76001233300020250038201 — Consejo de Estado

Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Demandante: LUIS DEIZER LEDEZMA Y OTROS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Y OTRO Tema: Revoca sentencia – ordena cumplimiento SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 1 de julio de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró improcedente la acción de cumplimiento.

ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, Luis Deizer Ledezma, Dayruve Antonia Melean Morillo, Daianna Reyes Poveda, Sebastián Alejandro Leal Oliveros, Jennifer Andreina Acevedo Sequera, Alixa Anabel Peña Vásquez, Carmen Yadira González Rivas, Sergio Rodríguez Núñez y Armando Umaña Cortes presentaron acción de cumplimiento contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia - UAEMC - con el fin de que diera cumplimiento a lo establecido en los artículos 2.2.1.11.2.1.4, 2.2.1.11.2.1.5., 2.2.1.11.2.1.10. y 3° del Decreto 1209 de 20241 y cuyas pretensiones, en esencia, buscan lo siguiente:

PRIMERO. Se ordene y garantice el cumplimiento efectivo del Decreto 1209 de 2024 y de sus artículos 2.2.1.11.2.1.4, 2.2.1.11.2.1.5, 2.2.1.11.2.1.10 y 3. 1 Por el cual se sustituye el artículo 2.2.1.11.2.5. y se adiciona la Subsección 1 en la Sección 2 del Capítulo 11 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1067 de 2015 para crear y regular el Permiso Especial de Permanencia para representantes legales o custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP-TUTOR).

Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SEGUNDO. Se ordene a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia emitir acto administrativo donde se establezcan mecanismos y condiciones para la expedición y vigencia del permiso.

TERCERO. Que dicho acto administrativo se haga público por medios oficiales de difusión y que exista un acceso directo al trámite a través de los canales oficiales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Migración Colombia. 2. Como consecuencia, solicitó que ordene a la UAEMC proceder a proferir el acto administrativo donde se establezcan mecanismos y condiciones para la expedición y vigencia del permiso PEP-TUTOR. 2.

Hechos 3. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente2: 4. La parte actora manifestó que el Decreto 1209 de 2024 fue expedido el 26 de septiembre de 2024 y entró en vigor a partir de su promulgación; no obstante, no se han implementado las medidas necesarias para hacer efectivo el Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP-TUTOR), así como la falta de reglamentación y habilitación del sistema para la recepción de solicitudes, pese a que debía realizarse su implementación en el término de 3 meses siguientes a la publicación. 5.

Indicaron que actualmente las personas de nacionalidad venezolana quieren regularizar su estatus migratorio en el territorio nacional, con el fin de acceder a los servicios básicos y obtener la garantía de los derechos fundamentales, pues pese a tener los requisitos para el PEP-TUTOR, no han podido iniciar el trámite por obstáculos y desconocimiento de la administración. 6.

Agregaron que, el 16 de abril de 2025, elevaron derecho de petición a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores y la UAEMC, pidiendo el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 2.2.1.11.2.1.4, 2.2.1.11.2.1.5. y 3° del Decreto 1209 de 2024, sin que hasta el momento se haya obtenido respuesta. 3. Trámite de la solicitud en primera instancia 7.

Mediante providencia del 5 de junio de 20253, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó la notificación al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la UAEMC 4. 2 En este acápite no serán incluidas las consideraciones subjetivas, citas de sentencias, apreciaciones sobre el alcance de las decisiones adoptadas, ni otros comentarios formulados reiteradamente como parte de los hechos, que no corresponden estrictamente al marco fáctico de la acción. 3 Índice 00003 de Samai.

Expediente del Tribunal. 4 Al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Cali le correspondió por reparto el asunto, y por auto del 20 de mayo de 2025 ordenó remitir por competencia el asunto de la referencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4.

Contestación de la demanda 8. El Ministerio de Relaciones Exteriores contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones y señaló que, si bien se expidió el Decreto 1209 del 26 de septiembre de 2024 y se creó el Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niños, niñas y adolescentes (PEP- TUR), lo cierto es que no existe un plazo fijado de implementación de tres meses. 9.

Dijo que la norma contenida en el artículo 2.2.1.11.2.1.10 del citado Decreto, indicaba que la implementación del PEP-TUR, sería de manera progresiva y no como indica el actor. 10. Asimismo, afirmó que no existen pruebas que logren determinar trabas administrativas por parte de la entidad, pues si bien existió un derecho de petición del 16 de abril de 2025 solicitando el cumplimiento del Decreto 1209 del 26 de septiembre de 2024, el Ministerio lo remitió por competencia a Migración Colombia e informando al usuario de su traslado, no configurándose la renuencia. 11.

Manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva, pues el Ministerio no tiene competencia para expedir ni implementar el PEP-TUTOR, dado que la misma recae sobre la UAEMC, de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 4062 de 2011 y 1209 del 26 de septiembre de 2024. 12. Pidió que se tuvieran en cuenta las gestiones administrativas realizadas por Migración Colombia, de conformidad con el Decreto, del cual se ha dado cumplimiento progresivo en la implementación del PEP-TUTOR, consistentes en: 1) Se llevó a cabo la publicación del proyecto de resolución para la implementación del trámite del PEP TUTOR y el link. 2) La Publicación del proyecto de resolución sobre el sistema y método para la determinación de costos y su link. 3) Jornadas de revisión técnica en el acompañamiento de función pública, las cuales concluyeron con la aprobación formal del trámite el 16 de mayo de 2025. 4) Actualmente la UAEMC, se encuentra adelantando las acciones tecnológicas para realizar su habilitación. 13.

Por su parte, la UAEMC se opuso también a la prosperidad de las pretensiones y añadió que carecen de fundamentos facticos y jurídicos, resultando improcedente la acción interpuesta. 14. Señaló que el Decreto 1209 de 2024 establece una implementación progresiva del PEP-TUTOR, sujeta a disponibilidad presupuestal, lo que hace improcedente la acción de cumplimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997.

Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15. Manifestó que los aquí actores interpusieron acción de tutela sin informar de ello en el escrito de demanda, configurándose la mala fe y vulnerando el principio de non bis in ídem, contraviniendo en igual sentido lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, por existir otro medio judicial. 16.

Señaló que, la entidad dio respuesta a la petición el 23 de abril de 2025, reenviándola nuevamente el 9 de junio de 2025, sin que pueda configurarse la renuencia, pues ha desarrollado gestiones como: • Publicación del proyecto de resolución. • Recepción de 207 observaciones ciudadanas. • Jornadas técnicas con Función Pública. • Aprobación formal del trámite el 16 de mayo de 2025. • Desarrollo de sistemas tecnológicos y capacitación de personal. 17.

Agregó el concepto emitido por la Subdirección de Extranjería de la UAEMC, que señaló que «la implementación del PEP-TUTOR, creado mediante el Decreto 1209 de 2024, requiere una coordinación interinstitucional y el cumplimiento de un proceso técnico y administrativo complejo, lo que justifica su implementación gradual. La naturaleza del trámite implica la interacción entre múltiples áreas funcionales y la adopción de herramientas tecnológicas e instrumentos normativos que aseguren su correcta operatividad y accesibilidad para la población destinataria (…)». 18.

En cuanto a la implementación del PEP-TUTOR, informó que, culminado el proceso de implementación progresiva, se comunicará oportunamente a toda la población interesada, a través de sus canales oficiales, la apertura y condiciones del trámite a realizar o bien acudir al régimen ordinario de visas, si se quiere permanecer legalmente en Colombia. 5.

Sentencia de primera instancia 19. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de sentencia del 1 de julio de 2025, estimó que la acción resulta improcedente al considerar que, la implementación de los artículos 2.2.1.11.2.1.4, 2.2.1.11.2.1.5., 2.2.1.11.2.1.10. y 3° del decreto 1209 de 2024, por parte de las entidades accionadas, consagra un gasto público. 20.

El Tribunal sostuvo que la competencia para cumplir lo dispuesto en las normas que aquí se invocan recae sobre la UAEMC. Esto, por cuanto al tenor del artículo 2.2.1.11.2.1.4 del Decreto 1209 de 2024, la expedición del Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP-TUTOR) está únicamente a su cargo. 21.

Indicó que, la entidad accionada ha desarrollado labores como encuestas, además del proyecto de Resolución para la implementación del referido permiso, para lo cual requiere de la destinación de recursos públicos, tal y como logró observarse en el proyecto de Resolución del 12 de agosto de 2024. Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 22.

Destacó que el artículo 2.2.1.11.2.1.10, determina la implementación del permiso de manera gradual, cuando se asegure «la disponibilidad de recursos», y que en la misma norma se evidencia que la entidad podrá «llevar a cabo pruebas y jornadas piloto, para ajustar progresivamente sus sistemas técnicos, tecnológicos y operativos», lo cual se advirtió, también ha sido cumplido en el caso sub examine, de acuerdo con los informes allegados y visibles en el índice 12 del aplicativo SAMAI. 23.

No desconoció los argumentos expuestos por la parte accionante, en cuanto a que la presente acción constitucional pretende la implementación del PEP-TUTOR, a través de un acto administrativo y las acciones conducentes a su efectividad; sin embargo, no pasó por alto el hecho de que, las normas objeto de cumplimiento, consagran un gasto público para la parte accionada, el cual se ve reflejado en las acciones tendientes a ello, pues esto implica habilitar puntos de atención, logística de distribución de documentos, entre otros. 24.

En relación con la cosa juzgada y la temeridad, el Tribunal sostuvo que no se configuró, por cuanto la acción de tutela que interpusieron los actores buscaba la defensa al derecho fundamental de petición y, en la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto de Familia de Cali, se declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, al darse contestación al mismo. 6.

La impugnación5 25. La parte accionante precisó que la acción de cumplimiento en el presente caso sí es procedente, en tanto no se solicita la ejecución directa de una partida presupuestal ni una orden de gasto, sino la materialización de un deber jurídico claro, imperativo y exigible, contenido en el Decreto 1209 de 2024, el cual establece un plazo máximo de tres meses para que Migración Colombia habilite el Permiso Especial de Permanencia (PEP-TUTOR). 26.

Afirmó que la norma invocada no requiere una ejecución presupuestal inmediata, sino que ordena a la entidad administrativa competente la expedición de un acto administrativo que viabilice el trámite, para lo cual Migración Colombia ya ha realizado actividades preliminares, como publicación de proyectos, recepción de observaciones ciudadanas y jornadas técnicas.

Esto demuestra que el cumplimiento ya ha iniciado, lo cual invalida el argumento de improcedencia por gasto. 27. Sostuvo que el Decreto 1209 de 2024 no crea erogación alguna, sino que impone obligaciones administrativas que deben cumplirse con los medios ordinarios de la administración. Por tanto, no puede considerarse que se esté 5 La sentencia del 14 de mayo de 2025 por correo electrónico el 20 de mayo de 2025, y el escrito de impugnación fue radicado mediante correo electrónico el 26 de mayo de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ante una norma que «establece gastos» en los términos del artículo 9 de la Ley 393. 28.

Sostuvo que, si bien el artículo 2.2.1.11.2.1.10 del Decreto 1209 introduce una cláusula de progresividad, esta no habilita a la administración para dilatar indefinidamente su obligación legal, mucho menos cuando ya ha transcurrido el plazo de tres meses otorgado para la implementación. La progresividad debe estar acompañada de acciones verificables, cronogramas públicos y resultados concretos.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 29. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada el 1 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, según lo dispuesto en los artículos 1506 y 1527 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado8. 2.

Problema jurídico 30. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación judicial en la sentencia de 1 de julio de 2025, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de las entidades demandadas de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 31.

De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse: (ii) ¿El precepto enunciado como incumplido consagra un gasto público para su implementación? ¿La norma demandada como incumplida contiene un mandato imperativo e inobjetable que deba ser cumplido por las entidades demandadas? 6 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 7 Artículo 152: (…) 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 8 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3. Generalidades de la acción de cumplimiento 32. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 33.

Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º]. 34.

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 35. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4.

La constitución de la renuencia 36. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 37.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»9. 38. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»10. 39.

Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento, bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano11. 40. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 41.

Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 42. La parte accionante, para acreditar el requisito de procedibilidad, aportó copia del correo electrónico dirigido al Ministerio de Relaciones Exterior, el 16 de abril de 2025; pero, no adjuntó copia del contenido del mismo. 43.

Sin embargo, el Ministerio de Relaciones Exteriores, en la contestación de la demanda, sostuvo que remitió el correo electrónico a la UAEMC, el 17 de abril de 2025, a través del cual se requería el cumplimiento de las normas que 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 10 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 11 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000- 2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.

Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 hoy se demanda como incumplidas, y copió su contenido, que corresponde al siguiente: 44.

En el expediente solo hay prueba de que la UAEMC dio respuesta el 23 de abril y reiterada el 9 de junio de 2025; sin embargo, solo se aportó la constancia de envío de la contestación más no su contenido, de conformidad con la siguiente prueba allegada por la entidad demandada: Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 45.

Por tanto, para la Sala, está acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción en relación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y la UAEMC respecto de los artículos 2.2.1.11.2.1.4, 2.2.1.11.2.1.5., 2.2.1.11.2.1.10. y 3° del Decreto 1209 de 2024. 6. Procedencia de la acción 46. Según lo previsto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 47.

De acuerdo con lo expuesto en los antecedentes, los actores pretenden que, a través de este mecanismo constitucional, la UAEMC proceda a expedir el acto administrativo que defina los demás mecanismos y condiciones específicas para el desarrollo y la implementación del PEP-TUTOR, de Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 conformidad con loa establecido en los artículos 2.2.1.11.2.1.4, 2.2.1.11.2.1.5., 2.2.1.11.2.1.10. y 3° del Decreto 1209 de 2024;

ARTÍCULO 2. 2.1.11.2.1.4 Expedición. La expedición del Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP-TUTOR), estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, quien definirá mediante acto administrativo los demás mecanismos y condiciones específicas para su desarrollo e implementación.

PARÁGRAFO. El cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos para acceder al Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP-TUTOR) no es garantía de su otorgamiento, lo cual obedece a la facultad discrecional y potestativa del Estado colombiano a través de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia como autoridad migratoria de vigilancia, control migratorio y de extranjería.

ARTÍCULO 2. 2.1.11.2.1.5. Vigencia del permiso. El Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP-TUTOR) se otorgará con vigencia hasta el 30 de mayo de 2031 y no será prorrogable. El PEP-TUTOR estará disponible para la entrega al migrante venezolano en los puntos de atención definidos por la Autoridad Migratoria.

En todo caso, el titular del PEP- TUTOR tendrá un plazo máximo de seis (6) meses para reclamarlo una vez haya sido expedido, En caso de no reclamarse en este período, el documento perderá vigencia automáticamente.

PARÁGRAFO 1. Previo a la terminación de la vigencia del Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP-TUTOR), el migrante venezolano que desee permanecer en el territorio colombiano deberá tramitar y obtener una visa expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores bajo los requisitos contemplados en la Ley.

El Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP-TUTOR) contemplado en la presente subsección permitirá al migrante venezolano acreditar su permanencia en Colombia para efectos de la acumulación del tiempo requerido para aplicar a la Visa Tipo R, en los términos y bajo las condiciones establecidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores mediante acto administrativo.

El migrante venezolano que, a la fecha de terminación de la vigencia del Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP-TUTOR), no hiciere el tránsito al régimen ordinario de regularización migratoria y no cumpla con los requisitos para permanecer en el territorio colombiano, incurrirá en permanencia irregular y será objeto de las medidas administrativas migratorias sancionatorias a que haya lugar.

PARÁGRAFO 2. Una vez el Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP- TUTOR), pierda vigencia se procederá con su destrucción de acuerdo con el procedimiento que establezca la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia para tal fin. (…).

ARTÍCULO 2. 2.1.11.2.1.10. Progresividad. El Permiso Especial de Permanencia para Representantes Legales o Custodios de niñas, niños y adolescentes (PEP- TUTOR) será implementado de manera gradual asegurando la disponibilidad de recursos. Así mismo, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 podrá llevar a cabo pruebas y jornadas piloto, para ajustar progresivamente sus sistemas técnicos, tecnológicos y operativos.

ARTÍCULO 3. Vigencia. El presente decreto modifica el artículo 2.2.1.11.2.5 y adiciona la subsección 1 a la Sección 2, del Capítulo 11, del Título 1, de la Parte 2, del Libro 2, del Decreto 1067 de 2015, y entrará en vigor a partir de la fecha de su publicación en el diario oficial y sus disposiciones serán ejecutables a partir de los (3) meses siguientes a dicha fecha. 48.

La Sala no advierte que la parte actora cuente con otro mecanismo de defensa judicial para procurar por el cumplimiento de los preceptos que se pide ordenar acatar, los que además son actualmente exigibles porque no están derogados ni suspendidos. 49. Adicionalmente, la Sala observa que la pretensión de la demandante no implica un gasto.

En efecto, el argumento consistente en que no se cuenta con recursos para la expedición del acto administrativo que defina los demás mecanismos y condiciones específicas para el desarrollo y la implementación del PEP-TUTOR, no conlleva la improcedencia de este medio de control, pues la financiación es un asunto que la accionada debe resolver en ejercicio de su facultad de reglamentación, pero no justifica la inexistencia del acto administrativo y su expedición no implica un gasto para la administración. 50.

Como consecuencia, no tiene vocación de prosperidad el argumento de las autoridades accionadas y, en ese sentido se revocará el fallo de primera instancia para, en su lugar, acceder a las pretensiones, como pasa a explicarse. 7. De la existencia de mandatos imperativos, expresos e inobjetables 51. La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.

Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes. 52. Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.

Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera12: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces 12Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000- 2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil.

Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.

Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»13. 53.

El fondo del problema jurídico a resolver en esta oportunidad se contrae a determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la orden de la primera instancia. Al respecto, sea lo primero advertir, que la jurisprudencia actualmente vigente, en materia de cumplimiento, ha determinado que la acción constitucional sí es el mecanismo idóneo para exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones. 54.

La acción de cumplimiento procede para ordenar su ejercicio, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto14 debido a que, como se explicará, la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la acción de cumplimiento. 55.

Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 constitucional, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador impone al ejecutivo el deber de reglamentar determinadas materias. 56.

Ahora bien, dicho mandato se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes15. 57.

En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación 13 Ramelli Arteaga, A. 2000. La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. 14 Sección Quinta, sentencia del 03 de diciembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23- 33-000-2015-00227- 01, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia de 18 de julio de 2024, radicado 25000-23- 41-000-2024-00766-01, MP.

Gloria María Gómez Montoya. 15 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619-01(ACU) MP. Reinaldo Chavarro Buriticá. Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno nacional a ejercer dicha atribución. 58.

Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno nacional. Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. 59.

Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales deba surtirse. 60.

Así pues, el legislador a través de la ley puede imponer un plazo al Gobierno nacional o a los diferentes órganos del poder público para que procedan a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. Esto es así, porque la ausencia de un término no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones. 61.

En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. 62. En el caso concreto, los artículos 2.2.1.11.2.1.4, 2.2.1.11.2.1.5., 2.2.1.11.2.1.10. y 3° del Decreto 1209 de 2024 contienen el deber, a cargo de la UAEMC, de definir mediante acto administrativo los demás mecanismos y condiciones específicas para el desarrollo e implementación del permiso PEP- TUTOR reglamentado en el Decreto demandado como incumplido. 63.

Si bien las disposiciones establecen la implementación de forma progresiva y asegurando la disponibilidad de recursos, es precisamente el aseguramiento de esos recursos y la implementación progresiva lo que le corresponde definir a la administración a través del acto administrativo, en el cual puede incluso comprometer vigencias futuras para proceder con la implementación del permiso PEP-TUTOR. 64.

Ahora, la norma no establece un término específico para la expedición de dicho acto administrativo; sin embargo, jurisprudencialmente se ha considerado un término de seis meses como razonable para cumplir este tipo Demandante: Luis Deizer Ledezma y otros Demandado: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00382-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 de deberes16; es decir, como límite para que se materialice la orden judicial; adicionalmente, la demandada acreditó la existencia del proyecto de un acto administrativo que desarrolla lo dispuesto por el legislador. 65.

La UAEMC en la contestación de la demanda señaló que ha adelantado actuaciones para cumplir su deber. Al respecto, la Sala no desconoce el esfuerzo de la entidad; sin embargo, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».

(Subraya la Sala). 66. Como consecuencia, se revocará el fallo de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, para en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda y ordenar, a la UAEMC que, en un término de 6 meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, proceda a emitir el acto administrativo de que trata el artículo 2.2.1.11.2.1.4. del Decreto 1209 de 2024. 67.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia del 1 de julio de 2025, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Declarar que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia incumplió el artículo 2.2.1.11.2.1.4 del Decreto 1209 de 2024 expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. 16 Entre otras muchas sentencias de segunda instancia dictadas en los radicados: 25000-23-41-000- 2024-01762-01 MP. Gloria María Gómez Montoya, 25000-23-41-000-2024-00305-01 MP. Omar Joaquín Barreto Suárez y 25000-23-41-000-2015-00789-01 MP. Luis Alberto Álvarez Parra.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx