Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Lesividad) Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Ramiro Mondragón Marulanda Tema: Reliquidación pensión de invalidez Decisión. Confirma decisión que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.

La Sala de Subsección resuelve los recursos de apelación interpuestos por las partes en contra de la sentencia del 30 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas. II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda.1 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA,2 Colpensiones, actuando por intermedio de apoderado, solicitó la nulidad de las Resoluciones GNR 119505 del 31 de mayo de 2013 y GNR 168703 del 9 de junio de 2015, que reliquidaron la pensión de invalidez del señor Ramiro Mondragón Marulanda, en cumplimiento de un fallo de tutela. 3.

A título de restablecimiento del derecho, Colpensiones solicitó que se ordene al demandado devolver lo percibido por concepto de la reliquidación de la pensión de invalidez a partir de la fecha en que se le incluyó en la nómina de pensionados en virtud de la Resolución GNR 119505 del 31 de mayo de 2013 y hasta que se disponga la suspensión provisional del mismo o se declare su nulidad; lo anterior, con la indexación correspondiente o el reconocimiento de los intereses a que haya lugar, teniendo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

Asimismo, solicitó 1 Expediente digitalizado sistema SAMAI. Primera instancia. Carpeta «23_ED_7600123330002018.zip», archivo «004 Cuaderno1.pdf». Folios 10 y s.s. del archivo PDF. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la suspensión provisional de los actos acusados. 2.1.2.

Hechos de la demanda 4. El señor Ramiro Mondragón Marulanda, acreditó un total de 3032 días laborados, correspondientes a 433 semanas. 5. Mediante la Resolución 602 del 1.° de enero de 2012, se le reconoció una pensión de invalidez en cuantía de $535.600, con efectividad desde el 8 de febrero de 2011. 6. Contra la anterior decisión el señor Mondragón Marulanda interpuso los recursos de reposición y apelación. 7.

A través de la Resolución 5763 de junio de 2012 se le reconoció la pensión «con los salarios reales en cuantía inicial a $1´415.567 a partir del 8 de febrero de 2011» y mediante la Resolución 900698 del 2012 se resolvió el recurso de apelación confirmando la Resolución 602 del 1.° de enero de 2012. 8. Por medio de la Resolución 119505 del 31 de mayo de 2013 se reliquidó la pensión de invalidez dando cumplimiento parcial a una sentencia de tutela dictada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar, departamento del Valle del Cauca, a favor del señor Mondragón Marulanda, en cuantía de $1´870.293.00, efectiva a partir del 17 de noviembre de 2010. 9.

Por Resolución GNR 231730 del 11 de septiembre de 2013, se revocó la Resolución GNR 119505 del 31 de mayo de 2013, dado que en el cumplimiento parcial al fallo no se tuvo en cuenta que ya se había reconocido con anterioridad la pensión de invalidez al señor Mondragón Marulanda, motivo por el cual se ordenó descontar por «nota crédito» la suma de $38´466.245. 10.

Mediante la Resolución GNR 168703 del 9 de junio de 2015 se dio cumplimiento total al fallo judicial proferido por Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar y en consecuencia reliquidó la prestación de invalidez, en cuantía de $2´109.633 efectiva a partir del 17 de noviembre de 2010. 11. Mediante Auto APSUB5371 del 19 de diciembre de 2017 se requirió al señor Mondragón Marulanda, para que, en el término de un mes, allegara autorización expresa para revocar la Resolución GNR 231730 del 11 de septiembre de 2013 y GNR168703 del 9 de junio de 2015, conforme a lo indicado en la parte motiva.

Pasado un mes, el señor Mondragón Marulanda, no allegó respuesta. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación. 12. En la demanda se indicaron como transgredidas, la Constitución Política de Colombia, la Ley 100 de 1993, el Decreto 1045 de 1978 y el Decreto 1919 de 2002. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.

En el concepto de violación se indicó que los actos administrativos, Resolución GNR 119505 del 31 de mayo de 2013 y Resolución GNR 168703 del 9 de junio de 2015, reliquidaron la pensión de invalidez a favor del señor Ramiro Mondragón Marulanda, sin que él mismo contara con derecho a ello, toda vez que en la sentencia de tutela se ordenó la aplicación de los Decretos 1045 de 1978 y 1919 del 2002, pero sin tener en cuenta que el señor Mondragón Marulanda laboró en el Hospital San Jorge, por lo que hacía parte del sector público municipal y cuando laboró en el Hospital Santa Ana hizo parte del sector público distrital o departamental y, por ende, no correspondía al sector nacional, lo cual hace inaplicable el Decreto 1045 de 1978.

Esto en virtud del artículo 195 de la Ley 100 de 1993. 2.2. Contestación de la demanda 14. El señor Ramiro Mondragón Marulanda contestó la demanda a través de apoderada3, quien se opuso a las pretensiones formuladas por COLPENSIONES. 15. Al efecto señaló que el señor Mondragón Marulanda obtuvo la reliquidación pensional a través de una orden judicial proferida el 12 de octubre de 2012, dictada dentro del proceso radicado 76-100-40-89-001-2012-0205-00, en la que se le ampararon sus derechos fundamentales y se ordenó al Instituto de los Seguros Sociales, hoy COLPENSIONES, reliquidar su pensión aplicando todos los factores salariales, los cuales fueron reconocidos mediante la Resolución GNR 119505 de 31 de mayo de 2013, proferida por el Instituto de los Seguros Sociales, hoy COLPENSIONES. 16.

El señor Ramiro Mondragón Marulanda, se desempeñó como gerente de la empresa social del Estado Hospital San Jorge de Calima El Darién, por lo tanto, tenía el carácter de empleado público por disposición de la Ley 100 de 1993, en su artículo 195, según el cual, las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990. 17.

Sostuvo que la Ley 10 de 1990 capítulo IV en el artículo 30, inciso 2, señaló que a los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de esa ley.

Por tanto, la orden dada por el juez constitucional se ajustó a derecho al aplicar el Decreto 1045 de 1978, por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, norma que en su artículo 45, determina los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. 3 Ibidem.

Archivo «8_CONTESTACIONDEDEMANDA_CASTILLO760012333.PDF» Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. Finalmente indicó que éste no es el escenario para provocar una nueva controversia de los hechos que ya fueron valorados en un trámite de acción de tutela, que brindó todas las garantías procesales y que arrojó como resultado la sentencia de tutela número 146 de 12 de octubre de 2012, dictada dentro del proceso 76-100-40- 89-001-2012-0205-00, que se encuentra ejecutoriada e hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. 19.

De otra parte, adujo que Colpensiones nunca cumplió con la exigencia legal de solicitarle al demandado autorización para revocar dicho acto administrativo. 20. Finalmente propuso las excepciones de «improcedencia por caducidad de la acción», «improcedencia de la acción por cosa juzgada», «improcedencia de la acción por no haber agotado el requisito exigido por código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo artículo 97». 2.3.

Sentencia de primera instancia 21. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia de 30 de noviembre de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, ordenó a la parte demandante continuar con el pago de la pensión de invalidez al señor Ramiro Mondragón Marulanda de acuerdo con los actos administrativos que le reconocieron esta prestación, proferidos antes del fallo de tutela del 12 de octubre de 2012 del Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar, departamento del Valle del Cauca; no ordenó la devolución de suma alguna de dinero y se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada. 22.

Para lo anterior especificó que «Como esta fue la orden que se profirió al decretar la suspensión provisional significa que el restablecimiento del derecho surte efectos desde la fecha de ejecutoria del auto que la adoptó. La apelación de la medida cautelar se concedió en el efecto devolutivo que supone “no se suspenderá el cumplimiento de la providencia apelada, ni el curso del proceso”». 23.

En primer lugar, estableció que en ese caso no se estructuró el fenómeno de la caducidad de la acción por cuanto el artículo 164, numeral 1, literal C del CPACA, señala que la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho se puede interponer en cualquier tiempo si se dirige «contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas», por tanto como se pretende la nulidad de actos administrativos que reliquidaron una pensión de invalidez -prestación periódica- la demanda se podía presentar en cualquier tiempo. 24.

Posteriormente se refirió al fenómeno de la cosa juzgada para lo cual estimó que los actos administrativos proferidos en cumplimiento de sentencias de tutela escapan a la cosa juzgada constitucional y son susceptibles de control de legalidad por el juez natural que en este caso es el contencioso administrativo. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.

Determinó que, de los actos demandados, la Resolución GNR 119505 del 31 de mayo de 2013, fue revocada en sede administrativa, a través de la Resolución 231730 de 11 de septiembre de 2013, pero era susceptible de control de legalidad mientras estuvo vigente, porque los efectos de la revocatoria son a futuro. 26. Luego se refirió al marco normativo de la pensión de invalidez y con ello a la Ley 100 de 1993, artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993 y al Decreto 691 de 1994 que estableció que las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivencia de los servidores públicos referidos en el artículo 1.°, se regirán en un todo por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que las modifiquen, adicionen o reglamenten. 27.

Luego citó el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 para referirse a los factores salariales de liquidación de las pensiones de invalidez de los servidores públicos y con ello, al Decreto 1158 de 1994. 28. En este sentido estableció que la vinculación laboral del demandado era territorial descentralizada por servicios y la invalidez se estructuró en vigencia de la Ley 100 de 1993 que cubre la contingencia, por lo tanto, el Decreto 1158 de 1994 sobre los factores salariales para la base de cotización es el aplicable. 29.

En consecuencia, declaró la nulidad de: i) la Resolución GNR 119505 del 31 de mayo de 2013 porque en su vigencia ordenó el pago de una pensión incluyendo factores no contemplados por el Decreto 1158 de 1994 y de ii) la Resolución GNR 168703 del 9 de junio de 2015, aún vigente, porque reliquidó la pensión incluyendo factores no contemplados por el Decreto 1158 de 1994. 30.

Finalmente consideró que no se demostró temeridad o mala fe del demandado para acceder al fallo de tutela que ordenó la reliquidación por lo que no debe devolver las sumas recibidas en exceso. 2.4. Recursos de apelación 2.4.1. Parte demandante COLPENSIONES4. 31. La apoderada de la entidad demandante interpuso recurso de apelación parcial en oposición a la sentencia del Tribunal.

Específicamente en contra de la negativa frente a la pretensión de ordenar la devolución de las sumas percibidas por el pensionado producto de los actos administrativos cuestionados. 32. Como fundamento de su disenso explicó que los certificados laborales entregados por el ciudadano Ramiro Mondragón Marulanda, permiten ver que laboraba para el Hospital Santa Ana y el Hospital San Jorge los cuales son empresas sociales del 4 Ibidem.

Archivo «052_MemorialWeb_Recurso.pdf». Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, que de conformidad con lo establecido en el Decreto 1876 de 1994 constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos. 33.

Por tanto, el juez de tutela aplicó el Decreto 1919 del 2002, omitiendo la excepción que este impone en su artículo 2.° según el cual a las personas vinculadas a las Empresas Sociales del Estado se les continuará aplicando el régimen de prestaciones sociales de la Rama Ejecutiva del orden nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993. 34.

A renglón seguido explicó: « Así las cosas, nuevamente el exjuez […] realiza una interpretación ilegal del decreto 1045 de 1978, pues este fija las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, frente a esto debemos decir que de conformidad con los formatos CLEBP allegados por el ciudadano RAMIRO MONDRAGÓN MARULANDA, se evidencia que cuando laboró en el HOSPITAL SAN JORGE, este hacía parte del sector público municipal y cuando laboró en el HOSPITAL SANTA ANA, este hacía parte del sector pública departamental o distrital, así las cosas, resulta claro para el caso objeto de análisis, que el ciudadano RAMIRO MONDRAGÓN MARULANDA no hacia parte de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, lo cual hace inaplicable el decreto 1045 de 1978». 35.

Finalmente señaló que de no ordenarse la devolución de los dineros que percibió el pensionado puede afectar el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. 2.4.2. Apelación de la parte demandada 36. La apoderada del señor Ramiro Mondragón Marulanda señaló5 que la orden dada por el juez de tutela se ajustó a derecho al aplicar el Decreto 1045 de 1978, el cual continua vigente, ya que el señor se desempeñaba como gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Jorge de Calima El Darién y de acuerdo con la naturaleza jurídica del hospital, con apego a lo dispuesto en los artículos 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 1993, el Hospital fue transformado en Empresa Social del Estado. 37.

Según lo sostuvo, como el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 estableció que la prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos; además, al señalar el régimen jurídico de las Empresas Sociales del Estado, el artículo 195 Ibidem en su numeral 5 dispuso que «Las personas vinculadas 5 Ibidem.

Archivo «057_RECEPCIONRECURSOAPELACION_CASTILLO760012333.pdf». Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990». 38.

Por lo tanto, el señor Ramiro Mondragón Marulanda era empleado de una entidad territorial, pero por efecto de la Ley 10 de 1990, le asiste el derecho de gozar de todos los beneficios de un empleado público del nivel nacional, pues dicha norma en su artículo 30 señala que las entidades públicas de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud, aplicarán a sus trabajadores oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y reglas propios del régimen de carrera administrativa, y les reconocerán, como mínimo, el régimen prestacional previsto en el Decreto 3135 de 1968.

Además, a los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la citada ley. 39. Por tanto, como el accionado fue empleado de una entidad territorial de salud, gozaba de los beneficios de un empleado público de nivel nacional, por mandato de la ley, por lo que también debe atenderse a lo señalado en el artículo 1.° del Decreto 1919 de 2002. 40.

Adujo que la misma demandante COLPENSIONES, manifiesta que se debe tener en cuenta lo establecido en el artículo 2.° del Decreto 1919 de 2002, que ordena la aplicabilidad del artículo 195 de la Ley 100 de 1993, que a su vez establece en su artículo 5.° la aplicabilidad del CAPÍTULO IV de la Ley 10 de 1990, norma que señala que las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del CAPÍTULO IV de la Ley 10 de 1990. 41.

Finalmente adujo que los actos demandados no son susceptibles de control judicial comoquiera que se profirieron para dar cumplimiento a la una orden judicial de tutela de 12 de octubre de 2012, dictada en el proceso 76-100-40-89-001-2012-0205-00 y con tales actos no se crearon situaciones nuevas o distintas, a las ordenadas en el fallo. 2.5.

Alegatos en segunda instancia 42. En esta oportunidad tanto las partes como el agente del Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. 43. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, el Consejo de Estado es competente para resolver los 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos de apelación interpuestos. 44. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante; en el caso de la referencia, ambas partes presentaron el recurso, por lo que no se encuentra sujeto a limitaciones. 3.2.

Aclaración previa – Medida cautelar 45. En el curso de la primera instancia, a través de auto del 6 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a la medida cautelar solicitada por COLPENSIONES con los siguientes argumentos: i) Por Resoluciones 000602 de 2012 y 5761 del 1.° de junio de 2012, Colpensiones reconoció y ajustó la pensión de invalidez del demandado, al tenor de las Leyes 100 de 1993 y 860 de 2003, teniendo en cuenta que el beneficiario acreditó 433 semanas cotizadas y presentó una pérdida de la capacidad laboral del 75.05%, estructurada el 17 de noviembre de 2010. ii) Mediante los actos acusados Colpensiones reliquidó la pensión de invalidez del señor Ramiro Mondragón Marulanda, en cumplimiento de un fallo de tutela, que ordenó ajustar la prestación con todos los factores salariales previstos en los Decretos 1045 de 1978 y 1919 de 2002, devengados «en los últimos años laborales». iii) Sin embargo, dicha orden desconoció que el pensionado no estaba amparado por un régimen especial.

Por el contrario, el ingreso base de liquidación de la pensión de invalidez debía corresponder al promedio de las «cotizaciones de los últimos diez años, contados desde la fecha de estructuración hacia atrás, o en todo el tiempo si este fuere inferior». iv) No ordenó la suspensión de la Resolución GNR 119505 del 31 de mayo de 2013, al advertir que fue revocada por la Resolución GNR 231730 del 11 de septiembre de 2013. 46.

El accionado interpuso recurso de apelación donde señaló que la decisión judicial proferida por el juez de tutela se ajustó al ordenamiento superior e hizo tránsito a cosa juzgada constitucional8. En esta línea, la Resolución GNR 231730 del 11 de septiembre de 2013 es un acto de ejecución carente de control judicial. 7 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» 8 El accionado invocó las Sentencias T-649 de 2011, T-614 de 2013 y T-280 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.

Adicional a lo anterior debió estudiarse la caducidad propuesta, teniendo en cuenta que la demanda se presentó 4 meses después de la notificación de los actos enjuiciados, ni tampoco se tuvo en cuenta que el señor Ramiro Mondragón Marulanda se desempeñaba como gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Jorge de Calima El Darién, departamento del Valle del Cauca, por lo tanto, conforme al artículo 195 de la Ley 100 de 1993, es beneficiario de la Ley 10 de 1990 que prevé que «a los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional», esto es, los Decretos 1045 de 1978 y 1919 de 2002. 48.

Finalmente, manifestó que se encuentra en condición de discapacidad, depende de su pensión para subsistir por lo que de accederse a las pretensiones afectarían sus derechos fundamentales. 49. Ahora bien, el conocimiento del recurso de apelación correspondió al despacho ponente de esta decisión bajo el radicado 76001233300020180131801 (2412-2023), encontrándose pendiente de emitir decisión de fondo. 50.

De acuerdo con lo anterior, esta Subsección, en aras de la prevalencia del principio de economía procesal, estima necesario dar aplicación al artículo 323 del Código General del Proceso, inciso 6.°, norma que dispone «Artículo 323. Efectos en que se concede la apelación Podrá concederse la apelación: […] En caso de apelación de la sentencia, el superior decidirá en esta todas las apelaciones contra autos que estuvieren pendientes, cuando fuere posible. […]». 51.

De acuerdo con lo anterior la Sala se pronunciará, preliminarmente, sobre la presunta configuración del fenómeno de la caducidad y los demás tópicos serán abordados con el fondo del asunto. 3.3. Problemas jurídicos 52. Corresponde a la Sala de Subsección establecer si ¿en este caso operó el fenómeno de la caducidad del medio de control? 53.

En segundo lugar, determinará si ¿Los actos enjuiciados son pasibles de control judicial? 54. Como tercer tópico establecerá si ¿el demandante puede mantener la orden de reliquidación de su pensión de invalidez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en «los últimos años laborales», en aplicación de los Decretos 1045 de Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1978 y 1919 de 2002, por su labor desarrollada como servidor público de empresas sociales del Estado del orden territorial? 55.

En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea negativa deberá verificarse si ¿es procedente ordenar la devolución de las sumas que percibió en virtud de la orden de tutela dictada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar, Valle del Cauca, de 12 de octubre de 2012, dictada dentro del proceso 76-100-40-89-001-2012- 0205-00? 3.4.

Primer problema jurídico. ¿En este caso operó el fenómeno de la caducidad del medio de control? 56. Al respecto, el artículo 164 del CPACA dispuso que la demanda puede presentarse en cualquier tiempo cuando «se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas». 57. No obstante, en virtud del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024,9 esta Subsección ha extraído las siguientes reglas: i) las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión; ii) la única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito; iii) en los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley; y iv) en los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir de la vigencia de dicha ley.10 58.

Si bien es cierto que en este caso se demandaron las Resoluciones GNR 119505 del 31 de mayo de 2013 y GNR 168703 del 9 de junio de 2015, la medida cautelar sólo recayó sobre la segunda, en razón a que la primera había sido revocada por la administración. 9 Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no Podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito. A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2025, radicado 05001-23-33- 000-2021-02135-02 (1229-2024).

Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59. Entonces, como la Resolución GNR 168703 data del 9 de junio de 2015 y la demanda se interpuso el 18 de diciembre de 2018, se concluye que el medio de control fue interpuesto oportunamente. 3.5.

Segundo problema jurídico. ¿Los actos enjuiciados son pasibles de control judicial? 60. Es de anotar que, en su apelación el señor Mondragón Marulanda alegó que los actos enjuiciados no eran pasibles de control judicial, ya que fueron expedidos en cumplimiento de un fallo de tutela y, por lo tanto, tenían la naturaleza de ejecución y estaban amparados por la cosa juzgada constitucional.

Frente a estos argumentos, el Consejo de Estado ha sostenido:11 […] en cuanto a los asuntos en que las órdenes relacionadas con reconocimientos pensionales se hayan dictado en virtud de acciones de tutela, si procederá el control de legalidad por vía judicial. En ese sentido, en auto del 11 de julio de 2019, esta Corporación señaló: «Se concluye que el acto administrativo que materializa las órdenes impartidas a partir de una sentencia de tutela no está exento de control en sede jurisdiccional, toda vez que juez administrativo, es el natural para hacer el control de legalidad sobre los actos proferidos por las entidades públicas, todo ello conforme a lo previsto en el artículo 238 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(…). La Sala considera que no le asiste razón a la parte demandada al proponer la excepción de cosa juzgada, toda vez que la entidad demandante al proferir la Resolución 41241 del 18 de agosto de 2006, no está reabriendo el debate jurídico agotado en el fallo de tutela de 7 de abril de 2006, el cual fue proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena); por el contrario, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP en cumplimiento de su deber legal y constitucional demandó el acto administrativo producto de una orden impartida por un juez de tutela.

La Sala advierte, que no se configuró el fenómeno jurídico de cosa juzgada, toda vez que no existe identidad de objeto y causa entre la acción de tutela presentada por la demandada y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que aquí se ventila, razones suficientes para que la excepción propuesta no tenga vocación de prosperidad (…)»12 A su turno, en sentencia del 17 de noviembre de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó: «(…) a pesar de que el acto administrativo sea de ejecución al ser expedido para dar cumplimiento a una sentencia, es eventualmente acusable, porque el mecanismo de tutela que es su origen, es de naturaleza diferente a la jurisdicción ordinaria o contenciosa, y por lo tanto, si es posible presentar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…).»13 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 14 de marzo de 2024, radicado 44001-23-40-000- 2021-00022-01 (4811-2023). 12 Auto de 11 de julio de 2019.

MP. César Palomino Cortés. Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05653-01 (4063-15). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. sentencia del 17 de noviembre de 2016. Radicado: 050012333000201200819 02 (3743-2015). Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.

De acuerdo con el anterior pronunciamiento, cuando los actos de ejecución son expedidos en virtud de acciones de tutela, es procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para estudiar su legalidad, conforme ocurre en el presente caso. 3.6. Tercer problema jurídico. ¿El señor Ramiro Mondragón puede mantener la orden de reliquidación de su pensión de invalidez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en «los últimos años laborales», en aplicación de los Decretos 1045 de 1978 y 1919 de 2002, por su labor desarrollada como servidor público de empresas sociales del Estado del orden territorial? 3.6.1.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 3.6.1.1. La pensión de invalidez. 62. Teniendo en cuenta que el régimen pensional aplicable debe ser el vigente al momento de presentarse y calificarse el hecho incapacitante, la Sala hará una breve reseña de la evolución normativa que rige la materia, así: 63. En un inicio, el literal C) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945 estableció la pensión de invalidez «al empleado u obrero que haya perdido su capacidad de trabajo para toda ocupación u oficio, mientras dure la incapacidad, equivalente a la totalidad del último sueldo o salario devengado, sin bajar de cincuenta pesos ($ 50) ni exceder de doscientos pesos ($ 200).

La pensión de invalidez excluye la cesantía y la pensión de jubilación.» Posteriormente, el artículo 8º de la Ley 77 de 1959 elevó el límite máximo del monto de la pensión de invalidez a cuatrocientos pesos ($400) mensuales. 64. Mas tarde, la Ley 4ª de 1966 en su artículo 4º señaló que la cuantía de las pensiones de jubilación o de invalidez se liquidarán de acuerdo a un porcentaje salarial devengado por el trabajador, en los siguientes términos: «Artículo 4º A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.» 65.

Con la expedición del Decreto 3135 de 1968, «por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales», se señaló lo siguiente en su artículo 23: «Artículo 23. Pensión de invalidez. La invalidez que determine una pérdida de la capacidad laboral no inferior a un 75%, da derecho a una pensión, pagadera por la respectiva entidad de previsión con base en el último sueldo mensual devengado, mientras la invalidez subsista, así: a. El cincuenta por ciento cuando la pérdida de la capacidad laboral sea del 75%;

Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. Del 75%, cuando la pérdida de la capacidad laboral exceda del 75% y no alcance el 95%; c. El ciento por ciento (100%) cuando la pérdida de la capacidad laboral sea superior al 95%.

Parágrafo. La pensión de invalidez excluye la indemnización.»14 66. Acto seguido, el artículo 63 del Decreto 1848 de 1969 reglamentó la pensión de invalidez y estableció la cuantía de la prestación de forma proporcional al grado de incapacidad calificado por la entidad de previsión competente, al respecto indicó: «Artículo 63. Cuantía de la pensión. El valor de la pensión de invalidez se liquidará con base en el último salario devengado por el empleado oficial y será equivalente al grado de incapacidad laboral, conforme a los porcentajes que se establecen a continuación, así: a) Cuando la incapacidad sea superior a noventa y cinco por ciento (95%) el valor de la pensión mensual será igual al último salario devengado por el empleado oficial, o al último promedio mensual, si fuere variable. b) Si la incapacidad excediere del setenta y cinco por ciento (75%) sin pasar del noventa y cinco por ciento (95%), la pensión mensual será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual. c) Si la incapacidad laboral es del setenta y cinco por ciento (75%), dicha pensión será igual al cincuenta por ciento (50%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual, si fuere variable.» 67.

En cuanto al ingreso base para la liquidación de la pensión de invalidez, resulta importante poner de presente que el artículo 45 del Decreto 1045 de 197815 establece los factores a tener en cuenta para el reconocimiento de dicha prestación: «Artículo 45. De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta los siguientes factores de salario: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; 14 Derogado por el artículo 98 del Decreto 1295 de 1994. 15 Norma que resulta aplicable a servidores que no se encuentran en regímenes pensionales especiales ni exceptuados.

Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968.» 68.

Ahora bien, con la expedición de la Ley 100 de 1993, se reguló el monto de la prestación en los siguientes términos «Artículo 40. Monto de la pensión de invalidez. El monto mensual de la pensión de invalidez será equivalente a: a. El 45% del ingreso base de liquidación, más el 1.5% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral sea igual o superior al 50% e inferior al 66%. b. El 54% del ingreso base de liquidación, más el 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras ochocientas (800) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral es igual o superior al 66%.

La pensión por invalidez no podrá ser superior al 75% del ingreso base de liquidación. […]». 69. Por su parte, el Decreto 1158 de 1994 reguló los factores sobre los cuales se efectúan las cotizaciones al sistema general de seguridad social, los cuales permiten determinar el IBL16 para liquidar las pensiones reconocidas en la Ley 100 de 1993,17 incluida la de invalidez, así: «Artículo 1.

El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados;» 16 Ingreso Base de Liquidación. 17 Respecto del ingreso base de liquidación pensional, el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 dispuso: Artículo 21.

Ingreso Base de Liquidación. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta Ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si éste fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […].

Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.6.1.2. Caso concreto 70. Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, es pertinente mencionar los siguientes documentos que fueron aportados junto con la contestación de la demanda dentro del expediente digital correspondiente a la primera instancia, índice 29, (Radicado 76001233300320180131800): i) Certificaciones laborales del Hospital Santa Ana ESE del municipio de Bolívar en las cuales consta que el señor Ramiro Mondragón Marulanda se desempeñó como subgerente administrativo entre el 2 de febrero de 2001 y el 22 de julio de 2003 y como gerente entre el 8 de enero de 2004 y el 31 de marzo de 2008.

Los aportes a pensión se hicieron sobre la asignación básica mensual. Adicionalmente, devengó primas de servicios, vacaciones y navidad. ii) Certificaciones laborales de la ESE Hospital San Jorge de Calima - El Darién en las cuales consta que el accionado laboró como gerente entre el 1 de abril de 2008 y el 30 de marzo de 2010.18 Los aportes a pensión se hicieron sobre la asignación básica mensual y los gastos de representación. Además, percibió indemnización por vacaciones y las primas de servicios, vacaciones y navidad. iii) Dictamen suscrito por el Instituto de los Seguros Sociales - ISS, en el cual se determinó que el accionado tenía una pérdida de la capacidad laboral del 75.05%, originada en un accidente común, estructurada el 17 de noviembre de 2010. iv) Resolución 000602 del 2012, expedida por el ISS, que le reconoció al señor Ramiro Mondragón Marulanda la pensión de invalidez, conforme a la Ley 100 de 1993, en cuantía de $535.600, efectiva a partir del 8 de febrero de 2011.

Al respecto, se aclaró que «una vez revisada la Historia Laboral, se observa dentro del periodo de abril de 2008 hasta Octubre de 2009 saltos salariales en el IBC (Ingreso Base de Cotización), situación que nos indica que requiere Investigación Administrativa con los respectivos soportes de estos ingresos, para que se puedan tener en cuenta dentro de la liquidación de la prestación y así generar un IBL (Ingreso Base de Liquidación) con salarios reales». v) Sentencia de tutela del 12 de octubre de 2012, proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar – Valle del Cauca, que amparó los derechos fundamentales del ahora demandado a la seguridad social en conexidad con la vida digna y el debido proceso. 71.

En consecuencia, ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión de invalidez «aplicando todos los factores salariales del decreto 1045 de 1978, Artículo 45, en concordancia con el Decreto 1919 de 2002, que recibió como contraprestación 18 En una de las certificaciones se indicó que el demandado se desvinculó el 12 de marzo de 2012, pero al contrastar esta información con los demás documentos aportados se concluye que el retiro se produjo el 30 de marzo de 2010.

Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directa del servicio público que ejerció los últimos años laborales, en su valor completo, teniendo en cuenta lo indicado en la parte motiva del presente fallo, en especial que el peticionario queda amparado por el principio de favorabilidad en la aplicación de los Decretos 1045 de 1978, y Decreto 1919 de 2002, incluyendo todos los meses retroactivos y sus mesadas adicionales, desde el día que se causó el derecho, las que deberán ser pagadas con los intereses moratorios del artículo 141 de la ley 100 de 1993».

Esta decisión se fundó en las siguientes consideraciones: «Que de acuerdo a la normatividad expuesta, el despacho encuentra acertada la petición elevada por el actor en esta acción constitucional, donde solicita el amparo de la violación del derecho del debido proceso, a la seguridad social, teniendo en cuenta que debió aplicar en la reliquidación de la pensión del Señor RAMIRO MONDRAGON MARULANDA los factores de salario para liquidación estipulados en el Artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, en concordancia con lo plasmado a partir del 2002 en el Decreto 1919, artículo Primero, el cual menciona que a partir de la vigencia de este Decreto todos los empleados diferentes al régimen nacional gozaran del régimen prestacional señalado para este orden, es decir estos factores salariales deben ser aplicados de igual forma a los empleados de orden nacional, como “a los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional".

(Artículo 1 Decreto 1919 de 2002).» vi) Resolución GNR 119505 del 31 de mayo de 2013, por la cual Colpensiones reliquidó la pensión de invalidez del accionado, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar – Valle del Cauca. La cuantía de la prestación se fijó en $1´870.293, a partir del 17 de noviembre de 2010. 72.

Al efectuar la liquidación se señaló lo siguiente: «El monto mensual […] de invalidez será equivalente a: a. El 45% del ingreso base de liquidación, más el 1.5% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral s ea igual o superior al 50% e inferior al 66%. b. El 54% del ingreso base de liquidación, 111ás el 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras ochocientas (800) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral es igual o superior al 66%.

La pensión por invalidez no podrá ser superior al 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso la pensión de invalidez podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual". Que para obtener el ingreso base de liquidación de la presente prestación, se dará aplicación a lo establecido en el artículo 21 de la ley 100 de 1993; el cual establece: "Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez(10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo". Que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, las pensiones de invalidez, podrán ser revisadas "por solicitud de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente cada tres (3) años, con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma; si a ello hubiera lugar.

Que el artículo 10 del Decreto 758 de 1990, establece que la pensión de invalidez por riesgo común, " comenzará a pagarse en forma periódica y mensual desde la fecha en que se estructure tal estado. Cuando el beneficiario estuviere en goce de subsidio por incapacidad temporal, el pago de la pensión de invalidez comenzará a cubrirse al expirar el derecho al mencionado subsidio.

Que en virtud de lo dispuesto anteriormente, la Vicepresidencia Jurídica y Doctrinal y la Vicepresidencia de Prestaciones y Beneficios, mediante Circular 01 de 2012, señalaron que las pensiones de invalidez deben reconocerse a partir de la fecha de estructuración de la misma, excepto que con posterioridad a esa fecha, el afiliado se encuentre disfrutando de subsidio por incapacidad, caso en el cual la efectividad será al día siguiente del último pago de dicha incapacidad.

Que conforme al análisis jurídico, el (la) interesado (a) tiene derecho a la reliquidación de su pensión de invalidez. Que a partir de lo anteriormente enunciado se procedió a realizar la liquidación de la prestación reconocida […] de la siguiente manera: IBL: 3,463,505 x 54.00 = $1,870,293 SON: UN MILLÓN OCHOCIENTOS SETENTA MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS M/CTE.» vii) Resolución GNR 168703 del 9 de junio de 2015, por la cual Colpensiones reliquidó nuevamente la pensión de invalidez del demandado, en cumplimiento del fallo de tutela mencionado, por lo que elevó la cuantía de la prestación a la suma de $2.109.633, a partir del 17 de noviembre de 2010, dicho monto se estableció tomando como base la asignación básica; las primas de servicios, vacaciones y navidad; y los gastos de representación. Además, se indicó que mediante la Resolución GNR 231730 del 11 de septiembre de 2013 se revocó la Resolución GNR 119505 del 31 de mayo de 2013. 3.6.1.3.

Análisis de la Sala. 73. De acuerdo con el anterior contexto fáctico, en armonía con el problema jurídico planteado, el debate gira en torno a la posibilidad de que el accionado mantenga la liquidación de su pensión de invalidez en los términos dispuestos por la Resolución GNR 168703 del 9 de junio de 2015, proferida en cumplimiento de un fallo de tutela que ordenó incluir todos los factores percibidos durante los últimos años laborados, Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conforme a los Decretos 1045 de 1978 y 1919 de 2002. 74.

Ahora bien, para efectos de determinar el régimen pensional aplicable al sub lite, esta Corporación ha sostenido que la pensión de invalidez se rige por las normas vigentes al momento de su estructuración,19 que en este caso corresponde al 17 de noviembre de 2010, fecha para la cual se encontraba vigente la Ley 100 de 1993, norma según la cual el accionado únicamente tenía derecho a que su pensión de invalidez se liquidara con inclusión de la asignación básica y los gastos de representación. 75.

Se observa que la Resolución 000602 de 2012 no especificó los factores que tuvo en cuenta para determinar el monto pensional; sin embargo, en las consideraciones de la Resolución GNR 168703 del 9 de junio de 2015 se indicó que «con Resolución No 5763 de junio de 2012 reconoce la pensión con los salarios reales en cuantía inicial a $1.415.567 a partir del 8 de febrero de 2011». 76.

De manera que, en virtud de la presunción de legalidad y acierto que ampara a los actos administrativos,20 se entiende que la Resolución 5763 de 2012 liquidó la prestación con inclusión de la asignación básica y los gastos de representación, como lo autorizaba el Decreto 1158 de 1994. 77. Adicionalmente, en la acción de tutela el señor Ramiro Mondragón Marulanda no discutió que su pensión no hubiera sido reconocida con la asignación básica y los gastos de representación, sino que debían tenerse en cuenta todos los factores salariales percibidos, al tenor de los Decretos 1045 de 1978 y 1919 de 2002, petición a la que accedió el juez de tutela y por ello Colpensiones reliquidó el monto pensional teniendo en cuenta las primas de servicios, vacaciones y navidad, pese a que no se encontraban enlistadas en el Decreto 1158 de 1994. 78.

Por otra parte, el demandado señaló que su pensión de invalidez debía liquidarse con base en los Decretos 1045 de 1978 y 1919 de 2002, en razón a que laboró como empleado público de una ESE y dichas normas sirven de parámetro para liquidar las prestaciones sociales de esos servidores, según lo prevén los artículos 195 de la Ley 100 de 1993 y 30 de la Ley 10 de 1990. 79.

El citado artículo 195 expresó que las personas vinculadas a las empresas sociales de salud tendrían «el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del CAPÍTULO IV de la Ley 10 de 1990» y el artículo 30 de la Ley 10 de 1990 dispuso que «a los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional». 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de septiembre de 2021, radicado 08001- 23-33-000-2017-01393-01 (5256-2019). 20 Artículo 88 del CPACA.

Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80. En este sentido, la Sala se aparta de los razonamientos del demandado, ya que la Ley 10 de 1990 no implementó un sistema especial de pensiones para el personal de la salud en el nivel territorial, sino que se remitió al régimen pensional de los empleados públicos del orden nacional. 81.

Es de recordar que, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado explicó que, antes de expedirse la Ley 100 de 1993, el régimen pensional de los servidores públicos se encontraba, entre otras disposiciones, en la Ley 6 de 1945, el Decreto 3135 de 1968, la Ley 33 de 1985 y el Acuerdo 049 de 1990.21 82. Luego, la Ley 100 de 1993 estableció el sistema general de pensiones, aplicable a todos los habitantes de territorio nacional, con el fin de amparar las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, con las excepciones previstas por el artículo 279 ibidem,22 es decir, que los servidores de las ESE también quedaron cobijados por la Ley 100 de 1993 en materia pensional. 83.

En efecto, el referido artículo 279 excluyó algunos sectores de su ámbito de aplicación, pero dentro de aquellos no se encuentran las empresas sociales del Estado, por lo tanto, el accionado también era destinatario de la Ley 100 de 1993.23 84. Con el fin de materializar los mandatos de la Ley 100 de 1993, el artículo 1.° del Decreto 691 de 1994 incorporó a los servidores públicos «de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas al sistema general de pensiones».

Dicha incorporación en el orden nacional surtió efectos a partir del 1.° de abril de 1994 y en el territorial desde el 30 de junio de 1995. 85. Por su parte, el artículo 3.° del Decreto 691 de 1994 estableció que «las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivencia de los servidores públicos referidos en el artículo 1, se regirán en un todo por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que las modifiquen, adicionen o reglamenten». 86.

Así las cosas, la pensión de invalidez del señor Ramiro Mondragón Marulanda no podía liquidarse conforme a los factores salariales previstos en los Decretos 1045 de 1978 y 1919 de 2002, ya que la prestación se regía integralmente por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 87. En este orden de ideas, es evidente que la liquidación contenida en la Resolución GNR 168703 del 9 de junio de 2015, no se ajusta a derecho ya que incrementó la mesada pensional con base en factores que no estaban previstos en la normativa aplicable, cuando en realidad el demandado sólo tenía derecho a que su pensión de 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 22 Al respecto, ver los Conceptos 720 del 7 de agosto de 1995 y 1257 del 3 de febrero de 2000, proferidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Además, la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 23 Artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invalidez se liquidara con base en la asignación básica y los gastos de representación. 88.

Por último, el demandado expresó que de accederse a las pretensiones de la demanda se vulnerarían sus derechos fundamentales a la vida digna, seguridad social y mínimo vital, pues se encuentra en condición de discapacidad y, depende de su pensión para subsistir y solventar los gastos de la enfermedad que padece. 89. Sin embargo, estima la Sala que si bien en efecto, su mesada pensional puede sufrir alguna reducción no obstante cuenta con el derecho que le ha otorgado le ordenamiento jurídico como es que su pensión de invalidez le sea reliquidada con la asignación básica y los gastos de representación, de acuerdo con lo establecido por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, normas aplicables a su caso, por lo que no entraría en algún escenario de desprotección jurídica. 90.

En este sentido debe confirmarse la decisión de primera instancia, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, con lo que la respuesta al tercer interrogante es negativa y en consecuencia procede la Sala a resolver el cuarto problema jurídico formulado. 3.7. Cuarto problema jurídico. ¿Es procedente acceder al reembolso de las sumas pagadas al señor Ramiro Mondragón Marulanda en virtud de los actos administrativos demandados? 91.

Dado que en la apelación la entidad pidió la devolución de las mesadas pagadas al demandado, es necesario analizar la normativa relativa a esta pretensión. 92. En el literal c, del numeral 1, del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció lo siguiente: «[…] c) (…) Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]». 93.

En relación con el principio de buena fe, es preciso tener en cuenta que fue consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en los siguientes términos: «ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 94.

En la ponencia relativa al principio de buena fe en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que este tiene dos elementos fundamentales: 95. El primer elemento lo constituye el deber genérico de obrar de buena fe, lo que implica un límite a los derechos de los particulares, quienes no pueden abusar del ejercicio de las prerrogativas que el ordenamiento les reconoce y, además, sirve de barrera para evitar la desviación de poder de las autoridades.

Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96. El segundo elemento, se encuentra en la presunción de buena fe en la actuación de los particulares, la cual se justificó en los siguientes términos: «Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituido por una general desconfianza hacia el particular.

Esta concepción negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enredadas en una maraña de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger»24. 97.

En relación con este principio la Corte Constitucional ha señalado: «[…] bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.

En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que el margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y el principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos.

Por consiguiente, podría decirse entonces que la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administración hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos»25. 98. Esta Subsección considera que el argumento de la entidad apelante no goza de vocación de prosperidad ya que, se entiende que, para los efectos de la devolución de prestaciones pagadas de buena fe, no basta con que el particular haya recibido unas sumas que no encuentran fundamento en una norma jurídica, pues es necesario que haya acudido a una maniobra fraudulenta o deshonesta con la cual se haya inducido en error a la administración26. 99.

Significa lo anterior, conforme al desarrollo del principio de buena fe, que no basta con que el pago no sea acorde con el ordenamiento jurídico, sino que es necesario que medie una maniobra deshonesta o con falta de lealtad respecto del Estado. 100. Dado que en este caso no se discute que el señor Mondragón Marulanda actuó en los citados términos, sino la comprensión del régimen normativo que establece los factores que deben incluirse en la liquidación de la pensión de invalidez, se estima que 24Cfr, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nro. 24.

Título: Buena Fe. Autores: Álvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional 19, marzo 11 de 1991. p. 3. 25 Corte Constitucional, sentencia C – 840 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería. 26 En este sentido véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 14 de febrero de 2019, expediente 3096-16, magistrado ponente: William Hernández Gómez;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de marzo de 2000, expediente 12.971, magistrado ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no debe hacer devolución de las sumas percibidas en virtud del acto demandado, como bien lo estimó el Tribunal. 3.8.

De la condena en costas en segunda instancia 101. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 102.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 103. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 104.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte vencida –demandado-, por cuanto, en este caso se confirmó la decisión de primera instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 30 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, contra el señor Ramiro Mondragón Marulanda, de conformidad con lo señalado en precedencia. SEGUNDO.- CONFIRMAR el auto de 6 de diciembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió parcialmente a la medida cautelar solicitada por COLPENSIONES, en los términos señalados en precedencia. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01318-02 (2061-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO.- Teniendo en cuenta que a través de esta providencia se resuelve el recurso de apelación en contra del auto de 6 de diciembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se ordena a la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que realice las anotaciones pertinentes en el radicado 76001233300020180131801 (2412-2024).

CUARTO. - Se condena en costas en esta instancia al demandado, por cuanto se niegan las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo señalado en precedencia. QUINTO.- Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO  Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.