w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna Demandado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ________________________________________________________________ La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia del 1 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda: Se solicitaron las siguientes: 1. Que se declare la nulidad de los oficios 20156100415041 de 29 de abril de 2015 y 20156100616221 de 25 de mayo de 2015 mediante el cual el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social negó la solicitud presentada por el actor contentiva al reconocimiento de una relación laboral entre las partes y el pago de las prestaciones sociales, así como el recurso de reposición respectivamente. 2.

Se declare la existencia de una relación laboral encubierta entre las partes desde el 2 de mayo de 2007 hasta el 9 de abril de 2012. 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que la entidad le cancele las prestaciones sociales, indemnización por no pago de las cesantías, aportes a pensión y salud que realizó con sus recursos y «demás derecho derivados de la 1 Folio 2 expediente físico Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 relación laboral»; puntualmente, pidió el pago de vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, bonificación por recreación y deporte, indemnización por no pago de cesantías, indemnización por mora en el pago de las prestaciones sociales, pago por aportes a seguridad social a pensión y salud. 4.

Requirió que las sumas adeudadas fueran indexadas y que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda 5. El señor Alfonso Ortega Luna prestó sus servicios en favor de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), en la Unidad Territorial Nariño entre el 2 de mayo de 2007 y el 9 de abril de 2012 de manera continua e ininterrumpida con la suscripción de diferentes contratos de prestación de servicios. 6.

En ejecución de los contratos, desarrolló actividades de fortalecimiento institucional del programa de familias en acción; las cuales eran ejecutadas en las instalaciones de la entidad y con sus elementos. 7. Durante todo el tiempo de ejecución contractual recibió como contraprestación unos honorarios mensuales que, a su juicio, constituyen el salario percibido. 8.

Las actividades fueron realizadas de manera personal, de acuerdo con las obligaciones exigidas en los contratos o las órdenes impartidas por sus superiores, quienes le ordenaron la realización de actividades por fuera del objeto contractual, tales como: asistir a reuniones de comité e instancias de atención a la población beneficiaria del programa, jornadas de atención, capacitación de madres líderes en el territorio en temas operativos en todos los municipios de Nariño, acompañamiento a jornadas de bancarización, acompañamientos a asambleas o reuniones con comunidades indígenas.

Además, debía cumplir horario, pedir permiso para ausentarse de la oficina, control de asistencia al lugar de trabajo, rendir informes, entre otros aspectos. 9. Presentó derecho de petición a la entidad el 9 de abril de solicitando el reconocimiento de una relación laboral entre las partes y, en consecuencia, el pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones.

La entidad, ante ello emitió respuesta negativa mediante oficio 20156100415041 de 29 de abril de 2015; la cual fue recurrida vía reposición y en subsidio apelación; siendo resueltos negativamente con el oficio 20156100616221 de 25 de mayo de 2015. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 10. Como fundamentos de derecho citó el artículo 53 de la Constitución Política, Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 que enuncia el principio de la realidad sobre las formas que debe regir en las relaciones laborales a fin de que no sean desconocidos los derechos de los trabajadores que, siendo vinculados a la administración pública mediante figuras distintas, en el desarrollo de su servicio se configuran los elementos esenciales de una relación laboral, es decir, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. 11.

Que el artículo 32 numeral 3 de la Ley 80 de 1993, regula el contrato de prestación de servicios el cual debe ser armonizado con el artículo 7 del Decreto 1950 de 1973 que prevé la imposibilidad que tienen las entidades del Estado para celebrar contratos de prestación de servicios para el desempeño de sus funciones públicas permanentes. 1.4.

Contestación de la demanda2 12. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. 13. Sostuvo que no se acreditó la existencia de una relación laboral, pues el demandante ejecutó los contratos celebrados de manera independiente y por los cuales recibió unos honorarios que no constituyen salarios.

Tampoco la entidad ejerció coacción para la celebración de los mismos, y fueron desarrollados bajo el principio de coordinación y con plena autonomía técnica y administrativa. 14. Que la entidad celebró distintos contratos de prestación de servicios con el actor basados en la imposibilidad que se contaba para ejecutar las actividades convenidas con el personal de planta, conforme lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Que las actividades realizadas por la demandante, en el marco de la política de «Familias en Acción» no fueron permanentes entre los años 2001 y 2012, pues esta constituye «la puesta en marcha del plan Colombia en el componente de atención a la población y como mecanismo para la obtención de la paz en el país». 15. Por último, propuso como excepciones de mérito las siguientes: i) prescripción del derecho a reclamar la existencia de la relación laboral; ii) inexistencia de relación laboral; iii) inexistencia de la obligación a cargo del DPS de cancelar los salarios, prestaciones sociales a favor del demandante en calidad del contratista; iv) imposibilidad de alegar su propia culpa; v) buena fe y vi) insuficiencia probatoria. 1.5.

Sentencia de primera instancia3 16. El Tribunal dictó sentencia el 1 de julio de 2020, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad de los actos acusados y 2 Folio 96 expediente físico 3 003 SENTENCIA 2015-00747.pdf expediente digitalizado visible en el aplicativo SAMAI. Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 condenó en costas al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

En la parte resolutiva se dispuso lo siguiente: «PRIMERO. - DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio No. 20146210658242 del 15 de diciembre de 2014 y en el Oficio No. 20156100616221 del 25 de mayo de 2015, mediante los cuales, se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral existente entre el señor Alfonso Ortega Luna y la entidad demandada.

SEGUNDO. - DECLARAR la existencia de relación laboral en razón de la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre lo formal, entre el señor Alfonso Ortega Luna y Acción Social, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – D.P.S. durante el 2 de mayo de 2007 hasta el 9 de abril del año 2012. TERCERO.- Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – D.P.S., reconocer y pagar en favor del señor Alfonso Ortega Luna, las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales causados por el término de la relación laboral comprendida entre el 2 de mayo de 2007 hasta el 9 de abril del año 2012.

Para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales se observará lo indicado en la parte motiva de esta sentencia. CUARTO.-. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – D.P.S. a que realice el pago de los aportes que corresponda a pensiones al fondo de pensiones al que esté afiliado el demandante por período comprendido entre el 2 de mayo de 2007 hasta el 9 de abril del año 2012 dentro de los cuales se verifique la ausencia de pago dentro de las relaciones laborales o, en caso de subcotización, en la parte que faltare a cargo del patrono. En el evento en que la demandante hubiere efectuado aportes para pensión, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social solamente deberá pagar al Fondo de Pensiones la diferencia que como empleador le correspondiere en razón de subcotización. La entidad demandada deberá devolver los aportes a seguridad social realizados por el trabajador en cuyo porcentaje corresponda (como empleado).

QUINTO. - Las sumas que deberá cancelar la entidad demandada se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. Índice final Índice inicial SEXTO:- NEGAR las demás pretensiones de la demanda referidas a la indemnización moratoria. SÉPTIMO.- CONDENAR en costas a la parte demandada en un 80%, las cuales deberán ser liquidadas por Secretaría según lo previsto en los artículos 365 y 366 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 del Código General del Proceso ( )». 17.

Para arribar a la anterior conclusión, el tribunal consideró que se demostró la prestación personal del servicio del demandante, y que esta fue de manera continua desde el 2 de mayo de 2007 hasta el 9 de abril de 2012, con la suscripción de contratos de prestación de servicios que fueron renovados periódicamente para realizar actividades misionales y permanentes de la entidad. 18.

Que, pese a la supuesta independencia de esta modalidad contractual, se demostró que Ortega Luna ejecutaba funciones esenciales para la entidad, tales como la promoción y fortalecimiento institucional del programa Familias en Acción. Esto evidenció que su trabajo era indispensable para el cumplimiento de los objetivos del DPS. Si bien no se determinó la existencia de profesional de planta que ejecutara funciones similares al demandante, dada la naturaleza, y objetivos los servicios eran necesarios para los fines institucionales de la entidad. 19.

Que las pruebas testimoniales y documentales acreditaron que el demandante estaba sometido a una estructura jerárquica, debía cumplir horarios específicos y acatar órdenes directas de sus superiores tanto a nivel territorial como nacional, mediante correos electrónicos, llamadas o cualquier otro medio idóneo, lo cual es indicativo de subordinación. 20.

Aunque hubo interrupciones formales entre algunos contratos, en la práctica el demandante continuó ejerciendo sus funciones, lo que permitió concluir la relación laboral sin solución de continuidad entre el 2 de mayo de 2007 al 13 de abril de 2012. 21. Respecto a la prescripción, concluyó que los derechos laborales no estaban prescritos, ya que la reclamación se presentó dentro del término legal, mientras que los aportes pensionales, por su carácter imprescriptible, debían ser asumidos por la entidad demandada en el porcentaje correspondiente. 1.6.

Recurso de apelación 22. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS por conducto de su apoderado judicial presentó recurso de apelación solicitando la revocatoria de la decisión de primera instancia y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda. Para ello, puso de presente los siguientes argumentos: 23.

El demandante no demostró la existencia de los elementos que configuran la relación laboral encubierta, en especial el referente a la subordinación. Contrario a lo indicado por el tribunal, en el expediente no existe prueba concluyente que los contratos de prestación de servicios fueron desnaturalizados. Con lo cual, se presentó una indebida valoración de las pruebas (documentales y testimoniales). 24.

El actor fue contratado para desarrollar actividades netamente técnicas, las Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 cuales debían ser cumplidas de manera independiente en su ejecución, solamente teniendo que reportar su cumplimiento al supervisor asignado. 25.

De las pruebas se extrae que la entidad para la época de contratación del actor no contaba con personal de planta que realizara las obligaciones para las cuales fue contratado, por lo que cumplió con este requisito establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 26. Contrario a lo establecido por el tribunal, no es cierto que los objetos contractuales desarrollados por el actor correspondieron a la visión, misión y objetivos de «acción social».

Dicha entidad fungió como administrador «del Fondo para Inversión para la Paz» y sus recursos correspondían al «Plan Colombia». Asimismo, los objetos contractuales que desarrolló el actor variaron durante su vinculación. 27. Subsidiariamente, consideró que, de acreditarse la existencia de la relación laboral encubierta, se configuró la prescripción trienal de los derechos prestacionales en favor del demandante, dado que la demanda fue presentada posterior al término permitido por la ley.

En particular, destacó que entre la suscripción de cada uno de los contratos se configuró la solución de continuidad. 28. Por último, solicitó que se revoque integralmente las costas que fueron impuestas en primera instancia. 1.7 Trámite en segunda instancia 29. Admitido el recurso de apelación4, a través de proveído de 23 de octubre de 20235 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos y posteriormente al Ministerio Público para que rindiera concepto. 30.

En ese sentido, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - DPS allegó escrito reiterando los argumentos del recurso de apelación, con el cual busca la revocatoria de la sentencia de primera instancia, dado que no se acreditan los elementos que conforman el contrato realidad. 31. La parte demandante6 por su parte presentó memorial reiterando que en el caso bajo estudio si se acreditaron los elementos que configuran la relación laboral encubierta.

Por lo tanto, la sentencia de primera instancia debe confirmase. Por último, el Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, 4 Folio 768 del expediente físico. 5 Visible aplicativo SAMAI. 6 Visible en el aplicativo SAMAI segunda instancia. Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 32. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7. 33. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. En ese sentido, como solamente apeló la parte demandada, la resolución del caso se ceñirá a los argumentos expuestos en el mismo. 2.2.

Problema jurídico 34. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 35. ¿Entre Alfonso Ortega Luna y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS (Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social) existió una relación laboral encubierta? 36.

De acreditarse la existencia de la relación laboral encubierta, se estudiará si sobre tal vínculo acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si el actor tiene derecho al pago de las prestaciones sociales solicitadas con la demanda. 37. Por último, se abordará lo referente a las condenas en costas tanto en primera como en segunda instancia. 2.3.

De la relación laboral encubierta o subyacente 38. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 39.

Asimismo, esa norma establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,9 constituye, junto con otros principios convencionales,10 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. 40.

Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» 41. Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 42.

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 9 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 10 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».

Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 de 1993, y la forma en que queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. 43. Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado. 44.

En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 45.

No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política11. 46.

Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o 11 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31- 000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo. 47.

Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. 48. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.

De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. 49. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.

En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 50.

A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201612, según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización13, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término14. 51.

En igual sentido, mediante providencia de 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 52.

Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 53. Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. 2.4.

Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 54. El material probatorio recaudado en el proceso demuestra lo siguiente: 55. Derecho de petición presentado el 9 de abril de 2015 por Alfonso Ortega Luna al Departamento Administrativo para la Prosperidad15, en el que solicitó el 12 Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021. 13 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) 14 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora. 15 Folio 34 del expediente físico.

Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 reconocimiento de una relación laboral entre las partes en el período en que desarrolló actividades mediante contrato de prestación de servicios y, en consecuencia, pidió que se le reconociera mediante acto administrativo motivado las prestaciones sociales, indemnizaciones, sanciones y demás acreencias laborales a las que consideró que tenía derecho. 56.

Oficio 20156100415041 de 29 de abril de 201516, expedido por la subdirectora de Contratación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, mediante el cual resuelve negativamente la petición presentada por Alfonso Ortega Luna; quien el 13 de mayo de 2015 presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación17, siendo resuelto el primero el 25 de mayo de 201518 por oficio 20156100516221 de manera negativa. 57.

Certificado expedido el 18 de noviembre de 201419 por la subdirectora de Contratación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, donde deja constancia de la suscripción de diferentes contratos de prestación de servicios celebrados entre la entidad y el señor Alfonso Ortega Luna entre el 2 de mayo de 2007 y el 31 de diciembre de 2011, con el objeto de ejecutar actividades como «promotor de fortalecimiento institucional del programa familias en acción en la Unidad Coordinadora regional de Nariño».

En este documento también se detallaron las obligaciones realizadas por el demandante en desarrollo de los contratos de prestación de servicios, así: «1. Brindar capacitación y entrenamiento a los enlaces municipales, agentes de salud y educación y otras instancias departamentales y/o municipales vinculadas a las actividades de Promoción de la Salud y la Educación Familiar del Programa. 2.

Apoyar los procesos de fortalecimiento institucional, Promoción de la Salud y la Educación así como la divulgación del Programa, en los niveles institucionales regionales y municipales además de capacitar a las madres líderes. 3. Identificar la logística y los recursos institucionales y sociales para maximizar el impacto de las actividades de Promoción de la Salud y la Educación a nivel municipal. 4.

Participar en la programación y acompañamiento a los municipios en la realización de reuniones de las Asambleas Municipales de familias beneficiarias, así como en la realización de los Encuentros de Cuidado y en caso de ser necesario en las Jornadas de Atención programadas por los municipios. 5. Consolidar y presentar informes periódicos al titular de la Unidad Coordinadora Regional - UCR, sobre la ejecución de las actividades de fortalecimiento institucional y promoción de la salud y la educación nivel municipal. 6.

Preparar y consolidar informes de seguimiento a los procesos de veedurías y establecimientos participantes. 7. Apoyar la elaboración de los informes de seguimiento al desempeño de los enlaces municipales e informar al Coordinador de la Unidad Coordinadora Regional, las anomalías encontradas. 8. Resolver de manera oportuna bajo la dirección del titular de la Unidad Coordinadora Regional - UCR los problemas e inconvenientes en la realización de las actividades de fortalecimiento institucional y promoción de la salud y la educación nivel municipal. 16 Folio 35 de expediente físico. 17 Folio 39 del expediente físico. 18 Folio 41 del expediente físico. 19 Folio 25 del expediente físico.

Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 9. Realizar otras tareas necesarias para asegurar la buena ejecución del Programa en el departamento». 58. Resolución 00745 de 30 de marzo de 2012, mediante la cual el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social nombra en provisionalidad al señor Alfonso Ortega Luna en el cargo de Técnico Administrativo 3124 grado 16 (ubicado en la Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas) por un término de 6 meses20.

Asimismo, se encuentra el acta de posesión de 11 de abril de 201221. 59. Certificado expedido por la subdirectora de Talento del Departamento para la Prosperidad Social el 5 de noviembre de 201422 en el que se reitera que Alfonso Ortega Luna ingresó a la entidad a prestar sus servicios como técnico administrativo código 3124 grado 16 y en su cumplimiento desarrolló las siguientes funciones: «1.

Realizar seguimiento técnico el sistema de verificación de compromisos SIRC. 2. Apoyar a la mesa de ayuda operativa. 3. Realizar seguimiento territorial a las actividades de verificación del cumplimiento de compromisos de la familia beneficiaria. 4. Apoyar la capacitación técnica de los actores relacionados con la verificación de compromisos y corresponsabilidad y el SIRC. 5.

Apoyar al nivel regional en las actividades relacionadas con la verificación de compromisos y el sistema SIRC». 60. Resolución 04420 de 31 de diciembre de 2015 expedida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en el que se establece el manual de funciones del cargo técnico administrativo código 3124 grado 16 a partir de la fecha de su expedición23. 61.

El 12 de octubre de 2016, en respuesta a requerimiento realizado en el transcurso del proceso, la Subdirección de Talento Humano del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social indicó que en la planta de personal de la entidad no existía el cargo de «promotor de fortalecimiento del programa de familias en acción»24. 62. Memorando del 4 de noviembre de 2016 expedido por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social25, en el que se deja constancia que dentro de la planta de personal de la entidad, no existen personas que realicen funciones de fortalecimiento institucional en el ciclo operativo. 20 Folio 614 del expediente físico. 21 Folio 615 del expediente físico. 22 Folio 30 del expediente físico. 23 Folio 617 del expediente físico. 24 Folio 613 del expediente físico. 25 Folio 182 del expediente físico.

Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 63. «Informe de ejecución de actividades contractuales y certificación del supervisor» de los contratos de prestación de servicios del demandante en el periodo comprendido en los años 200726, 200827, 200928, 201029 y 201130. 64.

Informes de comisión de las actividades ejecutadas por el demandante en desarrollo de los contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad en los años 2008 y 201131. 65. En el tránsito de la audiencia inicial realizada el 29 de septiembre de 2016, el magistrado ponente decretó de oficio la realización de un dictamen pericial para obtener la siguiente información: «1.

Del Sistema Informático ORFEO se extraerá u observarán las diligencias realizadas por el señor Alfonso Ortega Luna durante el tiempo de corte de los contratos. 2. Se verificará el correo electrónico para determinar órdenes y funciones cumplidas por el señor Alfonso Ortega Luna. 3. Se deberá percatar si el lugar donde laboraba el señor Alfonso Ortega Luna corresponde a las oficinas de la entidad demandada. 4.

Se determinará la forma en que operaba la demandada, es decir, a través de correos electrónicos; en especial, se especificarán los correos enviados y recibidos por el señor Alfonso Ortega Luna en el tiempo que laboró en la Acción Social (hoy DPS). 5. Se verificará el equipo de cómputo que utilizaba el señor Alfonso Luna estableciendo si se presentó continuidad de trabajo incluso en los periodos que no tenía contrato»32. 66.

Informe de dictamen presentado por el perito designado el 28 de noviembre de 201633, en el cual se dictan como conclusiones de la prestación del servicio de Alfonso Ortega Luna en favor de la entidad los siguientes puntos: • Contó con usuario en el sistema ORFEO. • Prestó sus servicios en las instalaciones del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. • Se le suministró equipo de cómputo en la entidad desde el 17 de febrero de 2008. • Se detallaron correos electrónicos emitidos por el coordinador del programa de familias en acción en el departamento de Nariño a varias personas, entre los cuales se encuentra el demandante.

De estos correos desarrollan la siguiente información: 26 Folio 212 y siguientes del expediente físico. 27 Folio 70 y siguiente del expediente físico. 28 Folio 323 y siguientes del expediente físico. 29 Folio 396 y siguientes del expediente físico. 30 Folio 278 y siguientes del expediente físico. 31 Folios 416-556 del expediente físico. 32 Directrices establecidas en auto dictado en la audiencia inicial el 29 de septiembre de 2016 (folio 134 del expediente físico y siguientes). 33 Folio 576 y siguientes del expediente físico.

Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Fecha Contenido de correo 14/08/2009 «Como es sabido de todos, debemos llevar un informe cualitativo a Paipa, para lo cual es importante con base en nuestras experiencias revisar las debilidades que hemos encontrado en las visitas hechas a los municipios como en el contacto cotidiano con los EM igualmente las recomendaciones que hemos impartido buscando garantizar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Manual Operativo.

Teniendo como insumo estas consideraciones preparar individualmente y con base en nuestro perfil un corto documento en Word con el propósito del día martes 18 de agosto reunimos y emitir un solo documento. Igualmente, para atender el otro requerimiento si disponemos como el caso de Alfonso de un registro fotográfico donde podamos identificar distintos procesos del Programa ir seleccionando lo más representativo para igualmente unificar en una sola presentación. Igualmente la UCN tiene prevista la jomada de acompañamiento en la primera semana de septiembre para lo cual debemos hacer una evalucación (sic) con base en nuestras experiencias y preseleccionar cuales serían los municipios que necesitan de la intervención de la UCN y las razones de esa identificación, ese listado de municipios debemos enviarlo el día martes después de nuestra reunión». 21/10/2009 «UCR: Taller de validación: Melly, Alfonso con base en el contenido de este correo favor invitar a los EM de Yacuanquer, Consaca, Tuquerres, Ipiales, Samaniego, Tumaco, Linares, Contadero, Nariño y Tangua.

Para el caso de la invitación de Nariño y Tangua que cada EM gestione la asistencia de cinco Madres Beneficiarias con toda la disposición de trabajar. Favor recalcar en la convocatoria que el objetivo del Taller es evaluar el proceso de bancarización en términos de eficiencia, tiempo у calidad en el servicio para las madres beneficiarias.

Para el caso de Tumaco o los municipios bancarizados más lejanos consultarles por si tengan alguna dificultad en ese caso invitar a EM de municipios bancarizados más cercanos». 1/11/2009 «Municipios con materiales: Cordial saludo. ¿Qué pasó con esta información solicitado por la UCN?» 1/02/2010 «Comisiones 2010 líneas generales: Cordial saludo para todos, Con respecto a este tema se han tomado las siguientes disposiciones: 1.

Durante la primera semana de cada mes no se autorizarán comisiones, excepto a las actividades de Presidencia, el Consejero Presidencial o la Dirección del Programa. Se analizarán casos de34». 10/03/2010 «comisiones: Cordial saludo. Teniendo en cuenta que en las comisiones que se enviaron anteriormente no se previó la actividad programada por el equipo de Etnias respecto al Encuentro de Enlaces Indígenas y Seguimiento a Chagras del 6 al 9 de diciembre, se hacen los siguientes cambios: (…) Alfonso: Adelanta la comisión a la costa (4-9 de abril) cambia (21 -26 de marzo ) (…)» 3/01/2011 «Llamado de atención: Acudo a un viejo Proverbio que dice: "ENTRE MAS AMISTAD, MAS CLARIDAD", siento que eso debe se así literalmente.

Conforme nuestro compromiso de laborar el fin de año 2010 e inicio de 2011 con turnos se presente un total incumplimiento, no es posible que hoy 3 de enero de 2011, la oficina de Familias en Acción esté totalmente solitaria cuando se entendía que habían compañeros que deberían laborar. Pienso que no cabe ninguna disculpa, simplemente es un acto de 34 La información proporcionada por el mensaje consignada en el expediente no permite visualizar elementos adicionales a lo citado.

Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 irresponsabilidad para con la Entidad o un acto de abuso de confianza etc., etc., cada uno en su interior sabe a ciencia cierta lo que es». 67.

Contratos de prestación de servicios celebrados entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad (antes Acción Social) y Alfonso Ortega Luna: No. Órdenes prestación de servicios Inicio Fin Objeto del contrato Valor del contrato 429 de 200735 2 de mayo de 2007 31 de diciembre de 2007 Prestar a Acción Social – FIP, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios como promotor de fortalecimiento institucional del programa familias en acción, en la unidad coordinadora regional de Nariño, para coadyuvar a la eficiencia y eficacia en los temas que son de competencia de esta dependencia. $19.760.000 348 de 200836 23 de enero de 31 de diciembre de 2008 Prestar a Acción Social – FIP por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales en el Programa Familias en Acción, como promotor de fortalecimiento institucional en la Unidad Coordinadora Regional de Nariño, así como contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia. $31.122.000 486 de 200937 28 de enero de 2009 31 de diciembre de 2009 $32.989.320 519 de 201038 21 de enero de 2010 31 de diciembre de 2010 $32.989.320 230 de 201139 26 de enero de 2011 31 de diciembre de 2011 $33.744.000 630 de 201240 19 de enero de 2012 10 de abril de 2012 $7.281.000 68.

En la audiencia de pruebas se recibieron los testimonios de Luis Antonio González y Luis Felipe Ordoñez Armero, y fue practicado interrogatorio de parte al demandante. 69. Descrito lo anterior, procederá la Sala establecer si se encuentran acreditados cada uno de los elementos esenciales de la relación laboral encubierta: 35 Folio 203 y siguientes del expediente físico. 36 Folio 346 del expediente físico. 37 Reverso folio 299 y siguientes del expediente físico. 38 Folio 43 del expediente físico. 39 Folio 269 y siguientes del expediente físico. 40 Folio 240 del expediente físico.

Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 70. Está demostrada la prestación personal del servicio del demandante en favor de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social) entre el 2 de mayo de 2007 y el 10 de abril de 2012, salvo interrupciones, para desempeñar actividades como promotor de fortalecimiento institucional del programa Familias en Acción en la Unidad Coordinadora regional de Nariño, según dejan constancia la suscripción de 7 contratos de prestación de servicios entre las partes y el certificado expedido por la subdirectora de Talento del Departamento para la Prosperidad Social el 5 de noviembre de 2014. 71.

De la misma manera, con las piezas probatorias se demuestra el segundo elemento de la relación laboral, esto es, la contraprestación o remuneración, que se refiere a las sumas de dinero recibidas por el demandante durante la ejecución de sus actividades contractuales; montos que se encuentran descritos en los contratos de prestación de servicios expuestos en el cuadro que antecede. 72.

En cuanto al elemento esencial de la relación laboral, esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 73.

Elemento respecto del cual, la Sala ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.

Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación»41. 74.

En el caso concreto, la entidad en el recurso de alzada alega que, contrario a lo indicado por el tribunal, en el expediente no existe prueba concluyente que denote que ejerció poder subordinante sobre el actor, por lo tanto, adujo una indebida valoración probatoria en la sentencia de primera instancia. 75. Ante ello, es necesario establecer indicios que, analizados en conjunto con las pruebas aportadas, determinen la existencia del elemento en cuestión a 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez.

Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 través de las actividades ejecutadas por el demandante en el desarrollo de los contratos de prestación de servicios suscritos con la demandada.

Para ello, se tendrán en cuenta los criterios expuestos por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021 en la que precisó como indicios los siguientes: “i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.” Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 76.

Así pues, siguiendo los criterios previamente expuestos, se procederá a determinar la existencia de la subordinación en el presente asunto a partir de los siguientes ítems: 77. Lugar de trabajo: Del análisis integral de las pruebas, se extrae que el demandante prestó sus servicios en las instalaciones de la entidad y fuera de ella. 78.

En espacios distintos a la oficina, según se observa de las obligaciones contractuales allegadas al plenario42, sus actividades como promotor se ceñían a realizar capacitaciones, entrenamiento y apoyo a los enlaces municipales del programa de Familias en Acción del departamento de Nariño, apoyar los procesos de fortalecimiento y realizar acompañamiento en reuniones de asambleas municipales de las familias beneficiarias del programa.

Esto se corrobora con los informes de comisión de actividades ejecutadas por el demandante en los años 2008 y 201143 que figuran en el expediente. 79. Los testigos, en línea con lo anterior, manifestaron que las actividades de la antigua Acción Social eran realizadas tanto en las oficinas como externamente en los municipios del departamento.

En concreto, Luis Antonio González expuso lo siguiente: «Pregunta: Señálenos, por favor, si el señor Ortega Luna siempre desarrollaba sus labores en ese lugar o salía para desarrollar a otras sedes (…) para desarrollar sus labores. Contestó: Dentro de la entidad teníamos actividades específicas, el tema de informes, el tema de cargar información con las herramientas que nos daban en la entidad, pero también había situaciones que nos solicitaban salir a terreno para poder verificar estados de familia, requisitos o reuniones que teníamos que asistir, que nos delegaban de parte de la dirección para poder asistir a los eventos del programa, como las asambleas, los encuentros o reuniones con otras entidades, nos delegaban para asistir y íbamos a los diferentes municipios de Nariño para poder… el señor iba a diferentes municipios de Nariño para poder asistir a esas reuniones». 80.

Y Luis Felipe Ordóñez dijo: «Pregunta: Precísenos en qué lugar prestaba sus servicios el señor Alfonso Ortega si las desarrollaba dentro de la entidad o en otro lugar (…) Contestó: (…) nuestra base de trabajo era la oficina, las oficinas que se nos había asignado en el primer piso de Acción Social luego Prosperidad Social, pero igualmente cuando teníamos que salir a cumplir con nuestro plan de trabajo con nuestras comisiones lógicamente íbamos a cada uno de los municipios y nuestro lugar de llegada ya eran las oficinas de los enlaces municipales (…)». 81.

Conforme a lo anterior, se concluye que el demandante ejecutaba actividades tanto en la sede física de la entidad, realizando acciones administrativas, por ejemplo, informes o cargar información de las obligaciones ejecutadas44, como por fuera de ella, desarrollando las obligaciones a las que contractualmente se comprometió como promotor institucional, entre las que se encuentran la realización de capacitaciones, entrenamiento y apoyo de enlaces 42 Folio 25 del expediente físico. 43 Folios 416-556 del expediente físico. 44 De acuerdo con lo expuesto por el testigo Luis Antonio González.

Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 municipales del programa y acompañamiento de las familias beneficiarias a las asambleas municipales. 82. Horario de trabajo: En las pruebas documentales no obra constancia que el demandante ejecutó los contratos en horarios impuestos por la entidad, ya que no hay planillas de turnos, reportes de horario planificado, certificados de entrada y salida de labores o cualquier otro elemento que permita colegir esta situación. 83.

Los testigos Luis Antonio González y Luis Felipe Ordóñez, indicaron que el actor cumplía con un horario fijo entre las 8:00 a 12:00 y de 14:00 a 18:00 (2:00 p.m. a 6:00 p.m.), añadiendo que en ciertas oportunidades el servicio se extendía los fines de semana. Al respecto, el primero dijo: «Pregunta: Indíquenos por favor si usted sabe si el señor Alfonso Ortega disponía de su horario en forma libre y autónoma o debía cumplir un horario establecido por alguno de sus jefes inmediatos.

Contestó: Tenía que cumplir horario porque la entidad en algún momento sacó una resolución en el cual establecía que el horario de atención de la entidad era de 8 a 12 y de 2 a 6. Pregunta: ¿Eso se aplicaba a los contratistas también? Contestó: Se aplicaba a los contratistas ya que la entidad por el deber ser de la entidad o digamos el manejo que se daba de la entidad respecto a la atención al público exigía que ese horario tenía que cumplirse (…) porque se tenía que atender a la gente, llegaba gente a buscarlo a uno a las 8 de la mañana ya uno tenía que estar allá hasta las 12 del día es más, habían jornadas por ejemplo fines de semana que también se tenía que ir a la oficina ya que el trabajo diario de lunes a viernes no permitía cumplir con esas labores». 84.

El segundo expuso: «Pregunta: ( ) precísenos por favor cuáles eran los horarios de la entidad e igualmente si hubo interrupción en la prestación del servicio. Contestó: Digamos que como el programa formaba parte de la entidad de Acción Social, luego Departamento para la Prosperidad Social lógicamente teníamos que cumplir con la norma establecida por Acción Social.

En esa época había una resolución no recuerdo el número exactamente, creo que era 1060 (…) me puede fallar la memoria, pero había una resolución en la cual estaba estipulado el horario para todas las personas que laborábamos en acción social. Pregunta: ¿Incluido contratistas? Contestó: Sí, claro, que era de 8 a 12 y de 2 a 6 de la tarde, digamos que era el horario habitual, pero por necesidad del programa muchas veces había que prolongar una hora, media hora o el tiempo que fuera necesario para que se cumpla la función que en determinado momento requería de un tiempo adicional.

Inclusive hubo casos en los cuales tuvimos, digo tuvimos porque ahí también le tocó al compañero Alfonso Ortega elaborar sábados o unas horas adicionales porque el programa requería de esa labor adicional». 85. Ahora bien, la Sala luego de detallar los relatos de los testigos sobre este punto, considera que no son suficientes y claros para acreditar la imposición de un horario de la entidad sobre el actor. 86.

En efecto, Luis Antonio González afirmó que el demandante cumplió un horario entre las 8:00 a 12:00 y de 14:00 a 18:00, pero fincando su relato en la necesidad de atención al público, sin que el demandante tuviera esas funciones. Actividades que, en cambio, si realizaba el testigo según se extrae de su propio relato, veamos: Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 «Pregunta: Recuérdenos, por favor, si usted puede señalar la fecha exacta en que ingresó usted a laborar a la entidad.

Contestó: Yo ingresé el día 9 de octubre de 2007. Pregunta: ¿En qué cargo? Contestó: Como funcionario de atención al ciudadano, técnico de atención al ciudadano eh del programa Familias en Acción (…) Pregunta: precísenos por favor las áreas y quiénes trabajaban en cada área, señalando exactamente usted dónde se desempeñaba y dónde se desempeñaba el actor.

Contestó: Vale, dentro del programa de Familias en Acción había la estructura de fortalecimiento institucional, que era una área donde trabajaba Alfonso Ortega, conjuntamente con Meli Carly, que era la parte que se encargaba todo el tema de articulación institucional entre el programa Familias en Acción y las entidades como eran de salud y educación. Yo me desempeñaba en la parte de atención al ciudadano, que era prácticamente el tema de atender las PQR que se atienden en las entidades y la parte de atención al público». 87.

Por su parte, Luis Felipe Ordóñez sustentó que el horario en Acción Social era impuesto de conformidad con una resolución de la cual no precisó de forma certera sus referencias, agregando que el horario habitual muchas veces se extendía por necesidad del programa. Ante esto, debe indicar la Sala que en el expediente no obra constancia de alguna resolución expedida por la entidad a partir de la cual se le impusiera a los contratistas el cumplimiento de un horario. 88.

En todo caso, el testigo45 expuso que el servicio debía realizarse para cumplir con las funciones encargadas, aun por fuera del «horario habitual». Por consiguiente, la Sala extrae de sus dichos que el demandante, más que cumplir con un horario, debía satisfacer los programas y obligaciones establecidas en los contratos. 89. De esa manera, el hecho que el actor cumpliera con sus servicios en las instalaciones de la entidad en ciertos períodos, en sí mismo no configura la existencia del elemento de subordinación, pues es claro que el objeto convenido debía ser materializado en momentos específicos.

Evento que, en la práctica, se puede evidenciar en la definición de horarios o períodos de ejecución contractual por el contratante. 90. Lo anterior, ha sido validado por esta Subsección en otros casos, en los que ha indicado que la existencia de horarios no conlleva a la configuración de subordinación, comoquiera que entre las partes debe existir una «relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación»46. 91.

Por lo tanto, aun cuando en gracia de discusión se considere que el demandante prestó sus servicios en ciertos horarios indicados por la entidad, lo 45 Luis Felipe Ordóñez. 46 Sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente, 3867-14, consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 cierto es que ello en sí mismo no configura la relación laboral encubierta, pues el cumplimiento de un horario, de acuerdo con lo expuesto no resulta suficiente. 92. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: Es de recordar que, de acuerdo con la sentencia de unificación previamente referenciada de 9 de septiembre de 2021, este indicio constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de subordinación. En ese sentido, «lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual». 93.

La Sala considera, en línea con lo sustentado por la entidad en su recurso, que en el expediente no obran pruebas que demuestren que el demandante estuvo sujeto a órdenes que afectaran su autonomía en la ejecución de los contratos. 94. Como primera medida, de la prueba testimonial se extrae que, si bien los declarantes coincidieron en que el actor recibió órdenes y directrices de la entidad, sus dichos fueron generales y no explicaron de manera detallada por qué las instrucciones que afirman recibió el actor se extralimitaron en los límites de coordinación. 95.

En particular, Luis Antonio González cuando se le interrogó sobre quién emitía las órdenes y sobre qué trataban, expuso lo siguiente: «Pregunta: Especifíquenos en qué consistían esas órdenes y de quiénes las recibían. Contestó: Nosotros las recibíamos de varias personas, iniciando de la directora nacional, en ese momento la señora Marta Monroy, que fue después la coordinadora.

Pregunta: ¿Cómo recibían las órdenes teniendo en cuenta que ellas no trabajaban aquí? Contestó: Nosotros las recibíamos por correo electrónico siempre, en algunas ocasiones por llamadas. Pregunta: ¿En qué consistían esas órdenes? Contestó: Cómo teníamos que realizar las actividades acá, solicitando la programación de nuestras actividades, cuándo teníamos que asistir a las reuniones, qué información teníamos que enviar a nivel nacional, cómo teníamos que desarrollar nuestro trabajo con las guías operativas que nos enviaban, con los manuales, nos enviaban correos, por ejemplo, diciéndonos si ya hemos ejecutado algunas reuniones, cómo vamos con el trabajo de las familias que son beneficiarias del programa, qué dificultades ha tenido, que enviamos informes si hay de pronto cosas que haya que corregir.

Pregunta: ¿Estas órdenes también las recibía el señor demandante? Contestó: Sí. Pregunta: ¿Cómo lo sabe usted? Contestó: Por correo electrónico nos llegaban a veces correos en conjunto, por el grupo de trabajo, o otras que conozco porque pues digamos el tema es tan cercano del puesto laboral y pues la relación digamos de trabajo me permitía conocer los correos (…) Pregunta: ¿Usted observó alguna vez que la coordinadora del Programa de Familias en Acción le impartiera órdenes directas o indirectas al señor Alfonso Ortega Luna? Contestó: Sí. Pregunta: Coméntenos, por favor.

Contestó: (…) teníamos los encuentros nacionales (…) en esas reuniones a nivel nacional ya se tenía Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 estructurado un plan de trabajo anual de cómo se iba a desarrollar el programa, las actividades que se tenían que realizar, cómo las teníamos que realizar, quién las tenía que realizar en el territorio.

Y en el caso de Alfonso ya tenía también una estructura o un plan de trabajo anual dentro de esos encuentros que posterior a esos encuentros se empezaba a ejecutar». 96. Por su parte, Luis Felipe Ordóñez dijo: «Pregunta: ¿Quiénes daban esas órdenes? Contestó: A ver, nosotros dependíamos de la Unidad Coordinadora Nacional, que lógicamente tenía una coordinadora en la época en que yo estuve e igualmente Alfonso Ortega estuvo la mayor parte del tiempo estuvo la doctora Rita Convarisa Cruz, ella tenía su equipo de trabajo allá en el nivel nacional había una estructura y de esa estructura pues lógicamente había funcionarios que se encargaban de darnos las órdenes pertinentes para cumplir con nuestras funciones acá en el territorio de Nariño. Pregunta: ¿Por qué usted nos habla de órdenes? ¿eran susceptibles de desobedecerse o cumplirlas de una manera diferente a como el funcionario quisiera o por qué nos habla usted de órdenes? Contestó: Porque digamos que el programa tiene unos parámetros o unos criterios que son digamos de obligatorio cumplimiento (…) nosotros no podíamos incumplir con toda la logística que había que realizar (…) Pregunta: Precísenos por favor si usted o qué persona exactamente le daba órdenes a Alfonso Ortega para cumplir sus funciones o él las podía cumplir de manera autónoma en la forma que él quisiera.

Contestó: Uno de los medios utilizados por el programa para impartir las órdenes era el correo electrónico. Igualmente, pues también se utilizaban videoconferencias o llamadas telefónicas para dictarnos digamos las funciones que en determinado momento teníamos que ejercer. En alguna medida el caso mío como responsable del programa recibía órdenes del nivel nacional y yo las distribuía entre los funcionarios que formaban parte de mi equipo entre ellos el compañero Alfonso Ortega, pero igualmente había funcionarios que coordinaban digamos las labores de Alfonso desde el nivel nacional quienes también le enviaban a través del correo electrónico las órdenes respectivas para que él también digamos cumpla con su misión». 97.

De la esas manifestaciones se observa que los testigos coinciden en que el personal que ejecutaba los servicios en la territorial de Nariño recibía instrucciones de la Unidad Nacional del Programa de Familias a través de su coordinadora o por conducto de otros funcionarios; que las directrices se referían sobre el cumplimiento de las metas impuestas, las visitas a municipios o la elaboración de informes, las cuales eran establecidos en el plan de trabajo de la entidad; y que las órdenes eran impuestas por correos electrónicos, llamadas o reuniones presenciales. 98.

Para la Sala, esas afirmaciones son generales y no denotan la existencia de una directriz u orden directa de la entidad sobre el demandante; tampoco evidencian que esas pautas recibidas por el demandante en la ejecución de la labor excedieron los límites de instrucciones mínimas y necesarias que se emiten en un contrato de prestación de servicios.

No fueron claros a la hora de definir las circunstancias de tiempo en que se daban directrices al demandante por Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 teléfono y quien las impartía; cuáles fueron los correos electrónicos que se enviaron al actor con imposición de actividades, en que consistían las órdenes o mandatos dados por la entidad a él, en qué circunstancias se daban directrices verbales y qué contenían las mismas. 99.

Pues, aunque los testigos afirmaron que las instrucciones se referían a las actividades que se tenían que realizar, quién las realizaba o los plazos para la presentación de informes; la lectura de las obligaciones contractuales, permiten establecer que el demandante en su condición de promotor de fortalecimiento del programa de Familias en Acción se comprometió a realizar actividades relacionadas con aquellas que indicaron los testigos como impositivas por la entidad; verbi gracia, realizar capacitaciones y entrenamiento a los enlaces municipales del programa en los municipios, participar en programaciones sociales en los territorios y apoyar en la elaboración de informes de desempeño de los enlaces municipales. 100.

Sobre los correos electrónicos, aunque en el dictamen pericial de primera instancia se advirtió la existencia de mensajes enviados por la entidad al actor y a otras personas, no se evidencia que en ellos se impusieran órdenes directas sobre su persona. 101. En detalle, se observa que, en el correo del 14 de agosto de 2009, se requirió a varias personas vinculadas a la entidad, entre ellas el demandante, a la realización de un informe cualitativo sobre las actividades ejecutadas en los municipios.

Esto, no difiere de las obligaciones con las que contaba el demandante en desarrollo de los contratos, ni es extraño a los requerimientos que debe acatar el contratista para dar a conocer la ejecución de las obligaciones contractuales. 102. En el correo de 21 de octubre de 2009, se solicitó al demandante invitar a los enlaces municipales (EM) de los municipios Yacuanquer, Consaca, Tuquerres, Ipiales, Samaniego, Tumaco, Linares, Contadero, Nariño y Tangua a un taller de validación. Dicha situación igualmente se encuentra dentro de los parámetros de sus obligaciones, bajo el entendido que contractualmente se comprometió a capacitar y entrenar en los enlaces municipales y apoyar los procesos de fortalecimiento del programa de Familias en Acción. 103.

Ahora, si bien en correo de 3 de enero de 2011 se evidencia un «llamado de atención»47 por el incumplimiento de turnos en las oficinas de la entidad el 3 de enero de 2011, lo cierto es que no es posible determinar que el mensaje se 47 El correo en mención reza lo siguiente: «Acudo a un viejo Proverbio que dice: "ENTRE MAS AMISTAD, MAS CLARIDAD", siento que eso debe se así literalmente.

Conforme nuestro compromiso de laborar el fin de año 2010 e inicio de 2011 con turnos se presente un total incumplimiento, no es posible que hoy 3 de enero de 2011, la oficina de Familias en Acción esté totalmente solitaria cuando se entendía que habían compañeros que deberían laborar. Pienso que no cabe ninguna disculpa, simplemente es un acto de irresponsabilidad para con la Entidad o un acto de abuso de confianza etc., etc., cada uno en su interior sabe a ciencia cierta lo que es».

Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 dirigió al demandante por incumplir directrices emanadas de la entidad. Esto, porque fue dirigido a un número plural de personal y su contenido no refiere directamente al actor, por el contrario, el mensaje indica de manera indeterminada que «se entendía que había compañeros que deberían laborar» en un momento dado. 104.

Lo anterior, guarda sintonía con lo expresado por el testigo Luis Felipe Ordoñez, quien en su declaración expresó que fungió como coordinador departamental del programa y emitió el correo en cita el 3 de enero de 2011, pero cuando se le interrogó si el mensaje fue dirigido al demandante dijo no recordar el destinatario de este: «Pregunta: O sea, usted sí hizo ese llamado a atención por inasistencia del señor Alfonso Ortega al trabajo.

Contestó: No recuerdo particularmente quién fue que faltó, pero digamos que la observación la hice en términos generales para que los compromisos que se hagan o que se tengan que cumplir pues realmente se hagan a cabalidad». 105. Por otro lado, si bien el testigo Luis Felipe Ordoñez48 expuso que el demandante fue objeto de un proceso disciplinario, simplemente se limitó a expresar que esta investigación fue por un malentendido con otro compañero en la entidad.

Proceso que no fue acompañado al expediente a efectos de determinar los alcances de ese procedimiento frente a las pretensiones de la demanda. 106. De otro lado, el testigo Luis Antonio González referenció que el demandante luego de ser nombrado en provisionalidad en la entidad cumplió las mismas funciones que ejecutaba mediante contratos de prestación de servicios.

Particularmente dijo: «Pregunta: ¿Conoce usted si el señor Ortega fue nombrado en provisionalidad en el programa Familias en Acción y si seguía cumpliendo las mismas actividades que venía desarrollando antes? Contestó: Sí, él fue nombrado en el año 2012 en abril de 2012 como funcionario provisional del programa y las funciones eran las mismas». 107.

Sin embargo, de la comparativa realizada entre las obligaciones que cumplió el actor en desarrollo de los contratos49 y las funciones desplegadas en 48 Luis Felipe Ordóñez sobre esto dijo: «Pregunta: Nos habló de procedimientos disciplinarios a qué se refería usted cuando habló de ese tema. Contestó: A ver, para ser más específicos creo que inclusive Alfonso fue objeto de un proceso disciplinario no digamos directamente por funciones directas que él tenía que cumplir, pero sí hubo como un malentendido con un compañero de acción social y él tuvo que presentar unos descargos.

En el cumplimiento de nuestras funciones, en el caso específico de Alfonso Ortega, en lo que yo recuerdo por incumplir su función o su obligación no fue objeto de investigación porque pues él cumplió a cabalidad con lo que había que hacer. Pero sí éramos conscientes todos de que si fallábamos en algo podíamos ser objeto de una investigación disciplinaria». 49 «1.

Brindar capacitación y entrenamiento a los enlaces municipales, agentes de salud y educación y otras instancias departamentales y/o municipales vinculadas a las actividades de Promoción de la Salud y la Educación Familiar del Programa. 2. Apoyar los procesos de fortalecimiento institucional, Promoción de la Salud y la Educación así como la divulgación del Programa, en los niveles institucionales regionales y municipales además de capacitar a las madres líderes. 3.

Identificar la logística y los recursos institucionales y sociales para maximizar el impacto de las actividades de Promoción de la Salud y la Educación a nivel municipal. 4. Participar en la programación y acompañamiento a los municipios en la realización de reuniones de las Asambleas Municipales de familias beneficiarias, así como en la realización de los Encuentros de Cuidado y en caso de ser necesario en las Jornadas de Atención programadas por los municipios. 5.

Consolidar y presentar informes periódicos al titular de la Unidad Coordinadora Regional - UCR, sobre la ejecución de las actividades de fortalecimiento institucional y promoción de la salud y la educación nivel municipal. 6. Preparar y consolidar informes de seguimiento a los procesos de veedurías y Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 desarrollo del cargo «técnico administrativo código 3124 grado 16»50 se observan que son diferentes.

Por consiguiente, no es posible asumir la existencia de similitudes entre las actividades desarrolladas antes y después de su nombramiento. 108. Debe añadir la Sala que en el expediente no obran otras pruebas documentales, tales como requerimientos, circulares u ordenanzas que evidencien imposiciones subordinantes que pudo recibir el demandante en la prestación de su servicio y que configuren la existencia del «ius variandi». 109.

En particular, se destaca que el dictamen pericial realizado en primera instancia concluyó que al demandante le fue asignado un equipo de cómputo, sin embargo, con ello no necesariamente se demuestra la subordinación sobre el contratista en la prestación del servicio. Por el contrario, estos elementos deben considerarse como aquellos que suministra el contratante para lograr la correcta ejecución de las obligaciones convenidas. 110.

Y aun cuando las actividades desplegadas por el demandante contribuyeron a la satisfacción de los fines para los cuales fue creado Acción Social (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), por ese solo hecho no se puede configurar la existencia de una relación laboral encubierta, dado que el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) las actividades no puedan realizarse con el personal empleado o (ii) requieran conocimientos especializados. 111.

Así las cosas, contrario a lo indicado en la sentencia de primera instancia, dentro del expediente no se observan elementos de juicios que permitan advertir que el demandante estuvo inserto en la estructura jerárquica de la entidad, porque si bien sus actividades fueron supervisadas por personal de la entidad, esto no transforma per se la relación contractual en una laboral. 112.

De manera que, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «(…) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». Por lo tanto, correspondía al demandante probar los supuestos de hecho de la configuración establecimientos participantes. 7.

Apoyar la elaboración de los informes de seguimiento al desempeño de los enlaces municipales e informar al Coordinador de la Unidad Coordinadora Regional, las anomalías encontradas. 8. Resolver de manera oportuna bajo la dirección del titular de la Unidad Coordinadora Regional - UCR los problemas e inconvenientes en la realización de las actividades de fortalecimiento institucional y promoción de la salud y la educación nivel municipal. 9.

Realizar otras tareas necesarias para asegurar la buena ejecución del Programa en el departamento» 50 «1. Realizar seguimiento técnico el sistema de verificación de compromisos SIRC. 2. Apoyar a la mesa de ayuda operativa. 3. Realizar seguimiento territorial a las actividades de verificación del cumplimiento de compromisos de la familia beneficiaria. 4.

Apoyar la capacitación técnica de los actores relacionados con la verificación de compromisos y corresponsabilidad y el SIRC y 5. Apoyar al nivel regional en las actividades relacionadas con la verificación de compromisos y el sistema SIRC». Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 de la relación encubierta que alegó entre su persona y el ente demandado, a través de pruebas pertinentes, suficientes y útiles. 113.

Esta Subsección ha considerado que «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»51. 114.

Por lo tanto, al no probarse los indicios subordinantes sobre las actividades realizadas por el demandante, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones, para, en su lugar, negarlas. En consecuencia, no se estudiará el segundo problema jurídico. 2.6. De la condena en costas en ambas instancias 115.

En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal. 116. En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CGP, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la parte demandada en defensa jurídica de sus intereses, sin que se avizore una carencia de fundamento legal.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 1 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Alfonso Ortega Luna contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - DPS. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda; conforme lo expresado en la motivación. 51 Sentencia de 20 de abril de 2023;

Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 52001-23-33-000-2015-00747-01 (3551-2022) Demandante: Alfonso Ortega Luna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en ambas instancias.

TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado