Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: PERENCO COLOMBIA LIMITED Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES Temas: Cobro coactivo.
Efectos de la extemporaneidad de la resolución que resuelve las excepciones y el recurso de reposición. Excepciones de falta de título ejecutivo y prescripción SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra la sentencia del 25 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que dispuso lo siguiente2: «PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Decláranse probadas las excepciones de mérito propuestas por la demandada relativas a la inexistencia del derecho reclamado en este proceso a COLPENSIONES y buena fe.
TERCERO: No se condena en costas a la parte vencida.
CUARTO
NOTIFÍQUESE […]».
ANTECEDENTES El 7 de marzo de 2017, el Funcionario Ejecutor de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), con fundamento en los fallos de tutela del 16 de mayo de 2007 y del 28 de junio de 2007, expedidos por el Juzgado 19 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral, respectivamente, y teniendo en cuenta el cálculo actuarial, emitió la Resolución nro. 000762 por la que se 1 Índice 41 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Índice 38 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co libró mandamiento de pago a favor de esa entidad y en contra de Perenco Colombia Limited (en adelante, Perenco), por la suma de $1.410.794.1173.
El 5 de marzo de 2018, la sociedad propuso las excepciones de falta de título ejecutivo y prescripción contra el citado mandamiento de pago4. Mediante la Resolución nro. 0001518 del 13 de marzo de 2018, la Directora de Cartera de la Gerencia de Funcionamiento e Inversiones de Colpensiones declaró no probadas las excepciones y ordenó seguir adelante la ejecución5, acto que se notificó el 13 de febrero de 20196.
Decisión contra la cual, Perenco interpuso recurso de reposición7. Con la Resolución nro. 001374 del 2 de abril de 2019, la mencionada funcionaria decidió el recurso interpuesto, confirmando el acto recurrido8. DEMANDA La demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones9: «A. PRINCIPALES DECLARATIVAS a. PRINCIPALES DECLARATIVAS PRIMERAS PRIMERA: Que se declare la violación del derecho al debido proceso de mi representada, vulnerado por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
SEGUNDA: Que se declare NULA la Resolución No. 1518 del 13 de marzo de 2018 proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, notificada el 13 de febrero de 2019. TERCERA: Que se declare NULA la Resolución No. 1374 del 2 de abril de 2019, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, notificada el 2 de mayo de 2019.
CUARTA: Que se declare que PERENCO COLOMBIA LIMITED no está obligada a pagar el cálculo actuarial determinado mediante oficio del 8 de abril de 2016 con número 2016_3330610, toda vez que no cumple con los requisitos del título ejecutivo. QUINTA: Que se declare la caducidad de la acción de cobro coactivo por haber sido resueltas las excepciones presentadas por fuera del término perentorio que se encuentra establecido en el artículo 832 del Estatuto Tributario.
SEXTA: Que se declare la caducidad de la acción de cobro coactivo por haber sido resuelto el recurso de reposición por fuera del término perentorio establecido en el artículo 834 del Estatuto Tributario. SÉPTIMA: Que se declare prescrito el derecho de la acción de cobro de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 817 del Estatuto Tributario, toda vez que la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal de Bogotá del 28 de junio de 2007 quedó ejecutoriada el 3 Fls. 84 a 86 c.p.1. 4 Fls. 88 a 95 c.p.1. 5 Fls. 96 a 101 c.p.1. 6 Fl. 101 vto. c.p. 1. 7 Fls. 103 a 111 c.p.1. 8 Fls. 112 a 114 c.p.1. 9 Fl. 11 c.p.1.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de septiembre de 2007 luego de haber finalizado el término de insistencia para la selección de la tutela ante la Corte Constitucional. b. DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO PRIMERA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se deje sin efecto el cobro realizado por la demandada en contra de mi representada determinado mediante el mandamiento de pago del 7 de marzo de 2017 con la Resolución No. 762 Colpensiones por valor de mil cuatrocientos diez millones setecientos noventa y cuatro mil ciento diecisiete pesos ($1.410.794.117).
SEGUNDA: Que se condene al Ministerio de Trabajo al pago de costas y agencias en derecho que se consideren causadas»10. Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 13, 29 y 83 de la Constitución Política (CP) • Artículos 817, 823, 828, 829, 831, 832 y 834 del Estatuto Tributario (ET) • Artículos 3.1.1.4, 3.1.3.2.2.2, 3.1.3.2.2.3, 3.1.3.2.2.4 y 3.1.3.2.2.5 de la Resolución 504 de 2013 (Manual de cobro administrativo de Colpensiones) • Artículo 3 del Decreto 2013 de 2012 Como concepto de la violación, expuso: 1.
Falta de título ejecutivo. No existe título ejecutivo porque las decisiones judiciales proferidas por el Juzgado 19 Laboral del Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá no le impartieron orden de pago a la sociedad, como tampoco se le dio la oportunidad para que considerara si se encontraba obligada a hacer alguna contribución de aportes pensionales en relación con Alfredo Fajardo Ramos.
En el proceso de cobro coactivo adelantado por Colpensiones se incurrió en las siguientes irregularidades: (i) no se dio cumplimiento al proceso de cobro administrativo contemplado en el Manual de Cobro Administrativo, (ii) no se agotó la etapa de determinación de la obligación, porque se omitió expedir la liquidación certificada de deuda, acto que era susceptible del recurso de reposición, (iii) no se agotó la etapa de cobro persuasivo y (iv) no se dio cumplimiento a la Resolución 163 de 2015 que señala los requisitos del título ejecutivo (claro, expreso y exigible).
Además, no se puede considerar que la comunicación del 8 de abril de 2016 que exigía el pago de un cálculo actuarial y no de una liquidación certificada de deuda pueda servir de título ejecutivo, porque de acuerdo con el numeral 2.2.4 de la Resolución 504 de 2013, los únicos cálculos actuariales susceptibles de cobro son aquellos emitidos por la omisión de empleadores públicos, condición que no detenta la sociedad. 1.1.
Carencia absoluta de claridad del título ejecutivo. Si bien, conforme a los artículos 828 del ET y 99 del CPACA, la sentencia constituye un título ejecutivo, en este caso, la decisión adoptada en los procesos de tutela no le impuso a la sociedad la obligación de pagar una suma líquida de dinero, pues la orden se concretó en dar respuesta a las comunicaciones dirigidas por el ISS.
Tanto es así que el juez 10 Fls. 2 a 3 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional no estudió si Perenco estaba obligada a responder por los aportes pensionales de Alfredo Fajardo Ramos.
La única obligación que le fue impuesta a la sociedad se encuentra en el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en el que se dispuso que: «se ordena a la empresa PERENCO COLOMBIA LIMITED, dé respuesta oportunidad (sic) y clara a las solicitudes que por parte del ISS, dentro del trámite administrativo, deba realizar con el fin de obtener la cuota parte de las empresas o entidades para la liquidación final de la pensión del accionante, sin dilación alguna, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia».
Dicha obligación es de hacer, no de pagar, lo que evidencia la falta de título ejecutivo. 1.2. Falta de obligación expresa. La sociedad nunca ha reconocido de manera expresa la existencia de obligación que le pueda ser exigible, además, las órdenes judiciales no le impusieron pagar suma alguna, y toda actuación que le endilga responsabilidad en el pago de cualquier cuota parte o cálculo actuarial como aprovisionamiento de las cotizaciones de Alfredo Fajardo Ramos, es inexistente.
A las entidades administrativas no les está permitido asignar obligaciones sin haber sido discutidas en un proceso judicial, máxime cuando la sociedad, en varias oportunidades, ha desconocido cualquier obligación de pagar una cuota pensional, como es el caso de la respuesta al Oficio nro. 003197 del 12 de junio de 2009, por medio del cual se realizó consulta de la cuota parte pensional de Alfredo Fajardo Ramos.
Además, Colpensiones en la resolución de reconocimiento pensional del 18 de mayo de 2016 no le imputó cuota alguna. Tampoco puede considerarse como documento válido para soportar un título ejecutivo un cálculo actuarial realizado unilateralmente por Colpensiones sin haber sido ordenado por el juez, destacando que en este no existe obligación expresa del deudor.
Citó al respecto el Concepto nro. 1151562 del 11 de febrero de 2013 de la Gerencia Nacional de Doctrina de la mencionada entidad, el cual debe ser acogido por sus funcionarios. 1.3. Carencia en la exigibilidad. Una consecuencia lógica de la falta de los anteriores requisitos es su no exigibilidad, porque al no existir una obligación de pagar mucho menos se podría concluir que está sujeta a un plazo o condición. Tampoco puede aludirse a la exigibilidad de una obligación si el deudor no la ha reconocido expresamente. 2.
Prescripción. La acción de cobro de los aportes pensionales es susceptible de ser afectada por la prescripción, por ser un concepto parafiscal, que se rige por el artículo 817 del ET, conforme con el cual, este prescribe en el término de 5 años. Si se tiene en cuenta que Colpensiones soportó el mandamiento de pago expedido el 7 de marzo de 2017 en las sentencias de tutela del 27 de abril y del 28 de junio de 2007, es claro que el derecho a hacer uso de la acción de cobro se encuentra prescrito.
Al respecto citó jurisprudencia11. La afirmación de Colpensiones, según la cual, por tratarse de derechos pensionales no opera la prescripción, desconoce la Ley 1066 de 2006 y la Resolución 504 de 2013, conforme con las cuales el procedimiento de cobro coactivo que adelanta esa entidad 11 Sentencia del 29 de marzo de 2009, exp. 16257.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co está sujeto a lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional. Además, una cosa es la naturaleza jurídica del derecho pensional que tienen los afiliados, el cual es imprescriptible y otra la acción de cobro que poseen las entidades públicas.
Por otra parte, no le asiste razón a Colpensiones al manifestar que solamente se le puede hacer efectivo el término prescriptivo a partir del 1º de octubre de 2012, fecha en la que inició su funcionamiento, porque conforme al Decreto 2013 de 2012 esa entidad asumió todos los activos y pasivos del ISS, entre los que se encuentra el cobro coactivo que interesa en este proceso.
En todo caso, de tenerse en cuenta esa fecha para contabilizar la prescripción, para cuando se notificó el mandamiento de pago (13 de febrero de 2018), ya había operado dicha figura. 3. Caducidad – extemporaneidad en la resolución que resuelve las excepciones y el recurso de reposición. La resolución que resolvió las excepciones y la que desató el recurso de reposición no fueron expedidas y notificadas dentro del mes siguiente a su interposición, como lo prevén los artículos 832 y 834 del ET, respectivamente.
OPOSICIÓN Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente12: De conformidad con la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, a esa entidad le corresponde adelantar las acciones de cobro ante el incumplimiento de las obligaciones del empleador, de manera que la liquidación mediante la cual se determine el valor adeudado presta mérito ejecutivo, conforme al artículo 99 del CPACA.
En el presente caso el título ejecutivo tiene su origen ante el incumplimiento de los fallos proferidos en desarrollo de la acción constitucional en la que Perenco estuvo vinculada como demandada, razón por la cual conoció las decisiones. Se trata de un título complejo, pues está conformado por las sentencias de tutela y el cálculo actuarial, reuniendo además los requisitos de ser claro, expreso y exigible.
En la acción de tutela nro. 2016-2007-357, mediante auto interlocutorio del 6 de junio de 2008 se ordenó: «[…] allegue al Despacho los trámites adelantados ante PERENCO COLOMBIA LIMITED con el fin de obtener la cuota parte de ésta, con el ánimo de reliquidar la pensión del señor ALFREDO FAJARDO RAMOS […]». En cumplimiento de la anterior orden judicial, mediante el Oficio de Cobro nro. 2016_3330610 del 8 de abril de 2016, Colpensiones procedió a realizar el cálculo actuarial con base en el Decreto 1887 de 1994 para la validación de tiempos laborados y no cotizados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, el cual fue puesto en conocimiento de la sociedad demandante quien ejerció el derecho de defensa, agotándose el cobro persuasivo.
Las gestiones de cobro hacen parte del fallo de tutela tratándose de una orden compleja, por ello el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Laboral en 12 Índice 17 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia del 28 de junio de 2007 dispuso que «en caso de no tener las cuotas partes correspondientes reliquidará la pensión teniéndolas en cuenta y después procederá a exigirlas de quien debe pagarlas».
Agregó que además practicó la reliquidación de la prestación de Alfredo Fajardo Ramos, mediante la Resolución nro. GNR 145498 del 18 de mayo de 2016, que también forma parte del título ejecutivo. Puso de presente que con la sentencia de tutela en segunda instancia, proferida el 28 de junio de 2007 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Laboral, no se agotó el trámite porque el 28 de enero de 2013 se decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del 6 de junio de 2008, providencia en la que se ordenó el archivo del expediente y se requirió a Colpensiones para que allegara las gestiones adelantadas ante Perenco para así obtener la cuota parte de esta, con el fin de reliquidar la pensión de Alfredo Fajardo Ramos, en los términos ordenados por el Juzgado 19 Laboral del Circuito de Bogotá en el fallo del 16 de mayo de 2007 y del citado tribunal.
Respecto a la excepción de prescripción, anotó que, si bien los aportes al sistema de seguridad social son asimilables a una contribución parafiscal, también lo es que ostentan una característica especial en tanto se relacionan con derechos fundamentales como el de la vida digna, razón por la cual no resulta acorde con lo contemplado en el artículo 817 del ET.
Además, la pensión es imprescriptible. En gracia de discusión, si se tomara la prescripción de la acción de cobro de cinco (5) años prevista en el artículo 817 del ET, en el caso concreto, esta empezó a correr respecto de las obligaciones parafiscales a partir del 29 de julio de 2006, por ser la fecha en la que entró en vigor la Ley 1066 de 2006, que en su artículo 5 remite a dicho estatuto.
Todo, porque se trata de un título complejo y, por ende, el conteo propuesto no puede realizarse desde las sentencias de tutela. Propuso como excepciones las de: (i) inexistencia del derecho reclamado a Colpensiones pues los actos acusados se profirieron de manera legal, en tanto que la demandante adeuda $1.410.794.117 por el cálculo actuarial de los aportes de Alfredo Fajardo Ramos, (ii) buena fe, por cuanto las actuaciones de Colpensiones se surtieron conforme a la Constitución y la Ley y (iii) la genérica e innominada.
TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 26 de enero de 2022, el tribunal prescindió de las audiencias inicial, de pruebas, de alegaciones y juzgamiento. Fijó el litigio, tuvo como pruebas las aportadas por las partes y corrió traslado a estas y al Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión y el concepto, respectivamente13.
SENTENCIA APELADA 13 Índice 31 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” en la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente14: Los artículos 832 y 834 del ET no establecen consecuencia por la expedición y notificación por fuera de los términos frente a los actos que resuelven las excepciones o de aquél que decide el recurso de reposición, de manera que no se configura causal de nulidad, ni afectación al derecho al debido proceso.
Colpensiones determinó la obligación a cargo de Perenco, la que es clara, expresa y exigible, porque está plenamente identificado el deudor, el acreedor, la naturaleza de la misma, el valor adeudado, cómo se calculó, se profirió una decisión de la Administración definiendo su existencia, exponiendo su fundamento, se le dio a conocer a la demandante y no está sujeta a plazo o condición. Si bien Colpensiones no le informó a la sociedad que contra el cálculo actuarial procedía algún recurso, Perenco estaba llamada a controvertir dicha decisión ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Así las cosas, no es esta la oportunidad para cuestionar la validez del título ejecutivo, por ser un asunto que concierne al proceso de determinación, de ahí que no sea procedente abordar su estudio. Con fundamento en sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia15, manifestó que, por tratarse de aportes pensionales, los que constituyen capital indispensable para la consolidación y financiación de la prestación y, comoquiera que están ligados de manera indisoluble con el estatus de pensionado, no pueden estar sometidos a prescripción, por lo que el cálculo actuarial se considera imprescriptible.
Por último, se abstuvo de condenar en costas a la parte actora porque no están probadas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque por las siguientes razones16: Colpensiones superó todos los términos en el procedimiento de cobro coactivo, por cuanto la resolución que resolvió las excepciones y la que decidió el recurso de reposición fueron expedidas y notificadas por fuera del mes siguiente a su interposición, desconociendo los artículos 832 y 834 del ET, así como el debido proceso.
El a quo consideró de manera errada la existencia de un título ejecutivo, sin tener en cuenta que Colpensiones: (i) no dio cumplimiento al proceso de cobro administrativo contemplado en la parte tercera del Manual de Cobro Administrativo, (ii) nunca agotó la etapa de determinación de la obligación, pues no expidió una liquidación certificada de la deuda, acto administrativo que era susceptible del recurso de reposición, (iii) no se agotó la etapa de cobro persuasivo y (iv) los documentos a los que le atribuye la condición de título ejecutivo no contienen una obligación clara, expresa y exigible. 14 Índice 38 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 15 Sentencia SL738-2018 del 14 de marzo de 2018, radicado nro. 33330. 16 Índice 41 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aclaró que no puede constituir título ejecutivo el cálculo actuarial dirigido a una persona del sector privado pues según el numeral 2.2.4 de la Resolución 504 de 2013, los únicos cálculos susceptibles de cobro son los emitidos por la omisión de los empleadores públicos, condición que no ostenta Perenco.
La entidad demandada expidió el mandamiento de pago con fundamento en una decisión de tutela, documento que podría en virtud de lo señalado en los artículos 828 del ET o 99 del CPACA generar un título ejecutivo si fuera una sentencia, pero como en el caso concreto no lo es, dadas las órdenes impartidas, el título ejecutivo es inexistente.
Todo, porque los fallos del juzgado y del tribunal no le impusieron a la sociedad la obligación de pagar una suma de dinero, sino la de dar respuesta a las comunicaciones del ISS. Además, ni siquiera en la tutela se estudió si Perenco estaba obligada a asumir los aportes pensionales de Alfredo Fajardo Ramos. Tampoco puede considerarse como documento válido para soportar un título ejecutivo un cálculo actuarial realizado unilateralmente por Colpensiones, sin haber sido ordenado por un juez, de ahí que en dicho cálculo no exista obligación expresa a cargo del deudor.
Al respecto citó el Concepto 1151562 del 11 de febrero de 2013 de la Gerencia Nacional de Doctrina de la mencionada entidad. El a quo erró al considerar que los aportes pensionales son imprescriptibles, desconociendo los pronunciamientos del Consejo de Estado frente a los cobros coactivos efectuados por Colpensiones (aportes parafiscales)17, y si bien la Corte Suprema de Justicia lo ha reconocido cuando son reclamados por el trabajador dentro de un proceso ordinario laboral, no sucede lo mismo en la acción de cobro que tiene las entidades públicas y privadas con fundamento en el artículo 817 del ET.
Agregó que la prescripción de la acción de cobro de los aportes pensionales debe analizarse desde el punto de vista tributario, por tratarse de conceptos de naturaleza parafiscal. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación se admitió mediante auto del 28 de septiembre de 202218 y dentro del término de su ejecutoria la parte demandada no se pronunció. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar.
El Ministerio Público no emitió concepto (nums. 4 a 6, art. 247 del CPACA)19. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide sobre la legalidad de la Resolución nro. 001518 del 13 de marzo de 2018, por medio de la cual la Directora de Cartera de la Gerencia de Financiamiento e Inversiones de Colpensiones resolvió las excepciones propuestas contra el 17 Citó la sentencia del 2 de diciembre de 2010, exp. 17365, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 18 Índice 4 de SAMAI. 19 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandamiento de pago del 7 de marzo de 2017 librado a Perenco Colombia Limited y, de la Resolución nro. 001374 del 2 de abril de 2019, por la que la citada funcionaria resolvió el recurso de reposición, confirmando el acto recurrido.
En los términos del recurso de apelación se debe examinar: (i) si la expedición «extemporánea» de la resolución que resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y de aquella que decidió el recurso de reposición conduce a la nulidad de la actuación por desconocimiento de los artículos 832 y 834 del ET y, vulneración al debido proceso, (ii) si prospera la excepción de falta de título ejecutivo y (iii) si prescribió la acción de cobro frente a la suma reclamada por Colpensiones en relación con el cálculo actuarial del trabajador Alfredo Fajardo Ramos. 1.
Término para expedir la resolución que decide las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y del acto administrativo que resuelve el recurso de reposición Para la parte apelante, Colpensiones desconoció los artículos 3.1.3.2.2.3 y 3.1.3.2.2.5 de la Resolución 504 de 201320, al exceder el término previsto para decidir las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y resolver el recurso de reposición, respectivamente, normas que en lo pertinente disponen: «3.1.3.2.2.3 TÉRMINO PARA RESOLVER EXCEPCIONES.
El término para resolver las excepciones es de un (1) mes contado a partir de la presentación del escrito mediante el cual se proponen. Sin embargo, el funcionario ejecutor previamente podrá ordenar la práctica de pruebas. 3.1.3.2.2.5 RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE RESUELVE EXCEPCIONES. Procede recurso de reposición contra la resolución que resuelve excepciones y ordene seguir adelante con la ejecución, de conformidad con lo establecido en el artículo 834 del Estatuto Tributario, ante el mismo funcionario que la profirió, el cual deberá ser interpuesto dentro del mes siguiente a la notificación de la mencionada resolución y el funcionario competente tendrá un mes para resolverlo, contado a partir de la interposición en debida forma.
Sin embargo, el funcionario ejecutor previamente podrá ordenar la práctica de pruebas». Conforme a las citadas disposiciones, Colpensiones cuenta con el término de un mes para resolver las excepciones contra el mandamiento de pago y el recurso de reposición interpuesto contra la resolución que las decide, vencido el cual, no se puede predicar consecuencia jurídica alguna, porque ello no fue previsto en el ordenamiento legal aplicable al sub examine.
La Sala ha precisado que «los términos procesales que tiene el Estado para proferir las decisiones correspondientes son términos de tipo perentorio pero no necesariamente preclusivos. Es decir que, así esté vencido un plazo, la decisión correspondiente resulta válida y eficaz, salvo que el legislador expresamente haya consagrado otra disposición como cuando estipula la preclusión del término en el sentido de indicar que la Administración pierde competencia para decidir y que, en su lugar, surja el acto ficto o presunto favorable al administrado»21.
Es oportuno insistir en que «no todo desacato de las formalidades previstas en el ordenamiento jurídico para la expedición de los actos administrativos puede catalogarse como 20 Por medio de la cual el presidente de la entidad adoptó el Manual de Cobro Administrativo de la Administradora Colombiana de Pensiones. 21 Sentencia del 2 de diciembre de 2010, exp. 17871, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, reiterada en la sentencia del 18 de octubre de 2018, exp. 23511, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una afectación al debido proceso y la nulidad de la decisión; sí se generan tales consecuencias cuando el desconocimiento de las formalidades sea de índole sustancial que afecten el núcleo esencial del debido proceso y, en especial, el del derecho de defensa»22.
En ese contexto, si bien los plazos contemplados en los artículos 3.1.3.2.2.3 y 3.1.3.2.2.5 del Manual de Cobro Administrativo de Colpensiones son obligatorios para la entidad, su incumplimiento no invalida ni torna ineficaz lo realizado fuera de los mismos, por ser perentorios. En el presente caso está probado que el 5 de marzo de 2018 Perenco presentó escrito de excepciones contra el mandamiento de pago, y que el 13 de marzo de 2018 la Directora de Cartera de la Gerencia de Funcionamiento e Inversiones de Colpensiones expidió la Resolución nro. 0001518 «[p]or la cual se resuelve excepciones y ordena seguir adelante la ejecución», acto que se notificó hasta el 13 de febrero de 2019, es decir, se superó el término previsto en el artículo 3.1.3.2.2.3 del citado manual, lo que para la Sala no conduce a la vulneración del debido proceso y a la nulidad de la actuación administrativa, en tanto contra dicha decisión la sociedad interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto con la Resolución nro. 001374 del 2 de abril de 2019, notificada el 2 de mayo de 2019, actos que están siendo sometidos a control de legalidad en este proceso.
Así las cosas, no prospera el cargo de apelación. 2. Falta de título ejecutivo El a quo consideró que Colpensiones determinó la obligación a cargo de Perenco, la que es clara, expresa y exigible, porque está plenamente identificado el deudor, el acreedor, la naturaleza de la misma, el valor adeudado, cómo se calculó, se profirió una decisión de la Administración definiendo su existencia, exponiendo su fundamento, se le dio a conocer a la demandante y no está sujeta a plazo o condición. Por su parte, Perenco cuestionó la anterior decisión, porque consideró que no se tuvo en cuenta que Colpensiones: (i) no cumplió el proceso de cobro administrativo contemplado en la parte tercera del Manual de Cobro Administrativo, (ii) no agotó la etapa de determinación de la obligación, porque no expidió una liquidación certificada de la deuda, acto administrativo que era susceptible del recurso de reposición, (iii) no agotó la etapa de cobro persuasivo y (iv) los documentos a los que le atribuye la condición de título ejecutivo no contienen una obligación clara, expresa y exigible.
Para resolver, se advierte que el Manual de Cobro Administrativo de Colpensiones (Resolución 504 de 2013)23 contiene aspectos generales del cobro por concepto de aportes y contribuciones pensionales, y las etapas del proceso de cobro: (i) determinación de la obligación, (ii) cobro persuasivo y (iii) cobro coactivo. Frente a la determinación de la obligación, el artículo 3.1.1.1 del citado manual establece que es una «actuación que se adelanta con el objeto de determinar las obligaciones adeudadas, la cual conllevará a la expedición de un acto administrativo denominado LIQUIDACIÓN CERTIFICADA DE DEUDA». 22 Sentencias del 16 de octubre de 2014, exp. 19611 y del 28 de noviembre de 2018, exp. 22064, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Reiteradas en las sentencias del 28 de mayo de 2020, exp. 22169 y del 30 de julio de 2020, exp. 24213, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 23 Modificada por la Resolución 163 de 2015. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente caso, no se puede perder de vista que, al tratarse de un cálculo actuarial, es decir, de la estimación que se hace del valor de los aportes pensionales del trabajador que el empleador omitió efectuar, es este el que constituye la liquidación de la deuda.
En términos de la Sección Segunda de esta corporación24: «58. […] como en este caso la prestación pensional del demandante se consolidó estando afiliado al ISS, hoy Colpensiones, es precisamente esta entidad la encargada de conformar la historia laboral y reunir los bonos y títulos pensionales a que haya lugar para financiar el pago de su pensión de vejez.
Para ello, las semanas dejadas de cotizar por la omisión de afiliación con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, deben ser liquidadas a través del cálculo actuarial en los términos dispuestos en el Decreto 1887 de 199425. 59. El decreto en mención establece que el cálculo actuarial constituye el título de liquidación de la deuda que el empleador del sector privado incumplido está obligado a trasladar al ente previsional encargado de asumir el reconocimiento y pago de la prestación pensional […]».
Téngase en cuenta que el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 establece que «[c]orresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo».
De modo que, si el cálculo actuarial constituye el título de liquidación de la deuda que el empleador del sector privado incumplido26 está obligado a trasladar al ente previsional encargado de asumir el reconocimiento y pago de la prestación pensional, para la Sala, en este caso particular se cuenta con un título ejecutivo –liquidación- así no se le denomine liquidación certificada de la deuda.
Agréguese que conforme al artículo 3.1.2.2. del aludido manual, prestan mérito ejecutivo los documentos contenidos en el artículo 99 del CPACA, esto es, entre otros, «[t]odo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley».
En el presente caso está probado lo siguiente: • El 16 de mayo de 2007, el Juzgado 19 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá profirió fallo en el proceso con radicado 2007-0357, demandante Alfredo Fajardo Ramos contra el Instituto de los Seguros Sociales y Perenco Colombia Limited, en el que se tuteló el derecho fundamental de petición invocado por el demandante.
En esa oportunidad se impartieron órdenes tanto al ISS y como a la sociedad27. • El 28 de junio de 2007, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá expidió sentencia de segunda instancia en la citada acción de tutela, en la que resolvió: (i) confirmar la sentencia impugnada, (ii) modificar el ordinal segundo en el sentido que se ordene al ISS que en el término de 6 días inicie a los trámites correspondientes para la 24 Sentencia del 4 de marzo de 2021, Rad. 25000232500020070024201 (0927-11), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25 Esta norma se cita en el mandamiento de pago. 26 Conforme a los artículos 17 y 22 de la Ley 100 de 1993, el empleador tiene el deber de realizar las cotizaciones a pensión que le corresponden a él y al trabajador.
En el evento en que no se efectúen los aportes respectivos, el empleador se hace responsable por estos, en su totalidad. 27 Fls. 28 a 30 vto. c.p.1. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obtención de la cuota parte de las empresas o entidades que deban colaborar para la liquidación final de la pensión del accionante y (iii) revocar el ordinal tercero y, en su lugar, ordenar a Perenco dar respuesta oportuna y clara a las solicitudes del ISS dentro del trámite administrativo que se deba realizar con el fin de obtener la cuota parte de las empresas o entidades para la liquidación final de la pensionan del accionante, sin dilación alguna28.
De lo anterior, se tiene que en las sentencias de tutela fueron impartidas órdenes tendientes a que se iniciara el trámite administrativo, con el ánimo de reliquidar la pensión del señor Fajardo, lo que incluía a Perenco. • El 29 de julio de 2009, el ISS expidió el oficio por medio del cual se le consultó a Perenco sobre la cuota parte pensional de Alfredo Fajardo Ramos29.
El 29 de agosto de 2009 la sociedad manifestó que no contribuiría con la cuota parte, porque no se causó la obligación legal de pago30. • Mediante auto del 28 de enero de 2013, del Juzgado 19 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 6 de junio de 2008, que había ordenado el archivo del expediente, y requirió al ISS en Liquidación y/o Colpensiones para que en el término de 5 días allegaran los trámites adelantados ante Perenco con el fin de obtener la cuota parte de ésta, con el ánimo de reliquidar la pensión del Alfredo Fajardo Ramos en los términos ordenados en el fallo de tutela31. • Por medio del Oficio 2016_3330610 del 8 de abril de 2016 de Colpensiones, dirigido a Perenco, se puso en conocimiento el cálculo actuarial con fundamento en el Decreto 1887 de 1994, para la validación de tiempos laborados y no cotizados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, a cargo del empleador, con valor de la reserva actuarial hasta finales de mayo de 2016, por la suma de $1.410.794.11732.
En el cálculo actuarial consta lo siguiente: «COLPENSIONES GERENCIA NACIONAL DE INGRESOS Y EGRESOS CÁLCULO ACTUARIAL ANEXO 1 Empleador PERENCO COLOMBIA LIMITED NIT 860.032.463 Trabajador ALFREDO FAJARDO RAMOS CC 3.264.109 Fecha Nacimiento 24/06/1936 Sexo MASCULINO Fecha de Corte (FC) 02/10/1991 Fecha Salario Base 02/10/1991 Salario Base (SB) $1.508.850 Ciclos Validados Fecha Validar Desde Fecha Validar Hasta Años a Validar 23/08/1983 02/10/1991 8.1123 28 Fls. 31 a 35 vto. c.p.1. 29 Fl. 36 c.p.1. 30 Fl. 37 y vto. c.p.1. 31 Fls. 57 a 58 vto. c.p. 1. 32 Fls. 81 a 82 vto. c.p. 1.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Valores Calculados Tiempo a Validar (Tv): 8.1123 Pensión de Referencia (PR) $775.800 Tiempo Cotizado (Tc): 10.2232 Factor de Capital (F1): 230.292048 Tiempo Laborado (T=Tv+Tc): 18.3355 Factor Auxilio Funerario (F2) 0,5760 Edad Base: 55 Auxilio Funerario (AF) 517.200 Edad de Referencia: 60 Factor Capitalización (F3): 0.3205 Salario de Referencia: $1.355.705 Régimen: LEY 797 Valor de la Reserva Actuarial a FC= (PR * F1 + AF*F2)*F3: (Este valor es actualizado y capitalizado a fecha de pago).
Valor de la Reserva Actuarial a Fecha de Pago = Valor de la Reserva Actuarial a FC* (Índice DTF Pensional a Fecha Pago/Índice de DTF Pensional a FC). Resultados Cálculo Actuarial a: OCTUBRE 1991 $57.347.248 Cálculo Actuarial a: MAYO 2016 $1.410.794.117» • El 14 de abril de 2016 Perenco dio respuesta al oficio, oponiéndose al mismo33. • Mediante la Resolución nro. 000762 del 7 de marzo de 2017, proferida por el Funcionario Ejecutor de Colpensiones, se libró mandamiento de pago en contra de Perenco, con fundamento en lo siguiente: «[…] en cumplimiento de la orden judicial ordenada en el fallo de Tutela del Juzgado diecinueve laboral del circuito en el fallo de fecha 16 de mayo de 2007 y el H Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral en la sentencia de fecha 28 de junio de 2007, dentro del trámite de acción de tutela No. 2016_2007-357 y conforme al auto interlocutorio de junio 6 de 2008 ordena a esta Administradora: “[…] allegue al Despacho los trámites adelantados ante PERENCO COLOMBIA LIMITED con el fin de obtener la cuota parte de ésta, con el ánimo de reliquidar la pensión del señor ALFREDO FAJARDO RAMOS identificado con C.C. 3.264.109 expedida en Zipaquirá […]”.
De conformidad con lo anterior, y con el fin de dar cumplimiento al fallo de Tutela la Gerencia Nacional de Ingresos y Egresos mediante oficio de cobro No. 2016_3330610 de 8 de abril de 2016, procedió a realizar el cálculo actuarial con base en el Decreto 1887 de 1994 para la validación de tiempos laborados y no cotizados al Régimen de Prima media con Prestación definida.
Que de acuerdo con el cálculo actuarial los ciclos validados, fueron los siguientes: Fecha Validación desde Fecha validar hasta Años a Validar 23/08/1983 2/10/1991 8.1123 De acuerdo con el cálculo actuarial emitido por la Gerencia Nacional de Ingresos y Egresos, pago que actualizado a la fecha de 31 de mayo de 206, arroja un valor de $1.410.794.117, y dado que el valor de dicho cálculo a la fecha no ha sido cancelado, como a continuación se relaciona: No. Periodos a validar de acuerdo con el Fallo Judicial Valor Total a Fecha 31/05/2016 1 23/08/1983 a 2/10/1991 $1.410.794.117 Total $1.410.794.117 Así las cosas, se advierte que Colpensiones adelantó el proceso de cobro administrativo coactivo a partir de un título –cálculo actuarial- que para la Sala contiene una obligación: (i) clara, porque no da lugar a equívocos y está identificado el deudor (Perenco 33 Fls. 83 y vto. c.p. 1.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colombia Limited), el acreedor (Colpensiones), la naturaleza de la obligación (cálculo actuarial por omisión del empleador en la cuota parte pensional de Alfredo Fajardo Ramos) y el valor adeudado ($1.410.794.117), (ii) expresa, porque se materializó en el mencionado documento en el que se declaró su existencia y (iii) exigible en tanto no está sujeta al cumplimiento de un plazo o condición. Precisa la Sala que, si bien Perenco se opuso a dicho cálculo actuarial, esto no impide que se inicie el proceso administrativo de cobro, en tanto que ese trámite parte de la preexistencia de un título que presta mérito ejecutivo, esto es, que contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible, por no estar pendiente de ningún plazo o condición, presupuesto que se cumple en el sub examine, sin que sea esta la oportunidad para que se controvierta la legalidad del mismo.
En cuanto al presunto desconocimiento del Concepto nro. 1151562 del 11 de febrero de 2013 de la Gerencia Nacional de Doctrina de Colpensiones34, se pone de presente que este no resulta vinculante para que el juez adopte la decisión que corresponda conforme a las particularidades del caso, en los términos del artículo 230 de la CP. Finalmente, la Sala reitera que el cobro persuasivo no es requisito para que se inicie el proceso de cobro coactivo35.
Por todo lo expuesto, no prospera el cargo de apelación. 3. Prescripción de la acción de cobro del cálculo actuarial Sostiene el apelante que el a quo erró al considerar que la naturaleza de los aportes pensionales son imprescriptibles, desconociendo los pronunciamientos del Consejo de Estado frente a los cobros coactivos realizados por Colpensiones, y si bien la Corte Suprema de Justicia le ha reconocido el carácter de imprescriptibles a los aportes pensionales, cuando son reclamados por el trabajador dentro de un proceso ordinario laboral, no sucede lo mismo en la acción de cobro que tiene las entidades públicas y privadas, con fundamento en el artículo 817 del ET.
Para resolver, la Sala precisa que en este asunto no hay lugar a analizar si el aporte pensional está sujeto o no al fenómeno de la prescripción, pues esa discusión resulta ajena a esta clase de procesos, concretándose el examen de legalidad en la oportunidad para ejercer la acción de cobro. 34 En ese concepto se concluyó: «a. Cuando hay omisión del empleador de reportar la novedad de ingreso de un trabajador, si bien existe el incumplimiento de obligaciones derivadas de la relación laboral, no hay incumplimiento de obligaciones con la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, como quiera que no se generaron como consecuencia de la omisión del empleador del reporte de ingreso de un nuevo trabajador, reporte de donde se derivan las obligaciones relacionadas con la afiliación, tales como el pago de aportes. b. Si bien, corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador, el cobro coactivo procede siempre que exista una deuda expresa por parte de un empleador a favor de Colpensiones, deuda que se genera sólo cuando habiendo reportado el ingreso de un nuevo trabajador el empleador incumple las obligaciones derivadas de dicho reporte, lo que en este caso no se presenta, por lo que no es procedente adelantar las acciones de cobro coactivo. c. La suscripción de acuerdos de pago es la aceptación de las partes de cancelar en varios plazos una determinada obligación, y en consecuencia teniendo en cuenta que el cálculo actuarial no da cuenta de una obligación que se tenga con la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, no existe sustento para su suscripción». 35 En este sentido, cfr. la sentencia del 18 de marzo de 2021, exp. 23881, C.P. Milton Chaves García, reiterada en la sentencia del 2 de febrero de 2023, exp. 26754, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00473-01 [26989] Demandante: Perenco Colombia Limited 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta que las obligaciones que pretende hacer efectivas Colpensiones corresponden al título ejecutivo -cálculo actuarial- que se puso en conocimiento de Perenco mediante el Oficio 2016_3330610 del 8 de abril de 2016, recibido el 11 de abril siguiente, y comoquiera que el mandamiento de pago se expidió el 7 de marzo de 2017, notificado el 23 de febrero de 2018, es claro que no ha transcurrido el término de prescripción de la acción de cobro36 al que alude la parte actora, razón por la cual, no prospera este cargo de apelación. En conclusión, se confirmará la sentencia apelada, por cuanto no procede la nulidad de los actos administrativos demandados, pero por las razones expuestas en esta providencia. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), porque no se encuentran probadas en el expediente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia del 25 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”. 2.
Reconocer personería para actuar como apoderada de la entidad demandada a la abogada Stella Marcela Álvarez Montes, en los términos y para los efectos de la sustitución del poder visible en el índice 12 de SAMAI. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN 36 En la sentencia del 19 de mayo de 2016, exp. 20711, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia (E), esta Sección aplicó el término de prescripción previsto en el artículo 817 del ET, en relación con el cobro realizado por el ISS por concepto de las obligaciones que corresponden a los ciclos dejados de pagar por «Aportes Pensión, Fondo de solidaridad pensional, Aporte salud, Aporte a Riesgos profesionales e intereses».