1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., nueve (09) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05409-01 Accionante: Salustriano Caicedo González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – CONFIRMA / Improcedencia – Relevancia constitucional.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia proferida el 2 de octubre de 2025 por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 28 de agosto de 2025, el señor Salustriano Caicedo González interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, trabajo, confianza legítima y acceso a la administración de justicia. Consideró que dichas prerrogativas fueron vulneradas con la expedición del fallo de 26 de mayo de 20251, dictado al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2 que promovió contra el Distrito de Santiago de Cali, cuyo propósito era que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y factores salariales establecidos en el Decreto 0216 de 19913. 2.
El Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali mediante sentencia de 31 de julio de 2024 negó las pretensiones de la demanda. Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante el fallo acusado, en el cual estableció que el demandante nunca percibió los emolumentos solicitados, por lo que no había lugar a considerar aquello como un derecho adquirido.
Adicionó que así hubiera percibido durante algún periodo los beneficios prestacionales del Decreto 0216 de 1999, tampoco habría lugar a acceder a las pretensiones ante la ilegalidad en su creación. 1 Notificada el 29 de mayo de 2025. 2 Radicado 76001-33-33-017-2023-00135-01. 3 202241370400076941 y 202241730101279162. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05409-01 Accionante: Salustriano Caicedo González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3.
Adicionalmente, precisó que no había mérito para acceder a las pretensiones teniendo en cuenta los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad emitida por el Consejo de Estado, toda vez que la mencionada característica sólo recaía en las situaciones jurídicas que ya habían quedado en firme o fueron objeto de pronunciamiento judicial. 4.
El actor indicó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto fáctico, en la medida en que no valoró adecuadamente los desprendibles de nómina y la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, bajo radicación 76001-23-31-000-2010-01485-01. 5. A su juicio, esas piezas procesales resultaban decisivas para adoptar una decisión de fondo, pues en conjunto demostraban que tenía un derecho adquirido que debía ser respetado, por cuanto (i) había cumplido con los requisitos establecidos en el Decreto 0216 de 1991, esto es, ser vinculado al municipio de Santiago de Cali durante la vigencia del Decreto y, (ii) los beneficios económicos derivados del acto administrativo ya habían ingresado a su patrimonio.
Es decir, su situación jurídica se encontraba consolidada. 6. Manifestó que el Tribunal demandado se equivocó al considerar que por el hecho de que el Distrito Especial de Santiago de Cali hubiera dejado de pagar las bonificaciones, el derecho adquirido dejaba de existir y no se podía hablar de una situación jurídica consolidada. Insistió en que dichos derechos continuaban en cabeza de los empleados públicos de la entidad territorial, hasta tanto el acto administrativo no fuera declarado nulo, ya que, mientras tanto, se presumía legal y era obligación del Distrito de Cali continuar pagando los beneficios extralegales.
Agregó que también incurrió en este defecto al omitir la valoración y aplicación del concepto de derecho adquirido. 7. Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, toda vez que el Tribunal incurrió en un error al considerar que no se había configurado una situación jurídica consolidada, y al sostener que dicho concepto solo tenía lugar en procesos judiciales promovidos con anterioridad y decididos mediante sentencia con efectos de cosa juzgada.
Tal interpretación era contraria a lo señalado por la Corte Constitucional, la cual ha sostenido que basta con el cumplimiento de las condiciones previstas en la ley para que se configure un derecho adquirido. 8. Adujo que la omisión en la aplicación del concepto de derechos adquiridos, reconocido tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Constitucional, constituyó un error en la interpretación y aplicación del derecho, generando un defecto sustantivo.
Alegó que los requisitos de ley se cumplieron conforme con lo dispuesto en los artículos 1 y 23 del Decreto 0216 de 1991, por cuanto el accionante se vinculó al servicio del Distrito Especial de Santiago de Cali con posterioridad al 1º de enero de 1991. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05409-01 Accionante: Salustriano Caicedo González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 9.
Violación directa a la Constitución Política, por transgredir derechos fundamentales y principios constitucionales consagrados en los artículos 48 y 49 (derecho fundamental a la seguridad social), 58 (derechos adquiridos), 29 (debido proceso), 229 (acceso a la administración de justicia), 13 (igualdad), 25 y 53 (derecho fundamental al trabajo), 93 (bloque de constitucionalidad), así como los fundamentos constitucionales asociados a los adultos mayores como sujetos de especial protección. También invocó los principios de progresividad y no regresividad, favorabilidad, pro homine, prevalencia del derecho sustancial, legalidad, confianza legitima, favorabilidad laboral, seguridad jurídica e interpretación conforme a la Constitución. B. Sentencia de primera instancia 10.
En fallo de 2 de octubre de 2025, el Consejo de Estado – Sección Cuarta declaró improcedente el amparo solicitado al no encontrar superado el requisito general de relevancia constitucional. Consideró que el demandante propuso exactamente la misma discusión jurídica que presentó en el proceso ordinario donde fungió como demandante; pero, en esta oportunidad, la enmarcó en la configuración de los defectos fáctico, sustantivo, violación directa de la constitución y desconocimiento del precedente.
Aludiendo en ambos procesos que existió una situación jurídica consolidada porque se vinculó a la administración en vigencia del Decreto 0216 de 1991 y, por lo tanto, considera tener derechos adquiridos. Situación que evidencia que lo pretendido es hacer uso de la presente solicitud de amparo como una instancia adicional. C. La impugnación 11.
La parte accionante indicó que, contrario a lo argumentado por el a quo, a lo largo del escrito de tutela se expusieron y fundamentaron las violaciones a los derechos fundamentales. En tal sentido reiteró lo indicado respecto a los defectos señalados. 12. Manifestó que la sentencia del 8 de agosto de 2019 del propio Consejo de Estado reconoció que las primas extralegales ya incorporadas al patrimonio de los servidores constituían derechos adquiridos, no meras expectativas.
Adicionó que la Sala no consideró que el actor es un adulto mayor, sujeto de especial protección constitucional. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 13. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19914.
E. Análisis del caso concreto 4 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05409-01 Accionante: Salustriano Caicedo González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 14.
La Sala confirmará la decisión de primera instancia, al no encontrar acreditado el requisito general de relevancia constitucional, debido a que la parte actora pretende reabrir y continuar con el debate surtido al interior del proceso ordinario. 15. Aunque el actor indicó en su escrito de impugnación que el juez constitucional de primera instancia no realizó un examen juicioso y profundo de cada uno de los cargos formulados, para esta Sala aquella afirmación es contraria a la realidad.
Si bien esbozó cuatro defectos distintos en su escrito de tutela y la vulneración de varios derechos fundamentales, los reparos principales se concretan en la presunta existencia de una situación jurídica consolidada, porque el señor Caicedo se vinculó a la administración en vigencia del Decreto 0216 de 1991 y, por lo tanto, considera tener derechos adquiridos.
También hizo mención al desconocimiento de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado, bajo radicación 76001-23- 31-000-2010-01485-01. 16. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca abordó estos asuntos y resolvió en forma razonable. Así, explicó que el alcalde del Distrito de Santiago de Cali expidió el Decreto 0216 de 1991, mediante el cual fijó una serie de factores o elementos de salarios o prestaciones sociales para los empleados públicos del ente territorial, sin embargo, dicho funcionario carecía de competencia para ello, atendiendo a que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de los diferentes niveles territoriales está en cabeza del Congreso de la República, por lo que el Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B con sentencia del 8 de agosto de 2019 (rad. interno 0046-13) declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991 con efectos ex tunc. 17.
Arguyó que el señor Salustriano Caicedo González labora como empleado público al servicio del municipio de Santiago de Cali en el Departamento Administrativo de Hacienda, Subdirección de Catastro desde el 22 de febrero de 1995 hasta la presentación de la demanda. 18. Narró que la parte actora expresó que, debido a que ingresó al ente territorial en 1995, nunca le fue reconocido ni pagado emolumento alguno del Decreto 0216 de 1991, toda vez que en el año 1993 se expidió el Decreto 1321 que dispuso que a partir del 1° de octubre, los empleados vinculados solo recibirían las prestaciones sociales de ley.
Que, por lo anterior, resultaba evidente que el demandante percibía un salario inferior a los empleados con mayor antigüedad y, por tanto, se transgredió el derecho a la igualdad. Además, el ente territorial suspendió los efectos del Decreto 0216 de 1991 pero que, atendiendo la sentencia de nulidad del Consejo de Estado había lugar al pago retroactivo de los emolumentos reclamados desde el momento mismo de su vinculación. 19.
Frente a ello, la accionada expuso que entre los derechos adquiridos y las situaciones aparentemente consolidadas existen diferencias sustanciales. Para explicarlo citó lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-983 del 1 de diciembre de 2010 y por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2025-05409-01 Accionante: Salustriano Caicedo González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 en el fallo de 22 de julio de 2021, radicado 23001-23-33-000-2013-00163-02(4789- 18).
Expuso que existen derechos que a pesar de haber sido reconocidos y generar beneficios al patrimonio de quien los recibió, no pueden ser considerados como derechos adquiridos en tanto su causa o fuente no fueron legales, configurándose una situación jurídica consolidada pero únicamente en apariencia, lejos de ser inmutables. 20. Descendiendo al caso concreto, adujo que encontraba que la parte actora afirmaba tener derecho al pago retroactivo de los emolumentos consagrados en el extinto Decreto 0216 de 1999 desde el momento mismo de su vinculación laboral en el año 1995, no obstante, conforme a lo expuesto en la demanda era claro que el demandante nunca percibió tales emolumentos, por lo que no había lugar a considerar que hubiera gozado de un derecho adquirido; pero además, en gracia de discusión, así hubiera percibido durante algún periodo los beneficios prestacionales del Decreto 0216 de 1999, tampoco habría lugar a acceder a las pretensiones ante la ilegalidad en su creación, dando paso a la figura del derecho adquirido en apariencia. 21.
Adicionalmente, precisó que a juicio de la Sala no había mérito para acceder a las pretensiones teniendo en cuenta los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad, es decir, la extinción del Decreto 0216 desde el mismo momento de su expedición, teniendo presente que la mencionada característica sólo recae en las situaciones jurídicas que ya han quedado en firme o sido objeto de pronunciamiento judicial y hecho tránsito a cosa juzgada. 22.
Agregó que si el actor consideró que arbitrariamente no se pagaron los emolumentos, se disminuyó su salario y se trasgredió su derecho a la igualdad, debió suscitar la controversia sobre el particular antes de la nulidad del Decreto 0216 de 1991, pero no esperar hasta después de la nulidad del mismo para tal pedimento, siendo claro que con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia de nulidad del Consejo de Estado, no es posible ni en sede administrativa ni judicial acceder a lo pretendido, destacándose la ilegalidad del origen de los factores a los que aspira. 23.
Concluyó que se equivocó el recurrente al afirmar que la sentencia de nulidad habilita el reclamo de los factores por cuanto subyace todo lo contrario, esto es, la imposibilidad de nuevos reconocimientos y pagos con base en un decreto que fue expedido por el alcalde sin competencia no quedando incertidumbre de la ilegalidad de los emolumentos. 24.
Bajo el anterior escenario, no cabe duda de que la parte actora esgrimió, en general, los mismos argumentos que expuso en su recurso de apelación que presentó contra la decisión de primera instancia y, que, a su vez, aquellos fueron resueltos de forma clara, precisa y, sobre todo, completa y ajustada a la normativa y jurisprudencia aplicable por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el fallo hoy acusado.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05409-01 Accionante: Salustriano Caicedo González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 25. En esa medida, esta Sala de Subsección no identifica algún motivo por cual deba intervenir en el caso bajo estudio, pues del contenido de la decisión acusada se observa que, en ejercicio de su autonomía judicial y en aplicación de los criterios de libre apreciación probatoria y sana crítica, el juez ordinario valoró de forma razonable el acervo probatorio obrante en el expediente de cara a los reproches puestos a su consideración, confrontándolo con las perspectivas legales y jurisprudenciales respectivas.
Todo con lo cual pudo concluir de forma razonable que se debía confirmar la decisión de primera instancia, al no desvirtuarse la presunción de legalidad de los actos acusados. 26. Aunado a lo anterior, también se advierte que el actor cuestiona el hecho de que no se valoró adecuadamente los desprendibles de nómina, con los cuales se demostraba que los beneficios económicos derivados del acto administrativo “ya habían ingresado a su patrimonio”, por lo que su situación jurídica se encontraba consolidada. 27.
No obstante, al hacer un análisis del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho allegado en préstamo, se observa que dicho reparo no fue puesto en consideración de los jueces ordinarios de la causa, con el fin de que aquellos se pronunciaran al respecto. 28. Lo anterior es claro, en la medida en que la base de sus argumentos en el proceso ordinario fue que el señor Caicedo al vincularse con posteridad al 1 de octubre de 1993 (ingresó el 22 de febrero de 1995), recibió un trato discriminatorio e inequitativo, dado que, desde su ingreso percibió un salario inferior al recibido por sus compañeros de trabajo que iniciaron a laborar con anterioridad, ya que desde el 30 de septiembre de 1993 el alcalde de Santiago de Cali expidió un Decreto por medio del cual decretó que todo servidor público que fuere vinculado a la administración central municipal a partir del 1 de octubre de 1993 recibiría únicamente las prestaciones sociales establecidas en la ley.
Es decir, allí indicó que beneficios económicos derivados del Decreto 0216 de 1991 nunca ingresaron a su patrimonio. 29. Por ende, en el proceso ordinario afirmó algo contrario a lo indicado en la presente acción de tutela. Lo que generó que los jueces naturales de la causa evidentemente nunca tuvieran la posibilidad de evaluar los desprendibles de nómina bajo la óptica de lo ahora debatido por el actor.
De cualquier manera, esa objeción queda zanjada por la argumentación expuesta por el Tribunal para confirmar la negativa de las pretensiones. 30. De este modo, se observa que el señor Caicedo pretende utilizar este mecanismo constitucional como un reemplazo de las vías administrativas ordinarias, al haber omitido manifestar el tema relacionado con que los beneficios económicos derivados del Decreto 0216 ya habían ingresado a su patrimonio.
Por lo que la solicitud de amparo no puede convertirse en un mecanismo alternativo para resolver los problemas jurídicos o controversias que por naturaleza deben resolverse al interior de procesos administrativos o judiciales, máxime cuando, se repite, el asunto nunca Radicación: 11001-03-15-000-2025-05409-01 Accionante: Salustriano Caicedo González Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 fue puesto de presente a través de los medios ordinarios de ley para que existiera un pronunciamiento de la autoridad respectiva. 31.
Conforme lo anterior, resulta evidente que la parte accionante pretende crear una tercera instancia al proceso ordinario, en busca de reabrir y continuar de forma indefinida un mismo debate. 32. Por lo indicado en precedencia, la Sala confirmará la sentencia de 2 de octubre de 2025 proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta. 33.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de octubre de 2025 proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF