la ventanilla virtual mediante solicitud número 4800.
Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20001333300320130018600/01. En consecuencia, la demandante pretendió: “Con fundamento en los argumentos expuestos y a las pruebas que acompañan y solicitan, ruego respetuosamente al juez de tutela lo siguiente: 1.
Sírvase TUTELAR los derechos fundamentales a la tutela efectiva y al debido proceso en cabeza de la señora ERICKA PATRICIA LLORENTE PATERNINA, asimismo, se tutelen los demás derechos fundamentales que la Sala estime vulneradas o desconocidas por los entes accionados. 2. En consecuencia, sírvase DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia del 17 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del medio de control de reparación directa promovido por mi poderdante contra la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, radicado con el No. 20-001-33-33- 003-2013-00186-01. 3.
De igual manera, sírvase ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cesar a que en el término de veinte (20) días, dicte una nueva sentencia de segunda instancia en la que se confirme la de primer grado proferida por el Juzgado 3° Administrativo Oral del Circuito de Valledupar y se acceda a las súplicas de esa demanda. 4. En el evento que el defecto especial de procedibilidad de esta acción no sea el que considere la Sala, en aplicación del principio iura novit curia solicito sea reconocido aquél que considere ajustado a la argumentación expuesta o a la que de oficio aplique este juez constitucional.” (Sic para toda la cita).
La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 2. Hechos Afirmó que en el año 2001 se acercó a la Registraduría Nacional del Estado Civil ubicada en el Municipio de Plato para solicitar la expedición de su cédula de ciudadanía y en dicho trámite se le expidió la contraseña número 39.099.292. Adujo que, en el año 2003, funcionarios de la entidad le informaron que no era posible expedir su documento de identificación puesto que las fotografías aportadas no reunían las características técnicas para ello, por lo que debería aportarlas nuevamente.
Explicó que el 8 de octubre de 2003 se acercó nuevamente a las instalaciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil y aportó las fotografías solicitadas y adjuntó el comprobante de la contraseña expedida en el año 2001. A pesar de Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esto, la entidad le entregó una nueva contraseña. Precisó que, durante los siguientes 10 años, se pidió información sobre el documento definitivo sin que se le diera una respuesta por lo que interpuso una acción de tutela y el Tribunal Administrativo del Cesar amparó sus derechos fundamentales y ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que expidiera la cédula de ciudadanía en un término no mayor a 90 días.
Sostuvo que el 22 de marzo de 2011 acudió a la sede de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Valledupar para la preparación de su documento de identidad y aportó, una vez más, las fotografías correspondientes y recibió una tercera contraseña. Expuso que la entidad se demoró más del tiempo concedido por el tribunal y solo hasta el 18 de agosto de 2011 se le informó que el documento ya había sido enviado a la Registraduría de Valledupar y que lo podría reclamar dentro de los 15 días hábiles siguientes.
Explicó que la falla en la prestación del servicio consistió en haber omitido con su deber constitucional y legal de expedir de manera oportuna el documento de identidad y su actuar causó un daño antijurídico del cual se derivaron perjuicios materiales y morales. Advirtió que el 22 de marzo de 2013 presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de lograr la declaratoria y reparación del daño antijurídico que sufrió por la no expedición de su documento de identidad de manera oportuna y la vulneración de sus derechos fundamentales ocasionada por una falla del servicio.
Manifestó que el proceso fue asignado en primera instancia al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, autoridad judicial que mediante sentencia del 4 de marzo de 2019 declaró la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Registraduría Nacional del Estado Civil al encontrar probado que se presentó un daño antijurídico porque estuvo privada de su documento de identificación por más de 7 años con lo cual se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, a la personalidad jurídica y al ejercicio de sus derechos civiles y políticos.
Indicó que el fallo fue apelado por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el trámite de la segunda instancia le correspondió al Tribunal Administrativo del Cesar. La autoridad demandada, con sentencia del 17 de marzo de 2022, revocó la providencia recurrida al considerar que no se acreditó el elemento del daño para atribuirle la responsabilidad extracontractual, específicamente, las características de cierto, real y determinado.
Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que para el Tribunal Administrativo del Cesar no se demostraron las afectaciones alegadas como la limitación al reconocimiento a la personalidad jurídica o la imposibilidad para ejercer el derecho al voto o la dificultad para emplearse o afiliarse a una EPS, pese a que sí encontró demostrada la falla en el servicio. 3.
Sustento de la vulneración Señaló que el asunto tiene relevancia constitucional por cuanto están en juego sus derechos fundamentales a la tutela efectiva y al debido proceso, los cuales han sido vulnerados con la providencia atacada. Expuso que la demanda cumple con el requisito de subsidiariedad porque contra la decisión de segunda instancia no procede ningún otro recurso ordinario o extraordinario y que también se encuentra acreditada la inmediatez ya que se interpuso en un término razonable.
Explicó que lo pretendido es que la autoridad judicial demandada profiera una decisión conforme a los lineamientos que se le indiquen teniendo en cuenta que de las pruebas allegadas al proceso ordinario se demostraba el daño antijurídico que sirve de base para la declaración de la responsabilidad extracontractual de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Alegó que la providencia atacada no encontró probada la existencia del daño antijurídico que consistía en la afectación de los derechos constitucionales a la igualdad, a la personalidad jurídica y al ejercicio de sus derechos civiles y políticos. Sostuvo que es contradictorio que el tribunal encontrara debidamente probado que el no contar con el documento de identidad por más de 7 años constituía una falla en el servicio, toda vez que la no entrega de la cédula era injustificada, pero a la vez consideró que esto no era constitutivo de este título de imputación del daño. Adujo que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico por valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas al proceso y desestimar la existencia del daño, lo cual lleva a la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela efectiva.
Manifestó que el daño antijurídico sí estuvo acreditado en el proceso y se evidenció con la afectación injustificada de unos intereses protegidos por el ordenamiento como la personalidad jurídica y el ejercicio de las garantías civiles y políticas de la Constitución. Adujo que el derecho a la personalidad jurídica es un derecho protegido con base Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el artículo 14 de la Constitución Política y por el bloque de constitucionalidad y está consagrado en el artículo 3.º de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y el artículo 16 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Precisó que esta garantía se encuentra íntimamente ligada al derecho a la dignidad humana y a la identidad, basado en la noción de sujeto de derecho, lo que determina su existencia efectiva ante la sociedad y el Estado y le permite ser sujeto de derechos y obligaciones. Mencionó que el daño padecido por 7 años al no contar con su documento de identidad no fue de menor entidad, eventual o hipotético, ya que se concretó en el desconocimiento y el menoscabo de los derechos mencionados, circunstancia que se demostró plenamente en el proceso.
Explicó que las pruebas documentales allegadas al expediente fueron apreciadas de manera errónea por el tribunal, pues de estas sí se desprende la existencia del daño antijurídico, tal y como lo acreditó el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia del 3 de marzo de 2011 en la que se consideró: “Para la Sala, la no expedición oportuna del documento de identidad de la accionante, por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, vulnera sus derechos fundamentales, pues teniendo en cuenta que sin la cédula de ciudadanía, que es el documento de identidad, no puede desarrollar actividades propias de su calidad, así mismo, realizar actos civiles, y por lo tanto, la carencia de éste afecta de manera directa el pleno ejercicio de sus derecho como ciudadano (sic).” Indicó que las consideraciones del tribunal demandado se alejan de las reglas de lógica, la experiencia y la sana crítica, por cuanto las pruebas documentales aportadas daban cuenta de la existencia del daño y su indebida valoración inciden con claridad en la decisión adoptada.
Añadió que la vulneración injustificada del ejercicio de los derechos fundamentales es, en sí misma, un daño antijurídico y citó como sustento una sentencia del 22 de noviembre de 2021 en la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tuvo como daño antijurídico la imposibilidad de ejercer el derecho al voto en los comicios de 2010 a un ciudadano al que se le habían suspendido sus derechos políticos, sin justificación. Señaló que la misma corporación, en sentencia del 31 de mayo de 2013, acreditó la existencia de un daño antijurídico en cabeza de un ciudadano a quien le fue impuesta la obligación de portar una cédula que no le correspondía y actuar en la vida civil como si fuera otro, en tanto las inconsistencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil impedían la plena identificación del actor y destacó que la cédula es el único documento para identificar a los colombianos mayores de edad.
Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que el defecto fáctico también se concretó a partir de la indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso para demostrar la existencia de los perjuicios sufridos como consecuencia del daño antijurídico.
Explicó que el Tribunal Administrativo del Cesar no tuvo en cuenta lo manifestado por las señoras Omaida Esther López Fernández y Ana Cristina Mereño Sánchez, quienes en la audiencia de pruebas afirmaron que no pudo estudiar más, que tuvo una atención deficiente en salud porque no se podía afiliar a la EPS, que no podía conseguir trabajo, circunstancias que le causaban aflicción, congoja y depresión porque no podía surgir.
Precisó que, además, el tribunal demandado omitió el hecho notorio de su no participación en las jornadas electorales del 2003 al 2011 por no contar con su cédula de ciudadanía y exigió una prueba de su intención de votar y que no pudo hacerlo, siendo esta una exigencia desproporcionada, más aún cuando el derecho al voto es una garantía constitucional y una manifestación de la democracia. Sostuvo que la autoridad judicial demandada desconoció las consideraciones expuestas en las sentencias dictadas por la Sección Quinta y la Sección Primera dentro del proceso de acción de tutela con radicado número 11001-03-15-000- 2015-02335-00/01 en las que se resolvió la demanda por ella interpuesta contra la decisión que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa que dio origen a la decisión ahora atacada.
En las providencias mencionadas se ampararon sus derechos fundamentales porque el daño aducido se prolongó en el tiempo porque, si bien la solicitud se presentó en el 2001, solo hasta el 2011 le fue entregado el documento. 4. Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 28 de septiembre de 2022, se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Cesar.
Además, se ordenó la vinculación al juez Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y al registrador Nacional del Estado Civil. 5. Argumentos de defensa 5.1. Tribunal Administrativo del Cesar La presidenta del Tribunal Administrativo del Cesar se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda en los siguientes términos: Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que lo pretendido por la demandante es edificar una presunta vía de hecho por la ocurrencia de un defecto fáctico, toda vez que se incurrió en una valoración arbitraria de las pruebas aportadas.
Expuso que al estudiar el caso en concreto se dijo que el primer elemento que debía estar acreditado para la imputación de la responsabilidad era el daño, el cual consistía en la demora, por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en expedir la cédula de ciudadanía de la señora Llorente Paternina, lo que le generó perjuicios, toda vez que no pudo ejercer su derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, participar en las elecciones desarrolladas en el territorio nacional, ejercer un trabajo o afiliarse a una EPS.
Señaló que, de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso, se consideró que no estaba acreditado el daño para que se pudiera estudiar la imputabilidad del mismo a título de falla del servicio en cabeza de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Añadió que la parte actora no demostró la afectación a su derecho a la salud, al trabajo o a la participación democrática y que si bien se recepcionaron los testimonios de las señora Omaida Esther López Fernández y Ana Cristina Meriño Sánchez quienes afirmaron que las circunstancias que se derivaron de la imposibilidad de contar con su documento de identidad y las consecuencias de esto en su estado anímico, lo cierto es que para que los testimonios generen certeza deben estar respaldados con otros medios probatorios.
Solicitó que se denegara la acción de tutela. 5.2. Registraduría Nacional del Estado Civil El jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Reiteró que, de acuerdo con la revisión de la trazabilidad de las solicitudes presentadas por la señora Llorente Paternina, todos los trámites realizados han arrojado como respuesta la expedición de los documentos pedidos.
Reafirmó que en el proceso judicial, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa necesaria para acreditar la responsabilidad de la entidad, a título de falla en el servicio, pues el daño real, cierto y determinado no está demostrado. Indicó que la decisión atacada no incurrió en los yerros expuestos por la parte actora y, en consecuencia, solicitó que se denegara la acción de tutela.
Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3. Juzgado Tercer Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar Pese a haber sido debidamente notificado guardó silencio2.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 19913 y el numeral 2.° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 20154, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte demandante al incurrir en el defecto fáctico por indebida valoración probatoria alegado. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del asunto. 2.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6, y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas 2 Notificación que se puede verificar en el índice 8 del siguiente vínculo electrónico: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001031500 0202205124001100103. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” 5 Sala Plena del Consejo de Estado.
Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”7 (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia8 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse 7 Ibídem. 8 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.
Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.4.1. No se trata de una tutela contra una decisión de igual naturaleza, puesto que la providencia que censura la parte actora fue proferida dentro del proceso de reparación directa que promovió la señora Ericka Patricia Llorente Paternina contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, identificado con el radicado número 20001333300320130018600/01. 2.4.2.
De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia enjuiciada se dictó el 17 de marzo de 2022, notificada mediante correo electrónico enviado el 22 del mismo mes y año, por lo que es claro que la decisión censurada quedó ejecutoriada el 28 de marzo de 2022. En tales condiciones, como la solicitud de tutela se presentó el 22 de septiembre de 2022, se evidencia que, entre la fecha de ejecutoria de la decisión acusada y la presentación del escrito de tutela que ahora se analiza, transcurrió un término que se considera razonable. 2.4.3.
Respecto a la subsidiariedad, la Sala encuentra que la demandante no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios para censurar el proveído proferido por la aludida autoridad judicial, en tanto que la sentencia del 17 de marzo de 2022 desató el recurso de apelación debidamente interpuesto. Tampoco se evidencia la procedibilidad de los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, ya que las razones que sustentan su solicitud de amparo no se ajustan a las reglas de procedencia de estos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 2.4.4.
Por último, se advierte que los reparos contra la providencia cuestionada Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretenden poner de presente las irregularidades en que incurrió la autoridad judicial demandada al dictarla, en tanto compromete garantías de orden superior, más allá del debate legal surtido en las instancias ordinarias, por lo que el asunto es relevante desde el punto de vista constitucional.
Lo anterior, teniendo en cuenta las directrices de la sentencia de la Corte Constitucional S-215 de 20229, en la cual se consideró que, para determinar si la demanda de tutela contra providencia judicial cumple con el presupuesto de relevancia constitucional es necesario identificar unos criterios: “(…) 40. En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales119.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. (…)” En relación con el primer criterio, se observa que el presente caso no se trata de un debate exclusivamente legal, pues involucra una discusión en torno a los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela efectiva, presuntamente vulnerados con la sentencia dictada en segunda instancia en el proceso de reparación directa toda vez que se realizó una interpretación errada de las pruebas allegadas al proceso y al desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Frente al segundo elemento a analizar, es claro que la controversia no se limita a una pretensión legal o económica, puesto que en el caso concreto se discute si el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró las garantías constitucionales al no declarar patrimonialmente responsable a la Registraduría Nacional del Estado Civil por los daños causados por la demora de 7 años en la entrega de su cédula de ciudadanía. Para la Sala, es claro que no se pretende un estudio de tercera instancia y trasciende a la mera inconformidad con la decisión adoptada por el juez del proceso ordinario, pues la parte actora expone las razones por las cuales considera que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria. 9 Corte Constitucional, sentencia de 16 de junio de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo.
Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, también se considera que la demandante justificó razonablemente la afectación de sus garantías constitucionales puesto que indicó que la autoridad judicial demandada desconoció que en el proceso sí se demostró el daño material y moral que le ocasionó la falla en el servicio de la entidad demandada a la señora Llorente Paternina.
Con base en lo expuesto, para la Sala es necesario analizar si la actuación judicial del Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela efectiva de la demandante. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el caso en concreto, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.
Caso concreto De acuerdo con lo expuesto en el sub lite, se tiene que la señora Ericka Patricia Llorente Paternina manifestó que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, al dictar la providencia del 17 de marzo de 2022 con lo cual vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de tutela efectiva, toda vez que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa interpuesta contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, al considerar que no estaba debidamente probado el daño. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta lo siguiente: 2.5.1.
Generalidades del defecto fáctico Esta Sala de Decisión10, en varios pronunciamientos, ha precisado los alcances y requisitos que deben cumplirse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, para concluir que este se configura cuando: i) existe una omisión por parte de la autoridad judicial al decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) se desconoce el acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) se realiza una valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) se profiere sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con 10 Revisar, entre otros, la providencia proferida el 12 de noviembre de 2015, en el proceso No. 11001-03-15-000-2015-01471-01, actor Jaime Rodríguez Forero.
Consejera Ponente Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez o la sentencia del 13 de febrero de 2020, expediente 11001-03-15- 000-2020-00073-00, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación del debido proceso. 2.5.2.
Defecto fáctico por indebida valoración probatoria La parte demandante señaló que la sentencia atacada desconoció que sí estaba demostrado el daño causado puesto que, el mismo Tribunal Administrativo del Cesar, al resolver una acción de tutela interpuesta por la señora Llorente Paternina explicó que la omisión en expedir oportunamente el documento de identidad vulneraba los derechos fundamentales ya que sin ese documento no era posible desarrollar actividades propias de la calidad de ciudadano o realizar actos civiles.
Explicó que desconoció la existencia de un hecho notorio como son las elecciones realizadas entre el 2003 y el 2011, pues no contar con la cédula de ciudadanía impedía que pudiera participar en las jornadas electorales y exigir que se demostrara la intención de votar y no haber podido es una exigencia irrazonable y desproporcionada. Añadió que tampoco se tuvieron en cuenta las declaraciones rendidas por las señoras Omaida Esther López Fernández y Ana Cristina Meriño Sánchez quienes declararon que la ausencia del documento de identidad causó perjuicios materiales y morales ya que llevó consigo la imposibilidad de acceder a servicios de salud y educación, así como dificultades para trabajar, circunstancias que produjeron aflicciones y congoja.
Por último, señaló que las sentencias dictadas por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado consideraron que el daño aducido se prolongó en el tiempo. Esto al resolver la demandada presentada en ejercicio de la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar porque se había declarado la caducidad del medio de control de reparación directa. 2.5.3.
Sentencia atacada El Tribunal Administrativo del Cesar al resolver sobre la imputación del daño explicó: “(…) Así las cosas, de acuerdo al material probatorio allegado al plenario, encuentra esta Corporación probados los siguientes hechos: - Que la señora ERICKA PATRICIA LLORENTE PATERNINA, el día 8 de octubre de 2003, solicitó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, por primera vez, la expedición de su cédula de ciudadanía, aportando los Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documentos para tal fin, razón por la cual le fue emitida una contraseña. - Se evidenció, que, en vista de la demora en la expedición del documento de identidad, la actora interpuso acción de tutela en contra de la demandada, persiguiendo la protección de sus derechos fundamentales a la personalidad jurídica, al ejercicio de la ciudadanía, en conexidad con la educación, el trabajo, el derecho a elegir y ser elegido, entre otros. - Se comprobó, que, en virtud de lo anterior, el día 23 de febrero de 2011, la Registraduría Nacional del Estado Civil le manifestó a la actora, que inconvenientes técnicos definitivos imposibilitaron la producción del documento de identidad, por lo que le fueron solicitados nuevamente los documentos pertinentes. - Se corrobora, que través de fallo de tutela de fecha 3 de marzo de 2011, este Tribunal amparó los derechos fundamentales de la señora ERICKA PATRICIA LLORENTE PATERNINA, ordenándole a la accionada, que dentro del término no mayor a 90 días, expidiera la cédula de ciudadanía de la misma. - En virtud de lo anterior, la Registraduría Nacional le comunicó a la demandante, el día 18 de agosto de 2011, que podía pasar a reclamar dentro de los 15 días hábiles siguientes, su cédula de ciudadanía en la Registraduría de esta ciudad, lo cual ocurrió finalmente, el día 17 de agosto de 2011.
En ese orden de ideas, considera este Tribunal, que tal como indica el apoderado recurrente, en el proceso no está acreditado uno de los elementos para endilgar una responsabilidad Extracontractual del Estado, como lo es, el daño, el cual, según la jurisprudencia traída a colación al inicio de estas consideraciones, debe ser cierto, real y determinado, quedando por fuera de un reconocimiento indemnizatorio, el daño eventual o hipotético, esto es, aquel que se ubica en un plano meramente conjetural o hipotético, el cual no reviste las condiciones necesarias para que pueda determinarse y por tanto tener vocación indemnizatoria.
En efecto, la cédula de ciudadanía por regla general es el documento idóneo para identificar a una persona, ligado íntimamente, con la personalidad jurídica y por ende, con el ejercicio de los derechos del individuo, de tal forma que es evidente su importancia en el giro normal de las actividades de cualquier persona; debiéndose precisar, que conforme lo ha indicado la Corte Constitucional, la cédula es el instrumento fundamental para la protección al derecho a la personalidad jurídica.
Además de ello, existen otros derechos cuyo ejercicio práctico está directamente relacionado con la cédula de ciudadanía como documento de identificación, tal es el caso del derecho a la participación democrática, consagrado en el preámbulo de la Constitución Política de Colombia y el Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceso al voto, como derecho y deber del ciudadano en el artículo 258 de la norma en cita, en concordancia con el artículo 403 ibídem.
De igual manera, la Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto, destacando que el derecho al voto se convierte en el medio más importante de participación ciudadana. Ahora bien, en cuanto a la exigencia de la cédula de ciudadanía para el ejercicio del voto, el artículo 114 del Código Electoral señala expresamente que “El proceso de la votación es el siguiente: El Presidente del Jurado le exigirá al ciudadano la cédula de ciudadanía, la examinará, verificará su identidad y buscará el número de la cédula en la Iista de sufragantes ( )”.
(Sic) Se colige entonces que la cédula de ciudadanía está íntimamente ligado al ejercicio de los derechos a la personalidad jurídica y al voto, de ahí la importancia que a todo ciudadano colombiano se le asigne la cédula de ciudadanía como documento de identificación y pueda contar con el mismo al momento de ejercer sus derechos, específicamente el ejercicio del derecho al voto, que tiene como exigencia portar tal documento.
(…) En el caso concreto, la señora ERICKA PATRICIA LLORENTE PATERNINA señala, que la imposibilidad de haber obtenido la cédula de ciudadanía dentro del término razonable, le restringió y/o limitó el ejercicio de aquellos derechos que están íntimamente ligados con el documento de identificación, tales como, ejercer su derecho al reconocimiento a la personalidad jurídica, el no haber podido participar en las elecciones desarrolladas en el territorio nacional, no haber podido ejercer laboralmente, no poder afiliarse a una EPS, sin embargo, estos daños alegados, para poder atribuir una responsabilidad en la demandada a título de falla en el servicio, debían estar probados, sin que sea admisible un daño difuso y abstracto, pues adolecería de una de las características principales del mismo, como es la certeza.
Así las cosas, en el dossier está acreditado, las fallas administrativas presentadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, para expedir la cédula de ciudadanía de la actora, quien de manera oportuna presentó todos los documentos para obtener su documento de identidad, tardando la entidad más de 7 años en expedirla (desde el año 2003 hasta el año 2011), viniendo sólo a emitirla en cumplimiento al fallo de tutela que fue proferido en su contra, como ya se indicó con anterioridad.
Así mismo, de conformidad con los antecedentes jurisprudenciales transcritos, según la Corte Constitucional, el plazo razonable para la expedición de la cédula de ciudadanía por parte del Registraduría Nacional del Estado Civil debe ser de un año, por lo que, en el asunto de marras, la demora en exceso en su expedición, denota claramente fallas Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativas por parte de la entidad que indudablemente sirvieron para amparar a través del medio de amparo, sus derechos fundamentales invocados.
No obstante, tratándose de la responsabilidad extracontractual del Estado, la parte actora debía demostrar la existencia cierta de los daños que dicha demora le acarrearon, notando la Sala, que en el expediente brilla por su ausencia material probatorio que comprueben la existencia de una afectación a su derecho a la salud como consecuencia de no tener su cédula de ciudadanía, tal como se alega, pues no se demostró su imposibilidad de acceder a los servicios de seguridad social en salud dispuestos en la normatividad vigente como derecho de toda persona residente en territorio colombiano. Así mismo, aunque se indica la afectación a su derecho al trabajo, lo cierto es que la demandante, tampoco demostró la violación al mismo, al no existir certeza que ésta haya sido retirada de algún empleo por no contar con el documento de identificación, ni tampoco que esa haya sido la causa para no ser aceptada por algún empleador que pretendía contratarla o contar con sus servicios, debiéndose reiterar, que el daño no puede surgir de inferencias o hipótesis, sino que debe contener elementos que lo hagan determinado o determinable, ausentes en el presente asunto frente a los dos derechos invocados.
La misma situación se desprende en lo que respecta al derecho a la participación democrática y específicamente con la posibilidad de ejercer el voto, pues este Tribunal tampoco encuentra posible verificar la afectación concreta a este derecho, al no estar demostrado que la demandante, de haber contado con su documento de identificación, hubiese ejercido su derecho al voto, máxime que éste no es obligatorio en el territorio Nacional, resultando imposible establecer si en realidad la señora LLORENTE PATERNINA hubiera efectivamente acudido a ejercer su derecho al voto en el evento en que la Registraduría le hubiese entregado a tiempo su cédula de ciudadanía, lo que supone un obstáculo para tener por configurado el daño. Se resalta, que aunque en el proceso se recepcionaron las declaraciones de las señoras OMAIDA ESTHER LÓPEZ FERNÁNDEZ y ANA CRISTINA MERIÑO SÁNCHEZ, quienes relataron al Despacho de instancia que la actora no pudo trabajar, estudiar ni afiliarse a un régimen de seguridad social, además explicaron cómo ello le generó mucha aflicción y congoja al no poder superarse en su vida, también lo es que de conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado, las declaraciones para generar certeza en el fallador, deben estar respaldadas con otros medios probatorios, los mismos que en el sub examine, se echan de menos. (…)” Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.4.
Fondo del asunto La parte demandante advierte que en el caso en estudio se presentó una indebida valoración probatoria toda vez que no se consideró que el daño sí se encontraba probado dentro del expediente, pues de acuerdo con lo manifestado tanto por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la sentencia del 3 de marzo de 2011 como por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado en las providencias del 22 de octubre de 2015 y 2 de marzo de 2016, la demora en la entrega del documento de identidad afecta el debido ejercicio de los derechos civiles y políticos, puesto que no es posible el desarrollo de actividades propias de la calidad de ciudadano. Igualmente afirmó que la autoridad judicial demandada omitió tener en cuenta que los comicios celebrados en el país entre los años de 2003 y 2011 son un hecho notorio que no requiere ser demostrado.
Por otro lado, manifestó que con las declaraciones de las señoras Omaida Esther López Fernández y Ana Cristina Meriño Sánchez se probó que la demora en la entrega de la cédula sí le causó unos daños materiales como la falta en la prestación de los servicios de salud o de educación y, derivados de estos, unos daños morales porque la situación le producía congoja y aflicciones por considerar que no iba a prosperar.
Al revisar la sentencia dictada el 17 de marzo de 2022 se evidencia que el Tribunal Administrativo del Cesar consideró que la parte actora no demostró la existencia cierta del daño que la demora administrativa en la entrega del documento de identidad le ocasionó, dado que no se acreditó una afectación al derecho a la salud o al trabajo.
De acuerdo con lo consignado en la providencia atacada, la autoridad judicial demandada tampoco encontró acreditada la imposibilidad de ejercer el derecho al voto, al considerar que la demandante no demostró que de haber tenido el documento sí hubiese participado en los comicios, máxime cuando esto no es obligatorio en Colombia. También se precisó que, si bien se habían recepcionado los testimonios de las señoras López Fernández y Meriño Sánchez, quienes afirmaron que la actora no pudo trabajar, estudiar ni afiliarse al régimen de seguridad social en salud, lo que le generó aflicción y congoja, dichas manifestaciones debían ser respaldadas con otros elementos probatorios.
Sobre este estudio, la Sala considera que es acertado considerar que solo es posible declarar la responsabilidad del Estado cuando se encuentra plenamente demostrados los elementos de esta, razón por la cual la decisión proferida por la Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad judicial demandada está acorde con las disposiciones que regulan el trámite judicial y no se evidencia que el estudio probatorio sea irracional o contrario a las reglas de la sana crítica.
La parte demandante, en la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de tutela, no señaló cuáles de las pruebas aportadas al proceso demostraban la afectación a los derechos a la salud, el trabajo o el estudio. Tampoco se acreditó qué medio de convicción demostraba la imposibilidad de ejercer el derecho al voto, pese a que la existencia de los comicios era un hecho notorio.
Frente a la indebida valoración de los testimonios de las señoras López Fernández y Meriño Sánchez, la Sala precisa que, en desarrollo del principio de la autonomía judicial, la autoridad judicial demandada consideró que las declaraciones rendidas no eran suficientes para acreditar con certeza la existencia de los daños materiales y morales alegados.
Resulta pertinente enfatizar que las manifestaciones en relación con la existencia del daño realizadas por el Tribunal Administrativo del Cesar y las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado no podrían tenerse como pruebas ya que estas se basaron en los elementos de convicción aportados a cada uno de los procesos y no debían condicionar las decisiones del juez de la reparación directa en relación con la acreditación del daño. En atención a lo expuesto, para la Sala es claro que en el caso en estudio no se incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas aportadas al proceso, especialmente los testimonios de las señoras Omaida Esther López Fernández y Ana Cristina Meriño Sánchez y, en consecuencia, la acción de tutela será negada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Niégase la solicitud de tutela elevada por la señora Ericka Patricia Llorente Paternina, conforme a lo señalado en las consideraciones de este proveído.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Demandante: Ericka Patricia Llorente Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2022-05124-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los 3 días siguientes a la notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”