CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-02206-01 Actor: Municipio de Sucre Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Sincelejo Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 8 de junio de 2022, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B, por medio del cual se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por el municipio de Sucre.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El municipio de Sucre, quien, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, a través de su alcaldesa, acudió ante esta Corporación, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que estimó lesionados por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, por los presuntos defectos sustantivo y procedimental en que incurrieron al dictar las sentencias de 28 de mayo de 2019 y 9 de febrero de 2022, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que motivó el presente amparo constitucional.
En amparo de los derechos fundamentales invocados, solicitó: “Primera. Se tutelen los derechos fundamentales expuestos en la presente acción de tutela. Segunda. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Sucre y al Juzgado 02 (sic) Administrativo del Circuito de Sincelejo, revocar (sic) las sentencias expedidas en el proceso contencioso radicado bajo el número (sic) 70-001-33-33-002- 2016-00200-01 y 70-001-33-002-2016-00200-00 (sic).
Tercera. Advertir, que en caso de fallo a mi favor y el mismo no sea cumplido (sic), se incurrirá en desacato a sentencia de tutela y arresto (sic), además de compulsar copia a la Fiscalía General de la Nación por posible fraude a Resolución Judicial. (sic a todo el Párrafo)”. 2. Los hechos y las consideraciones del accionante La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: La señora Lesvia del Carmen López Vargas, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Sucre, en la que pidió se nulitara la Resolución 641 de 2016, con la cual se declaró la insubsistencia del cargo de Jefe de División, código 710, grado 08, en el que se desempeñaba en la administración municipal.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la reincorporación al cargo que venía desempeñando y el pago de los salarios y demás prestaciones sociales dejadas de percibir, entre la ejecución del acto de desvinculación y el cumplimiento de la sentencia. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito de Sincelejo, que mediante sentencia de 28 de mayo de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que el acto demandado adolecía de falsa motivación y, además, al advertir que no se demostró el mejoramiento del servicio con ocasión de la desvinculación de la demandante.
Inconforme con la decisión, el municipio de Sucre interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Sucre, con providencia de 9 de febrero de 2022 modificó lo dicho por el A quo, en el sentido de precisar que sobre los dineros que debían pagarse a la señora López Vargas, se debían deducir las sumas devengadas por esta a título de remuneración por cualquier clase de trabajo y confirmó en lo demás lo resuelto.
El ente territorial alegó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defectos sustantivo y procedimental. En ese orden adujo que las decisiones acusadas pretermitieron que, conforme el Decreto municipal 074 de 10 de septiembre de 2018, el cargo de Jefe de División, grado 710, código 08, en el que se desempeñaba la actora, se clasificó como directivo.
Así, repuso que, por definición normativa contenida en el artículo 125 de la Constitución Política y el artículo 5º de la Ley 909 de 2004, los empleos clasificados como directivos, tienen como condición ser de libre nombramiento y remoción. Por tanto, expuso que, dada la clasificación del cargo ocupado por la señora Lesvia del Carmen López Vargas, podía ser apartada de sus funciones, conforme la facultad discrecional en cabeza del alcalde.
De otro lado, reparó en que el Tribunal Administrativo de Sucre omitió referirse en su providencia, a la afectación o no de la calidad del servicio, ocasionada, en atención a la declaratoria de insubsistencia objeto del litigio. 3. Trámite procesal e informe de las entidades accionadas El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B, mediante auto de 21 de abril de 2022, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, para que hicieran las consideraciones que estimaran pertinentes.
Asimismo, dispuso la vinculación de la señora Lesvia del Carmen López Vargas, por tener interés en las resultas del proceso. El Tribunal Administrativo de Sucre solicitó la improcedencia de la acción, pues en su concepto, adolecía del requisito de relevancia constitucional. A ese efecto, puntualizó que las razones presentadas por el ente territorial no fueron presentadas como cargos en la apelación presentada, contra la decisión proferida por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito de Sincelejo.
Bajo el contexto anterior, aclaró que el amparo constitucional no puede ser utilizado por la actora, con el propósito de enmendar errores procesales surgidos en curso del proceso contencioso administrativo o bien, para pretender replicar etapas concluidas. El Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito de Sincelejo pidió la improcedencia del amparo, pues ese no superaba el requisito de relevancia constitucional, puesto que los argumentos plasmados en la tutela no fueron objeto de estudio en la causa ordinaria.
La señora Lesvia del Carmen López Vargas guardó silencio. 4. La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B, mediante sentencia de 8 de junio de 2022, declaró improcedente la tutela interpuesta por el municipio de Sucre, debido a que no superaba el requisito de relevancia constitucional. Así, con relación al defecto sustantivo, fundamentado en la calidad del cargo y su incidencia en que fuese catalogado como de libre nombramiento y remoción, apuntó que este asunto ya había sido debatido en el proceso contencioso administrativo, de forma tal que los argumentos de la tutela y de esa causa guardaban identidad.
Por ese motivo, refirió que el cargo está cimentado en meras discrepancias con el estudio realizado por el Tribunal Administrativo de Sucre, lo cual implicaba que se buscase una revisión de instancia por parte del juez de tutela. Por otro lado, respecto al defecto procedimental, sustentado en el presunto silencio injustificado del Tribunal Administrativo de Sucre, en lo tocante al mejoramiento o no del servicio, con ocasión de la desvinculación de la señora López Vargas, aclaró que ello no fue parte del recurso de apelación formulado contra la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito de Sincelejo.
En ese contexto, puso de presente que la decisión del Tribunal Administrativo de Sucre tuvo como apoyo a su decisión, los reparos con los que se pretendía enervar la decisión del A quo, lo cual delimitaba la competencia de decisión del juez de segunda instancia. Asimismo, destacó que las razones que fundamentan la tutela presentada por el municipio de Sucre no fueron debatidas en el proceso ordinario, en la medida que no fueron planteadas ante el juez natural del asunto.
Concluyó que, no existían razones que exoneraran a la accionante de agotar el procedimiento judicial en debida forma. 5. La impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia en los siguientes términos: “No obstante, de que (sic) el recurso de impugnación de fallo de tutela no requiere de sustentación, me permitiré sustentar ante el superior”.
Por lo demás, consultado el aplicativo SAMAI[1] la Sala observa que la impugnante no allegó escrito alguno en el trámite de segunda instancia, en aras de sustentar o complementar la impugnación presentada. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. 2.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B, por medio de la cual se declaró improcedente la tutela interpuesta por el municipio de Sucre. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C- 590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. Los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”[5].
En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”[6]. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”[7], de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] [D]ebe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]” [8].
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […] [9]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto[10].
Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[11].
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[12].
Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.
No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad. Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 5.
Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Con el fin de desatar la impugnación presentada por el municipio de Sucre, la Sala se referirá a los siguientes aspectos: (i) con relación al defecto sustantivo y (ii) respecto al defecto procedimental. Con relación al defecto sustantivo. 5.1.1. Consideraciones sobre la relevancia constitucional.
La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional.
El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.[13] En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”.[14] Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 5.1.2.
Solución del caso concreto. El municipio de Sucre interpuso acción de tutela, con miras a obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, presuntamente quebrantados por el Tribunal Administrativo de Sucre, que mediante sentencia de 9 de febrero, confirmó, en lo sustancial, el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito de Sincelejo, que accedió a las pretensiones, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Lesvia del Carmen López Vargas.
En ese orden, alegó que conforme con la nomenclatura interna de empleos, el cargo de Jefe de División, código 10, grado 08, en el que se desempeñaba la señora López Vargas, se había clasificado como del nivel directivo; por tanto, conforme lo preceptuado en el artículo 125 superior y el artículo 5º de la Ley 909 de 2004, su condición era de libre nombramiento y remoción. La Sala considera que los argumentos contenidos en el escrito de tutela no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, pues guardan identidad con los que fueron puestos en conocimiento del juez que conoció el proceso de nulidad y restablecimiento, que ya fueron debatidos y respecto de los cuales ya se efectuó un juicio de legalidad.
En efecto, se observa que la providencia cuestionada, se pronunció sobre los aspectos que sustentan esta tutela, en el que luego del estudio de rigor se concluyó que: (i) la naturaleza del cargo no fue objeto de debate en la alzada presentada y (ii) que no obstante ello, y aun cuando el cargo obedeciera a aquellos que deben ser tenidos como de libre nombramiento y remoción, la motivación del acto desvinculación no se acompasaban con la realidad fáctica de la demandante, luego adolecía de falsa motivación. Pues bien, esta Sala considera que, revisados el escrito de tutela y los argumentos planteados por la parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, comparten los motivos puestos en conocimiento del juez, en primera y segunda instancia, como razones de cargo, en aras de acreditar lo dicho en la demanda y, en este asunto, como causales específicas de procedibilidad de tutela contra providencia. En ese contexto, resulta evidente que las inconformidades planteadas por el aquí actor se compadecen con los argumentos esgrimidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho antes señalado.
Lo expuesto permite concluir que la tutela carece de relevancia constitucional, en la medida que la parte accionante pretende obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, aun desconociendo la competencia propia de la autoridad judicial llamada a resolver el entuerto, pues se reitera, de la revisión del asunto, se extrae la reiteración de los cargos de la demanda.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Sucre, con sentencia de 9 de febrero de 2022, estudió el hipotético presentado, en caso que el empleo ocupado por la señora López Vargas hubiese sido provisto como de libre nombramiento y remoción, con base en los siguientes argumentos: “(…) Para analizar este caso, es necesario mencionar que, se encuentra Si bien es cierto, la naturaleza del cargo no fue objeto de apelación, esta Judicatura, advierte que aun en dicho escenario se predica la causal de falsa motivación. En efecto, si el cargo de la actora se asimilara por con su condición de jefe de división a uno de libre nombramiento y remoción, y, pese a que en este tipo de nombramiento no se requiere motivar el acto de retiro, porque responde en principio a la discrecionalidad del nominador, cuando el mismo se motiva, como ocurrió en el presente asunto, las razones que se consignan en el texto como justificación y que constituyen el fundamento del mismo y hechos determinantes de la decisión, deben ser ciertas, lo que no ocurre, con la motivación del Decreto No. 641 de 8 de junio de 2016, en el que se dispuso el retiro del servicio de la actora, como en líneas previas se argumentó. Ello, más aun cuando, al revisar el mandato dispuesto en el artículo 44 del CPACA, así: “ARTÍCULO 44.
DECISIONES DISCRECIONALES. En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. En suma, la Sala concluye como se anticipó que el acto de desvinculación de la de la actora, como fue expresado por el juez de primera instancia, esta afectado de causa de nulidad por falsa motivación. (…)”.
Visto lo anterior, la Sala considera que la cuestión que se discute no reviste de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se presenta en la acción de tutela de la referencia es netamente legal, pues lo que pretende la parte actora es que, a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los planteamientos expuestos como argumentos para probar la legalidad de la Resolución 641 de 2016.
Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales; a contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.
La Sala llama la atención sobre la impertinencia del argumento, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener una revisión de instancia, motivo que resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela. Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales, a través de la acción de tutela, se pretende obtener prestaciones de carácter económico o, bien, versan sobre asuntos de mera legalidad, en los cuales se presenta una inconformidad con el estudio normativo realizado por el juez natural del asunto, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales.
En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12.
Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.
Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución. 13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.
En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.
De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.
La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.
(…)”. Así las cosas, se establece que como la parte actora fundamentó su escrito en argumentos que fueron resueltos por el juez que en Derecho debía hacerlo, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso. No se advierte que las apreciaciones presentadas por la parte actora conlleven a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, los cuales ya emitieron un pronunciamiento sobre el asunto puesto a su consideración. Respecto del defecto procedimental.
Relevancia constitucional: La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados. Existencia de otros medios ordinarios o extraordinarios: Con el fin de desarrollar este requisito, la Sala hará las siguientes precisiones: El municipio de Sucre, alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, como consecuencia del presunto defecto procedimental en que incurrió el Tribunal Administrativo de Sucre, toda vez que, en su concepto al proferir la sentencia de primera instancia, omitió pronunciarse sobre el mejoramiento en la prestación del servicio, ocasionado con la desvinculación de la señora Lesvia del Carmen López Vargas.
Dicho lo anterior, la Sala estima que el municipio de Sucre no agotó el procedimiento ordinario, dentro del asunto que fundamentó la interposición de la acción constitucional bajo estudio, pues tenía la posibilidad de intervenir dentro del proceso, en procura de la defensa de sus intereses. En ese orden, se destaca que a pesar que la entidad accionante formalmente interpuso el recurso de apelación, con el fin de cuestionar la sentencia de primera instancia, en el escrito de alzada no se presentó argumento alguno, en procura de cuestionar el mejoramiento del servicio, con el nombramiento de la persona que sustituyó a la señora López Vargas.
Así las cosas, se resalta que conforme lo aceptado por la accionante y lo acreditado en el proceso ordinario, el objeto de debate en la alzada, tenia por fundamento la competencia o no del alcalde municipal para expedir el acto de insubsistencia y el carácter temporal en el nombramiento de la demandante. Revisados los documentos que reposan en el plenario, la Sala encuentra que la actora, no realizó actuación alguna en procura de defender sus intereses, sin reparar en que tuvo las oportunidades para hacerlo.
Así, la revisión del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, permite avizorar que la sentencia de primera instancia fue apelada con fundamento en argumentos que no se acompasan con lo contenido en el amparo constitucional. Ahora bien, es claro que el municipio de Sucre contó con la oportunidad procesal de comparecer o no a dicho proceso; no obstante, al haber agotado el recurso, con fundamento en razones diferentes, debe estarse a lo resuelto conforme con esos argumentos.
Corolario de lo expuesto, la Sala destaca que como adición a lo dicho por el A quo, es de anotarse que el caso en concreto guarda además relación con la causal de procedibilidad contenida en literal e de la sentencia C-590 de 2005, esto es, que el actor hubiese identificado en forma razonable los hechos que generan la vulneración alegada y, en caso de ser procedente, haber alegado la circunstancia dentro del proceso ordinario, en ese orden, la providencia dispuso: “(…) La exigencia de identificar de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y haber alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que ello hubiere sido posible, como requisito de procedibilidad de la demanda de tutela contra providencias judiciales, es comprensible en la medida en que “es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”[15].
La demanda de tutela, al referirse a este requisito, se limita a afirmar que se ha precisado e identificado los hechos que vulneran el derecho fundamental[16], pero guarda silencio en cuanto a la circunstancia de haber alegado en el proceso lo que ahora se cuestiona y sobre la existencia o no de la posibilidad de haberlo hecho. “ Por lo tanto, es menester verificar tres aspectos relevantes respecto de cada uno de los defectos planteados, a saber: (a) si se identificó de manera razonable los hechos que generan la vulneración, (b) si se alegó esta circunstancia en el proceso seguido por la jurisdicción ordinaria y (c) si hubo o no la posibilidad de alegarla.
(…)”. Bajo ese panorama, la Sala considera que no resulta una carga desproporcionada el exigir que la aquí accionante, hubiese incluido dentro de su escrito de apelación, argumentos en procura de demostrar el presunto mejoramiento en la prestación del servicio público, que ahora trae a este amparo como simiente de los cargos alegados, que, de suyo, era un tema que resultaba acorde con sus intereses.
Sea de aclarar que, el derecho de la doble instancia supone una revisión por parte del superior jerárquico, de aquellas decisiones que resultan contrarias a los intereses de determinada parte procesal, siempre que se observen ciertas cargas procesales, en este caso, desarrollar un discurso jurídico tendiente a cuestionar la decisión del juez de primera instancia, con fundamento en razones que se acompasaran con la sentencia del A quo.
En efecto, el proceso debe entenderse como una sucesión de etapas perentorias y preclusivas, consecuencia de ello, las partes tienen la carga de comparecer y actuar en concordancia con ello y en caso de no hacerlo así, aceptar las consecuencias aún adversas que pudiera resultar de su incuria. Así, es de recordar que los cuestionamientos a la sentencia de primer grado, deben efectuarse a través del recurso de apelación, cuando la Ley no disponga expresamente otra cosa, dentro del término de ejecutoria de la decisión del A quo y en escrito en el que se expongan los argumentos de inconformidad de cara a esa decisión. En ese orden, es evidente la impertinencia del argumento planteado por la impugnante, puesto que la revisión del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, da cuenta que no cuestionó materialmente la sentencia de primera instancia, en lo referente a la prestación del servicio y, ahora pretende hacerlo a través de la acción de tutela, con los argumentos que han debido plantearse en la alzada.
La Sala aclara que los argumentos planteados por la parte actora en su escrito de tutela, debieron ser puestos de presente dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no dentro de la acción constitucional de la referencia; máxime cuando contó con oportunidades para intervenir, acorde con lo expuesto en precedencia. Ahora bien, se resalta que aun cuando la parte actora manifiesta que existe un perjuicio irremediable, no agotó la carga argumentativa a que había lugar, con el fin de identificarlo y de contera, no existen elementos siquiera sumarios de los cuales se pueda inferir su causación. Es preciso manifestarle a la accionante que la sola afirmación en ese sentido no es óbice para su configuración, pues aun cuando la tutela sea un mecanismo en esencia informal, lo consignado por las partes debe encontrar sustento en un mínimo acervo probatorio.
A ese efecto, la Corte Constitucional en sentencia T- 040 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), dispuso: “La jurisprudencia constitucional ha establecido que, en principio, la informalidad de la acción de tutela y el hecho de que el actor no tenga que probar que es titular de los derechos fundamentales reconocidos por la Carta Política, no lo exoneran de demostrar los hechos en los que basa sus pretensiones.
En efecto, la Corte ha sostenido que quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que funda su pretensión. Del mismo modo, esta Corporación ha establecido que el amparo es procedente cuando existe el hecho cierto, indiscutible y probado de la violación o amenaza del derecho fundamental alegado por quien la ejerce.
Por consiguiente, el juez no puede conceder la protección solicitada simplemente con fundamento en las afirmaciones del demandante, y si los hechos alegados no se prueban de modo claro y convincente, el juez debe negar la tutela, pues ésta carece de justificación”. Así las cosas, la Sala advierte que no existen elementos que lleven a la convicción de la existencia de una situación que imponga la actuación del juez constitucional, con miras a sustraerlo de la obligación de acudir al juez que conoce el asunto.
Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado porel municipio de Sucre se torna improcedente. III. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 8 de junio de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B, puesto que el asunto de marras no supera los requisitos de relevancia constitucional, ni de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 8 de junio de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B, dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO. - Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1]https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos. aspx?guid=110010315000202200052011100103 [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [5] Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell). [6] Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [7] Sentencia T-538 de 1994. [8] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [9] Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 7 de marzo de 2013. MP. Alexei Julio Estrada. [10] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [11] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [12] Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [13] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [14] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [15] Así se precisa en el alcance de este requisito en la Sentencia C-590 de 2005 y se reitera, entre otras, en las Sentencias SU-917 de 2010 y SU- 131 de 2013. [16] Supra I. 1.3.